PPP模式法律關(guān)系及主要風險

1、風險控制部2015.11 宜昌PPPPPP模式法律關(guān)系及主要風險模式法律關(guān)系及主要風險 PPP項目合同體系主要包括前期協(xié)議、PPP項目合同、項目公司相關(guān)協(xié)議、擔保合同和工程建設合同等幾大合同體系，其中PPP項目合同是整個合同體系的基礎與核心。前期協(xié)議 在項目前期，社會資本通常與地方政府先行簽訂備忘錄、框架協(xié)議或合作協(xié)議等意向性合同文件。政府方和社會資本方是這類協(xié)議主體，協(xié)議內(nèi)容相對簡單，原則性較強，主要是明確雙方的合作意愿、業(yè)務領(lǐng)域和基本合作條件等內(nèi)容。這些協(xié)議具有一定的法律約束力，其確立的基本原則在后期的正式合同中應當?shù)玫阶裱?。PPP項目合同 首先，政府以招標方式選定社會資本方，雙方通過合同

2、談判確定邊界條件，簽訂PPP項目合同。在該合同中，社會資本方可以要求規(guī)定三個方面的特定內(nèi)容：一是社會資本方可以引進財務投資者或戰(zhàn)略投資者，共同實施PPP項目合同；二是PPP項目施工總承包，應由社會資本方全面實施；三是項目公司成立后，社會資本方的權(quán)利義務由項目公司承繼。 其次，項目公司成立后，政府或其授權(quán)的項目實施機構(gòu)與項目公司雙方訂立項目實施合同，約定各方具體的權(quán)利義務及責任。這一合同也可通過簽署補充協(xié)議的方式完成。項目公司相關(guān)協(xié)議，包括出資協(xié)議和公司章程 出資協(xié)議，或稱股東協(xié)議。如PPP項目合同或其實施合同規(guī)定可以引進財務投資者或戰(zhàn)略投資者，則基金公司或其他社會資本可以成為項目公司股東，股東

3、之間相互約定各自的權(quán)利義務。如社會資本與基金公司先成立合資公司，再由合資公司與政府方成立項目公司，則需要在PPP項目合同有明確規(guī)定。 公司章程。這里涉及注冊資本金與項目資本金的關(guān)系問題，還涉及股東回報及退出機制問題。擔保合同 PPP項目實施中，項目公司應為融資主體，與金融機構(gòu)、基金或其他資金提供方簽訂借款合同或融資協(xié)議。但融資的關(guān)鍵是擔保問題。項目公司可考慮以應收賬款、收費權(quán)和自身資產(chǎn)進行質(zhì)押或抵押，在其難以實現(xiàn)的情況下再考慮政府提供擔保，最后才能考慮股東提供擔保。 政府提供付費擔保機制應包括三個方面：一是將政府付費列入政府財政預算和中長期財政規(guī)劃，二是將PPP項目納入財政部或省一級PPP項目

4、庫；三是由地方人大出具跨年度財政預算的決議文件。工程建設合同關(guān)系，包括施工、設計、監(jiān)理合同 對于施工合同，如社會資本方具備施工資質(zhì)條件，則無需再行招標，即可依據(jù)PPP項目合同的規(guī)定，與PPP項目公司簽訂施工合同。該合同的一個關(guān)鍵點是，工程施工可以進行工程分包。工程分包可以提取管理費，且無需簽訂大量勞務合同。 對于設計合同，往往由政府招標確定，但前提是社會資本方與政府之間存在委托協(xié)議。 對于監(jiān)理合同，應當由項目公司與監(jiān)理公司簽訂，而不應由政府方委托監(jiān)理公司。背景條款 具體包括合同相關(guān)術(shù)語的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構(gòu)成等。原則條款 合同各方需就訂立合同的

5、主體資格及履行合同的相關(guān)事項加以聲明和保證，并明確項目合同各方因違反聲明和保證應承擔相應責任；明確關(guān)于合同正文、合同附件、補充協(xié)議和變更協(xié)議等效力優(yōu)先次序，以及履約原則和違約處理原則。主體條款 政府主體應是具有相應行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實施機構(gòu)；社會資本主體應是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。 概括性地約定各主體的主要權(quán)利和義務（如政府方依法監(jiān)管權(quán)力和行使項目合同約定的權(quán)利，遵守項目合同、及時提供項目配套條件、項目審批協(xié)調(diào)支持等義務；社會資本主體按約定獲得政府支持的權(quán)利和按約定實施項目、獲得相應回報的權(quán)利等，按約定提供項目資金，履行環(huán)境、地

