宅基地登記發(fā)證問題與對(duì)策概述宅基地發(fā)證.doc

1、宅基地登記發(fā)證問題與對(duì)策概述宅基地發(fā)證一、加強(qiáng)宅基地管理的重大意義近年來，隨著我市城市化進(jìn)程的加快和“城中村”的增多，宅基地的資產(chǎn)價(jià)值日益顯化，宅基地的流轉(zhuǎn)日漸頻繁，且形式多樣，情況復(fù)雜，宅基地登記發(fā)證工作面臨的問題也越來越多，極需進(jìn)一步明晰和規(guī)范。宅基地問題面廣量大，情況復(fù)雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長(zhǎng)期以來一直是農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題之一。宅基地使用權(quán)登記發(fā)證涉及農(nóng)村千家萬戶，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，是依法保護(hù)宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益的重要措施，是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的重要手段，也是集體土地使用制度改革和土地統(tǒng)一登記的重要基礎(chǔ)和保障。通過開展宅基地使用

2、權(quán)登記發(fā)證，可以有效節(jié)約和保護(hù)土地，保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，規(guī)范農(nóng)村住宅用地管理，推進(jìn)安居樂業(yè)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。本文依照相關(guān)法律政策，針對(duì)我市宅基地實(shí)際存在的諸如建新不拆舊、一戶多宅、超標(biāo)建宅、未批先占、繼承遺贈(zèng)、退休返鄉(xiāng)、空閑舊房等問題及其對(duì)策作了較為全面的總結(jié)與概述。二、宅基地登記發(fā)證的政策法律依據(jù)2022年12月9日市政府第13次常務(wù)會(huì)議研究通過了日照市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（以下簡(jiǎn)稱我市辦法），把宅基地登記發(fā)證作為國(guó)土資系統(tǒng)當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作，切實(shí)要求按照新規(guī)定進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范管理，定分止?fàn)?，從而推進(jìn)和諧穩(wěn)定、安居樂業(yè)的社會(huì)主義新農(nóng)村

3、建設(shè)。在我市辦法出臺(tái)之前，國(guó)家早就意識(shí)到宅基地登記發(fā)證工作的重要性。為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，正確引導(dǎo)農(nóng)村居民住宅建設(shè)，合理節(jié)約使用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，國(guó)家先后下發(fā)了國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國(guó)發(fā)20_28號(hào)以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院決定）及國(guó)土資部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見（國(guó)土發(fā)20_234號(hào)，以下簡(jiǎn)稱意見），要求嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范審批程序，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)土地集約利用，加強(qiáng)法制宣傳教育，嚴(yán)格執(zhí)法。黨的十七大及十七屆三中全會(huì)，則把建立健全和嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地管理制度作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，要求“產(chǎn)權(quán)明

4、晰，用途管制，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理”。中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定（以下簡(jiǎn)稱中央決定）也將包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地登記發(fā)證工作提到十分重要的位置。中央決定明確指出要“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”；中央決定還要求將“產(chǎn)權(quán)明晰”作為“進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”所要堅(jiān)持的首要原則。要做到產(chǎn)權(quán)明晰，就必須將包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地登記發(fā)證到戶，以定分止?fàn)帲瑸檫M(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度夯實(shí)基礎(chǔ)。中央決定還明確規(guī)定“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，如何保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，除了在規(guī)劃、計(jì)劃上保障宅基地的供應(yīng)，最關(guān)鍵的是要對(duì)農(nóng)民已經(jīng)合法取得的

5、宅基地進(jìn)行確權(quán)，登記發(fā)證，對(duì)其權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，使之不受侵犯。為深入貫徹實(shí)施物權(quán)法，依法保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，加強(qiáng)宅基地管理，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，國(guó)土資部決定大力推進(jìn)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，特下發(fā)了國(guó)土資部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知（國(guó)土資發(fā)2022146號(hào)，以下簡(jiǎn)稱通知），要求各地進(jìn)一步加大工作力度，力爭(zhēng)在2022年底前，基本完成全國(guó)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，做到權(quán)屬糾紛基本解決，農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到戶。參照國(guó)家村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例（國(guó)務(wù)院令116號(hào)，以下簡(jiǎn)稱條例），并依據(jù)以上文件精神，山東省人民政府及日照市國(guó)土資局也下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知