6、質(zhì)、文物保護及安全生產(chǎn)等義務。）項目公司組建與治理條款 明確項目公司的設立及其存續(xù)期間的法人治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)營管理機制等事項，如政府參股項目公司的，還應明確政府出資人代表、投資金額、股權(quán)比例、出資方式等；政府股份享有的分配權(quán)益；政府股東代表在項目公司法人治理結(jié)構(gòu)中的特殊安排等。標的條款 主要約定政府和社會資本合作關(guān)系的重要事項，包括合作內(nèi)容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等。 明確合作項目的邊界范圍以及政府為合作項目提供的主要條件或支持措施。 明確社會資本主體在合作期間獲得回報的具體途徑以及合作各階段項目有形及無形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。 合作期間內(nèi)的排他性約定以及項目合

7、同各方的履約擔保事項。風險分配條款 由對風險最有控制力的一方控制相應的風險； 承擔的風險程度與所得回報相匹配； 承擔的風險要有上限。執(zhí)行條款 項目前期工作重點約定項目公司設立、管理架構(gòu)組建，技術(shù)、商業(yè)、財務和經(jīng)濟等方面的各項準備，實施方案編制和審核以及合作項目前期工作內(nèi)容、任務分工、經(jīng)費承擔及違約責任等事項。對于政府開展前期工作的經(jīng)費需要社會資本主體承擔的，應明確費用范圍、確認和支付方式，以及前期工作成果和知識產(chǎn)權(quán)歸屬。各方在前期工作中違約行為的認定和違約責任。 工程建設約定合作項目工程建設條件，進度、質(zhì)量、安全要求，變更管理，實際投資認定，工程驗收，質(zhì)保期與質(zhì)保金、工程保險及違約行為認定、違

8、約責任等事項。約定征地、拆遷、安置的范圍、進度、實施責任主體及費用負擔，并對維護社會穩(wěn)定、妥善處理后續(xù)遺留問題提出明確要求。工程質(zhì)量、工程進度以及工程建設檔案資料等事項的監(jiān)管的主體、內(nèi)容、方法和程序，以及費用安排。 績效檢測與支付項目實施過程中，加強工程質(zhì)量、運營標準的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量、效率和延續(xù)性，鼓勵推進第三方評估，評價結(jié)果向社會公示，作為合同調(diào)整的重要參考依據(jù)，并據(jù)此作為價費標準、財政補貼等的支付依據(jù)。資金條款 根據(jù)投資概算等約定項目投資規(guī)模、投資計劃、投資控制與超支責任、融資方案和資金籌措、融資條件、投融資監(jiān)管及違約責任等。 如政府為合作項目提供投資補助、基金注資、擔

9、保補貼、貸款貼息等支持，應明確具體方式及必要條件以及設定對投融資的特別監(jiān)管措施，各方投融資違約行為的認定和違約責任。驗收條款 項目驗收應遵照國家及地方主管部門關(guān)于基本建設項目驗收管理的規(guī)定執(zhí)行，通常包括專項驗收和竣工驗收。項目合同應約定項目驗收的計劃、標準、費用和工作機制等要求。如有必要，應針對特定環(huán)節(jié)做出專項安排。運營條款 包括試運營和正式運營，重點約定合作項目運營的外部條件、運營服務標準和要求、更新改造及追加投資、服務計量、運營期保險、政府監(jiān)管、運營支出及違約責任等事項。 項目合同應約定項目運營維護與設施修理事項，詳細內(nèi)容可在合同附件中描述。 項目合同應約定在運營過程中產(chǎn)生的主副產(chǎn)品的權(quán)屬

10、和處置權(quán)限，以及運營期間由于政府特殊要求造成社會資本主體支出增加、收入減少的補償方式、補償金額、支付程序及協(xié)商機制。核算條款 應對項目的投資規(guī)模、投資計劃與資金到位方案等進行系統(tǒng)、科學的核算和評估，約定合作項目收入、回報模式，價格確定和調(diào)整方式，財務監(jiān)管及違約責任等事項。移交條款 政府移交資產(chǎn)：重點約定政府向社會資本主體移交資產(chǎn)的準備工作、移交范圍、履約標準、移交程序及違約責任等。 社會資本方移交項目：重點約定社會資本主體向政府移交項目的過渡期、移交范圍和標準、移交程序、質(zhì)量保證及違約責任等。 項目合同應明確各方在移交工作中違約行為的認定和違約責任。擔保條款 約定項目合同各方的履約擔保事項，明

11、確履約擔保的類型、提供方式、提供時間、擔保額度、兌取條件和退還等。 合作周期較長的項目，可分階段安排履約擔保。保險條款 項目合同應約定工程建設期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。 項目合同應約定運營期需要投保的險種、保險范圍、保險責任期間、保額、投保人、受益人、保險賠償金的使用等。信息披露與保密條款 合同各方有義務按照法律法規(guī)和項目合同約定，向?qū)Ψ交蛏鐣断嚓P(guān)信息。 項目合同應約定保密信息范圍、保密措施、保密責任。保密信息通常包括項目涉及國家安全、商業(yè)秘密或合同各方約定的其他信息。廉政與反賄賂條款 項目合同應約定各方恪守廉潔從政、廉潔從業(yè)和防范

12、腐敗的責任。 項目合同應約定反不正當競爭和商業(yè)賄賂條款，保證項目過程的法治與公平。合同的變更、修訂與轉(zhuǎn)讓條款 項目合同應對合同內(nèi)容變更或修訂的觸發(fā)條件、變更程序、處理方法等進行約定。 項目合同應約定合同權(quán)利義務是否允許轉(zhuǎn)讓；如允許轉(zhuǎn)讓，應約定需滿足的條件和程序。特許經(jīng)營權(quán)條款 賦予特許權(quán)是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運行的關(guān)鍵。 特許權(quán)協(xié)議在法律性質(zhì)上則包括幾個大類：特許經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)管理部門賦予項目公司使用特定公共資源，或在某一領(lǐng)域或地區(qū)經(jīng)營特許業(yè)務的權(quán)利。特許經(jīng)營權(quán)配置可以是排他性的，也可以是準入型的。渠道許可。包括對特定原料或技術(shù)的使用許可，以及對產(chǎn)品銷售特定渠道的許可。經(jīng)濟性優(yōu)

13、惠政策。通常采取稅收優(yōu)惠、公共事業(yè)收費豁免、利息保費補貼及其他財政補貼的形式，也可能附加加速折舊、資本溢價、轉(zhuǎn)增資本等財務支持政策。不可抗力和法律變更 項目合同應約定不可抗力事件的類型和范圍，根據(jù)不可抗力事件對合同履行造成的影響程度，分別約定不可抗力事件的處理。 項目合同應約定如在項目合同生效后發(fā)布新的法律、法規(guī)或?qū)Ψ?、法?guī)進行修訂，影響項目運行或各方項目收益時，變更項目合同或解除項目合同的觸發(fā)條件、影響評估、處理程序等原則和事項。解約條款 重點約定合同的退出機制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后的結(jié)算、項目移交等事項。 結(jié)合項目特點和合同解除事由，可分別約定在合同解除時項目接管、

14、項目持續(xù)運行、公共利益保護以及其他處置措施等。違約條款 其他章節(jié)關(guān)于違約的未約定事項，在本章中予以約定；或者對于合同中涉及違約的各種情形在合同中予以集中約定，并對相應的違約責任進行明確細化。 項目合同應明確各方在各個環(huán)節(jié)中違約行為的認定和違約責任，可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責任。糾紛解決條款 約定爭議解決方式，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟。 項目合同應當約定爭議期間的合同履行，除法律規(guī)定或另有約定外，任何一方不得以發(fā)生爭議為由，停止項目運營服務、停止項目運營支持服務或采取其他影響公共利益的措施。PPP項目的獲取途徑 財政部規(guī)定，PPP項目可以采用公開招標、邀請招標、