6、（魯政發(fā)20_89號(hào)）、日照市國(guó)土資局關(guān)于嚴(yán)格宅基地登記發(fā)證工作的通知（日國(guó)土發(fā)資20_8號(hào)）及日照市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（2022年12月9日市政府第13次常務(wù)會(huì)議研究通過，以下簡(jiǎn)稱我市辦法），要求自國(guó)發(fā)20_28號(hào)文件頒發(fā)之日起，對(duì)宅基地按照新規(guī)定進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范管理。 根據(jù)以上決定和通知等文件政策精神，本文依照國(guó)家確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定和土地管理法等相關(guān)法律規(guī)定，針對(duì)我市宅基地實(shí)際存在的諸如建新不拆舊、一戶多宅、超標(biāo)建宅、未批先占、繼承遺贈(zèng)、退休返鄉(xiāng)、空閑舊房等問題及其對(duì)策作了較為全面的總結(jié)與概述，與大家共同探討，供大家在實(shí)踐中參考.三、我市宅基地實(shí)際存在的問題及其對(duì)策宅

7、基地登記發(fā)證四項(xiàng)基本原則：本村戶口-年滿20（周歲）- 一戶一宅-不準(zhǔn)超標(biāo)本村戶口指戶籍在本村（含外來人口無處居住經(jīng)政府批準(zhǔn)落戶的）才能享受該福利性住宅待遇；年滿20（周歲）是申請(qǐng)宅基地是在法定（成人）年齡方面的必要條件；一戶一宅是為保障村民人有所居，安居樂業(yè)；不準(zhǔn)超標(biāo)是遵循集約節(jié)約用地原則，在符合國(guó)家規(guī)定的前提下，各省市結(jié)合各自人均土地的實(shí)際情況制定的限額面積。我市城市郊區(qū)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）所在地，每戶面積限額：城市郊區(qū)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）所在地：166m2平原地區(qū)：每戶200m2；山地丘陵（薄地）：每戶264m2；人均666 m2可根據(jù)實(shí)際情況酌減。（1）回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人、退

8、休干部及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞等外來人口落戶居住的 根據(jù)國(guó)家條例之規(guī)定，回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人、退休干部及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)需要使用集體所有的土地建住宅的，依照本條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定的審批程序辦理：經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后可以回原籍農(nóng)村居?。ù_無住房）可以申請(qǐng)住宅用地，但須履行村集體下列手續(xù)：向村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會(huì)）提出建房申請(qǐng)并經(jīng)村民委員會(huì)通過并公示；經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核、縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門審查通過并出具選址意見書；依照國(guó)家土地管理法等有關(guān)規(guī)定，本著合法合理（而非投機(jī)取巧）與安居樂業(yè)的原則，可以向縣級(jí)人民政府土地管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)縣

9、級(jí)人民政府批準(zhǔn)，由縣級(jí)人民政府土地管理部門酌情劃撥宅基地。但是因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，采取保守做法，盡量限制此類情況。原因有二：從法律上講，根據(jù)我國(guó)土地管理法規(guī)定，原則上國(guó)家禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村取得宅基地；從情理上講，宅基地是農(nóng)民集體撥給本集體內(nèi)符合條件的成員用于建造住宅及其附屬設(shè)施的土地。宅基地均為無償取得，帶有福利性質(zhì)。因?yàn)槟壳稗r(nóng)村村民基本上沒有任何社會(huì)保障，農(nóng)民只有通過無償取得宅基地才能解決住處問題。而上述人員一般都有退休金或其他補(bǔ)貼，其住房問題國(guó)家有相應(yīng)的配套政策加以解決。因此如果允許他們?nèi)〉谜?，不僅違反情理，屬于與農(nóng)民爭(zhēng)福利，而且將導(dǎo)致大量的耕地被占，致使2022年18億畝的耕地保護(hù)