15、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源方式選擇社會投資人。但是，根據(jù)招標投標法實施條例的相關(guān)規(guī)定，具有項目建設能力的投標人，只有通過公開招標和邀請招標的方式獲取項目，才可以不進行招標自行建設。而采用競爭性磋商等其他方式獲取PPP項目的，由于相關(guān)法律沒有明確規(guī)定，故投資人直接獲取PPP項目的總承包權(quán)存在一定爭議。有觀點認為，在現(xiàn)階段為了合法合規(guī)的直接獲取PPP項目的總承包權(quán)，應盡量參與政府通過招標方式選取社會投資人的項目。PPP項目土地使用權(quán)的獲取 土地管理法規(guī)定，以營利為目的、非國家重點扶持項目，應當以有償方式提供土地使用權(quán)，而財政部等三部委出臺的關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意

16、見，規(guī)定政府可以采取多種方式保障項目用地，土地使用權(quán)可通過劃撥、租賃、作價出資或入股方式轉(zhuǎn)移給項目公司，卻未提及通過出讓方式獲取，這是在特殊背景下政策對法律的一種突破。 因此，社會投資人充分利用相關(guān)政策，在與政府進行PPP合同的談判過程中，可以約定好土地使用權(quán)的獲取方式，保障項目資產(chǎn)的完整性。政府平臺公司作為PPP合同主體的障礙 在PPP項目的實際運作中，有的平臺公司作為地方政府授權(quán)的PPP項目實施機構(gòu)，履行管理、監(jiān)督項目的行政職能，同時又作為政府授權(quán)的出資人，與社會投資人聯(lián)合成立項目公司對項目進行建設和運營管理，具有“裁判員”和“運動員”的雙重身份，必然會對項目公司的運作造成障礙。 國務院已

17、出臺相關(guān)意見，明確要求平臺公司剝離政府融資職能，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還。從法律上講，政府平臺公司系有限責任公司，其支付義務并不必然成為政府義務，這種做法人為地在社會投資人與政府之間設立了一道防火墻。如由平臺公司代替政府直接與社會投資人簽訂投資合同，代替政府行使PPP合同中的付費或補貼義務，可能導致社會投資人投資回報的責任主體位移，給社會投資人帶來風險。 PPP項目中社會投資人（基金）的固定收益 國家大舉推行PPP運作模式的背景下，社會投資人尋求基金共同出資與平臺公司設立合資公司，基金通過與社會投資人約定資金的使用時間、使用成本和退出時的股權(quán)轉(zhuǎn)讓來獲取固定收益，其原理

18、實際上突破了相關(guān)法律規(guī)定的股東“風險共擔、利益共享”原則。財政部等三部委關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見明確鼓勵運用股權(quán)投資計劃參與PPP項目。因此認為，在國家沒有明確的法律禁止性規(guī)定的情況下，可以按照政府最低需求保障對待。 PPP項目的價格調(diào)整 從六部委制定的管理辦法列舉的特許經(jīng)營種類來看，涉及到特許經(jīng)營權(quán)的項目一般都包含了運營環(huán)節(jié)，社會投資人需要參與項目的運營。根據(jù)價格法的規(guī)定，涉及到關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等采用政府指導定價、政府定價。對于采用政府指導定價、政府定價的價格調(diào)整應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征

19、求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。 對于特許經(jīng)營類PPP項目中經(jīng)營價格適用政府指導價或者政府定價的項目，由于其價格調(diào)整需要經(jīng)過聽證，征求多方意見，價格調(diào)整存在不確定性。因此，投資合同中應同時約定價格調(diào)整機制和政府補貼的調(diào)整機制，并約定兩種調(diào)整機制之間的聯(lián)動關(guān)系。PPP模式產(chǎn)業(yè)基金中劣后級基金與國有資產(chǎn)保值 在PPP項目中，產(chǎn)業(yè)基金參與PPP項目融資的情況非常普遍。通常，產(chǎn)業(yè)基金作為一般合伙人發(fā)起專項基金后，根據(jù)不同投資人對風險的偏好和收益預期，將基金份額劃分為優(yōu)先級、普通級和劣后級，如果中央企業(yè)認購的基金份額屬于劣后級，那么這種做法與國有資產(chǎn)的保值增值是否沖突？有觀點認為

20、，劣后級基金是一整套交易架構(gòu)的一個方面，而中央企業(yè)認購基金份額并設置交易的總體目的本身就是為了國有資產(chǎn)保值增值。項目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓 因項目公司可能系國有控股公司，在政府付費完成后，其股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否進場交易存在疑問。有律師咨詢過國務院國資委產(chǎn)權(quán)處，得到答復是這類項目在明確約定股權(quán)回購時間和價格的情況下，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以直接進行，而不進產(chǎn)權(quán)交易所交易。PPP合同的爭議解決 在糾紛處理方式上，PPP相關(guān)合同是適用民法的調(diào)整范圍還是行政法的調(diào)整范圍，存在較大分歧。 針對特許經(jīng)營協(xié)議，最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第十一條中已明確規(guī)定，政府特許經(jīng)營協(xié)議屬于行政訴訟的管轄范圍。

21、而針對PPP項目合同，相關(guān)政策指引均強調(diào)了PPP模式是政府方與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系，所以理應適用民法的調(diào)整范圍。 我們認為，在PPP模式的運作過程中，屬于行政范圍的應通過行政訴訟來解決爭議，屬于平等主體之間的應通過民事訴訟或仲裁方式解決爭議，在糾紛管轄地的選擇上，可選擇原告住所地法院管轄，或選擇地方政府和社會資本方注冊地之外的中立的仲裁機構(gòu)。PPP合同的審計條款 PPP項目合同可約定“雙方共同委托第三方審計機構(gòu)（會計師事務所），以其審定的價款作為政府支付的依據(jù)，不重復審計”的條款，也可約定政府方采取跟蹤審計方法計算合同投資款，但應將過程審計的結(jié)果作為最終結(jié)算依據(jù)，防止出

22、現(xiàn)二次審計，出現(xiàn)投資審減的結(jié)果。此外，對于政府行政審計條款，應賦予社會資本方對審計結(jié)果的確認權(quán)或異議權(quán)。n學者版本學者版本法律變更風險 主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。審批延誤風險 主要指由于項目的審批程序過于復雜，花費時間過長和成本過高，且批準之后，對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項目正常運作帶來威脅。政治決策失誤/冗長風險 是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風、缺乏PPP的運作經(jīng)驗和能力、前期準備不足和信息不對

23、稱等造成項目決策失誤和過程冗長。政治反對風險 主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo或受損，從而引起政治甚至公眾反對項目建設所造成的風險。政府信用風險 是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。不可抗力風險 是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰(zhàn)爭、禁運等。融資風險 是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。市場收益不足風險 是指項目運營后的收益不能滿足收回投資或達到預定的收益。項目唯一性風險 是指政府或其他投資人新建或改建

24、其他項目，導致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風險。項目唯一性風險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一系列的后續(xù)風險，對項目的影響是非常大的。配套設備服務提供風險 指項目相關(guān)的基礎設施不到位引發(fā)的風險。市場需求變化風險 是指排除唯一性風險以外，由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導致市場預測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風險。收費變更風險 是指由于PPP產(chǎn)品或服務收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產(chǎn)生的風險。腐敗風險 主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財物，而直接導致

25、項目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風險。n法律專家版本法律專家版本政府信用風險 政府信用風險指的是政府不履行或不適當履行合同約定的責任和義務而給PPP項目帶來直接或間接的危害。不少地方政府合約意識淡薄，在簽訂合同時對自身的履約能力沒有準確的評估，從而導致合同簽訂后不能按照約定履行義務，這不僅損害了社會資本的利益，還影響了PPP項目的順利開展和實施，甚至造成項目的終止或失敗。預算列入風險 財政部政府和社會資本合作項目財政承受能力指引第二十五條規(guī)定：“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況

26、，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布?！?鑒于此，未納入地方財政預算的PPP項目，其資金來源沒有法律和財政上的保障，社會資本的投資回報風險較大。項目立項風險 基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第二十二條 規(guī)定：特許經(jīng)營者根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項目核準或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進行審核時，應當簡化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限，對于本部門根據(jù)本辦法第十三條出具書面審查意見已經(jīng)明確的事項，不再作重復審查。實施機構(gòu)應當協(xié)助特許經(jīng)營者辦理相關(guān)手續(xù)。 PPP項目如果未能獲得政府相關(guān)部門的有關(guān)立項批文，未能辦妥規(guī)劃等其他相關(guān)行政法律手續(xù)，難以順利推行，甚至可能