10、目標(biāo)無法順利實(shí)現(xiàn)。（2）“一戶多宅”的村民申請(qǐng)新的宅基地的 根據(jù)土地管理法第六十二條的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即“一戶一宅”，但由于各種原因，在實(shí)踐中存在著不少“一戶多宅”的現(xiàn)象。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因有很多，具體原因包括：一是歷史原因，法律法規(guī)不健全，管理松懈造成的。二是建新不拆舊，近年來隨著規(guī)劃調(diào)整和村民為改善居住條件而異地拆建戶，新房建成，舊房未拆，造成了事實(shí)上的一戶多宅。三是由于繼承造成一戶多宅。四是由于接受贈(zèng)與造成一戶多宅。五是村民由于購(gòu)買或租賃住宅造成一戶多宅。六是其他原因。因此，在上述情形下，一戶村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，能否受理？如何登記發(fā)證？本文認(rèn)為不宜采取“一刀

11、切”的死板掉條做法，土地登記機(jī)構(gòu)在登記發(fā)證過程中，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的法律政策為基礎(chǔ)，根據(jù)產(chǎn)生的原因的不同區(qū)別對(duì)待，靈活處理：1、對(duì)于歷史原因造成的“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，土地登記機(jī)構(gòu)可以根據(jù)原國(guó)家土地管理局頒布的確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定（1995國(guó)土籍字第26號(hào)）的有關(guān)規(guī)定辦理。本文認(rèn)為如果一戶村民的兩處宅基地面積合并，沒有超過所在地省級(jí)人民政府規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，土地登記機(jī)構(gòu)可以受理其第二宗宅基地登記申請(qǐng)。2、對(duì)于因建新不拆舊造成“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，在村民拆除其舊宅之前，土地登記機(jī)構(gòu)暫不受理。3、對(duì)于因繼承造成“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，土

12、地登記機(jī)構(gòu)可以受理。宅基地使用權(quán)能否作為遺產(chǎn)依法繼承，我國(guó)繼承法沒有明確的規(guī)定。實(shí)踐中有人認(rèn)為宅基地使用權(quán)作為一種帶有身份性質(zhì)的權(quán)利不能繼承。但筆者個(gè)人認(rèn)為宅基地使用權(quán)可以作為遺產(chǎn)繼承，因繼承申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，可以受理。理由為：一是因?yàn)檎厥褂脵?quán)是一種重要的用益物權(quán)，是農(nóng)民一項(xiàng)重要的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)或者所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許繼承；二是我國(guó)繼承法明文規(guī)定房屋可以繼承。繼承人繼承房屋便自然對(duì)房屋所占范圍的土地進(jìn)行了使用，不允許宅基地使用權(quán)繼承，客觀上也沒有可能；三是通知明確規(guī)定“除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請(qǐng)第二宗宅基地使用權(quán)登記的，不予受理”；四是確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定第四十九條明確規(guī)定“繼承

13、房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”。 4、對(duì)于因接受贈(zèng)與造成“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，土地登記機(jī)構(gòu)不得受理。否則，將容易導(dǎo)致大量名為贈(zèng)與，實(shí)為有償轉(zhuǎn)讓的投機(jī)取巧行為，以規(guī)避法律的現(xiàn)象出現(xiàn)。5、對(duì)于村民購(gòu)買住宅造成“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，在國(guó)家規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)的法律或政策出臺(tái)之前，土地登記機(jī)構(gòu)不得受理。6、對(duì)于其他原因造成“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，在國(guó)家出臺(tái)明確的規(guī)定之前，土地登記機(jī)構(gòu)一般不得受理。國(guó)家或集體應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)合法的“一戶多宅”在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，譬如，對(duì)可以采取宅田掛鉤辦法，用儲(chǔ)備農(nóng)田或?qū)ｍ?xiàng)基金獎(jiǎng)勵(lì)給騰退、出租、贈(zèng)與或出賣給別

14、人多余宅基地的村民，這樣，既能減少占用新的土地特別是耕地，又可以減少閑置浪費(fèi)宅基地的現(xiàn)象，既集約節(jié)約用地又緩沖了居住擁擠甚至沒有宅基地的多寡不均衡現(xiàn)象。（3）農(nóng)村村民宅基地面積超標(biāo)的 實(shí)際工作中，由于種種原因，農(nóng)村村民超占宅基地的現(xiàn)象很普遍。如何進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，通知根據(jù)三個(gè)不同的時(shí)間段分別規(guī)定了處理方法，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照通知的要求進(jìn)行登記。即：1、1982年村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例實(shí)施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，在村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例實(shí)施后至今未擴(kuò)大用地面積的，可以按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行登記。2、1982年村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例實(shí)施起至1987年土地管理法實(shí)施時(shí)止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，

15、超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時(shí)國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實(shí)際使用面積進(jìn)行登記。3、1987年土地管理法實(shí)施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實(shí)際批準(zhǔn)面積進(jìn)行登記。其面積超過各地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按有關(guān)規(guī)定作出處理,并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行登記。 實(shí)際操作中，本文認(rèn)為應(yīng)按批準(zhǔn)面積結(jié)合宗地利用現(xiàn)狀來劃定界址，地籍調(diào)查表中填寫的界址長(zhǎng)、寬之積應(yīng)為本宗地的批準(zhǔn)面積，宗地與超占部分相接的一方，另外由村主任或受托人簽字蓋章，并據(jù)此測(cè)繪制作

16、宗地圖。超占的部分應(yīng)當(dāng)在地籍調(diào)查表和宗地圖中（可用虛線結(jié)合文字）注明，并由申請(qǐng)人和實(shí)際的鄰界人簽字。因?yàn)楦鶕?jù)通知的規(guī)定，宅基地面積超占的，在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)的面積，目的在于以后“按有關(guān)規(guī)定作出處理”。按照實(shí)際界址進(jìn)行調(diào)查，繪制宗地圖，將超占的部分在地籍調(diào)查表和宗地圖中加以注解，保持宗地原貌，顯示當(dāng)事人所超占面積數(shù)量和具體位置，可為以后“按有關(guān)規(guī)定作出處理”提供依據(jù)。對(duì)于各種超過法定宅基地標(biāo)準(zhǔn)無法登記的宅基地，不能退出的，村集體組織可以通過宅田掛鉤的方法扣減承包田。（4）空閑宅基地由于種種原因，目前在農(nóng)村出現(xiàn)了很多空房，具體情形如農(nóng)村父母雙故后遺留的閑置房屋；已經(jīng)取得

17、城市戶口已遷出本村且不居住的農(nóng)村舊房等。這些房屋一般沒有人居住，逐漸破舊，不僅影響規(guī)劃，而且占用了農(nóng)民集體寶貴的宅基地，無法收回又造成浪費(fèi)。對(duì)于上述兩種情形的空房的土地如何確權(quán)，國(guó)家有明確的規(guī)定：對(duì)于第一種情形，應(yīng)當(dāng)按照原國(guó)家土地管理局發(fā)布的確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定第四十九條關(guān)于“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，將土地權(quán)利確定給合法的繼承人；對(duì)于第二種情形，應(yīng)當(dāng)根據(jù)確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定第四十八條“非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由集體收回”的規(guī)定，將土地權(quán)利確定給原房屋所有權(quán)人。但需要注意的是，本文認(rèn)為這些當(dāng)事人因此而享有的土地權(quán)利并不是無期限的，而僅限于房屋的存續(xù)期間。因?yàn)閲?yán)格按照我國(guó)土地管理法有關(guān)宅基地的管理規(guī)定，這些當(dāng)事人不應(yīng)當(dāng)取得或者再享有宅基地使用權(quán)，他們是基于房屋所有權(quán)而對(duì)土地享有權(quán)利。如果房屋滅失，他們對(duì)土地的權(quán)利也將不再存在。因此實(shí)踐中如果這些空房坍塌、拆除，則不應(yīng)當(dāng)確定宅基地使用權(quán)。已經(jīng)確定登記使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，收回土地，并向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)注銷土地登