27、被認定為違法項目。合同主體風險 國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)201443號），強調(diào)剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關(guān)責任。 PPP項目合同是PPP項目的核心合同，約定政府與社會資本雙方的項目合作內(nèi)容和基本權(quán)利義務。項目公司如與地方融資平臺公司簽署合同，存在PPP合同主體風險。因此，地方政府融資平臺公司不宜成為PPP合同的一方當事人。融資風險 財政部政府和社會資本合作模式操作指南（試行）第二十四條規(guī)定：“項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設

28、計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構(gòu)應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府轉(zhuǎn)移。社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統(tǒng)性金融風險或不可抗力的，政府、社會資本或項目公司可根據(jù)項目合同約定協(xié)商修訂合同中相關(guān)融資條款?！?PPP項目所需資金體量較大，項目公司未按照合同約定完成融資，政府有權(quán)提取履約保函，乃至終止項目合同，如此，項目公司將會承擔融資失敗的風險。融資擔保風險 社會資本或項目公司融資，一般均被要求提供擔保，承擔連帶責任，在不能還款的情況下，需要承擔擔保法律責任。因此，必須保障還款的來源，

29、確保資金和收益按計劃回籠，防止資金鏈斷裂而被追究擔保責任，規(guī)避融資擔保風險。 基金介入的PPP項目，對基金的回籠及收益保障，存在兜底和不兜底兩種情況，是否承擔責任與基金的介入環(huán)節(jié)及交易結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)。增信措施落實風險 在PPP項目合同簽訂時，社會資本往往會要求地方政府提供各種增信措施，如房地產(chǎn)抵押、土地使用權(quán)抵押、股權(quán)質(zhì)押、應收賬款質(zhì)押、信用保證、土地使用權(quán)出讓收入還款承諾和地方財政承諾函（擔保函、安慰函）等等。前述措施不能得到落實，合同將成為一紙空文，失去擔保或增信的意義。回購風險 無直接擔保是PPP項目的顯著特征之一，回購風險可以說社會資本繞不過去的課題。因此，要求政府提供擔保確有必要，督促政

30、府履行主合同義務及承諾事項，并設定逾期回購責任；亟需擔保的應當提出擔保要求，并督促政府落實擔保措施，辦理相關(guān)法律手續(xù)，尤其是投資建設暫未列入PPP項目庫的項目。n企業(yè)家版本企業(yè)家版本政策法律風險 目前，在法律層級關(guān)于PPP項目的立法缺失，財政部和發(fā)改委發(fā)布的部門規(guī)章及規(guī)范性文件層級較低，彼此之間存在一定矛盾，各省市出臺的規(guī)范性文件之間也在一定程度上存在穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性問題，給PPP項目的合規(guī)運作帶來影響。信息失衡風險 在未能全面、真實地掌握項目所在地經(jīng)濟發(fā)展狀況、政府債務及財政收支狀況等關(guān)鍵信息的情況下，社會資本投資人將難以對PPP項目的經(jīng)濟可行性、運營期限、付費機制等問題進行科學的論證和決策。

31、合同商務風險 合同是PPP項目運作的依據(jù)，如果合同管理水平不高、商務談判能力不強，將可能出現(xiàn)合同關(guān)系不順、條款模糊不清，內(nèi)容違規(guī)違法、表述有悖情理，談判大而化之、模式難以落地，以及保障條款缺失、責任難以追索等諸多問題。政府信譽風險 PPP項目能否運作成功，在很大程度上取決于政府的信譽。從以往經(jīng)驗來看，政府承諾不能兌現(xiàn)、政府超越合同約定干預項目實施、政府部門不作為以及政府換屆等問題，都可能給PPP項目的順利實施造成困擾。政府支付風險 在政府付費及可行性缺口補助的付費機制下，PPP項目能否收回投資，完全取決于政府財政支付能力。而由于經(jīng)濟發(fā)展程度不同，各地政府的財政支付能力也相差較大，如果政府負債過多或財政收入狀況不佳，必然削弱其支付能力。融資籌資風險 運作PPP項目需要大量的資金，投資人的融資能力將成為項目是否能如期建成的關(guān)鍵，投資人需要在控制融資成本、資產(chǎn)負債率等指標的前提下，協(xié)助項目公司取得足夠的建設資金，保障項目順利建成。 資源整合風險 PPP項目涉及的主體和關(guān)系相對多元及復雜，既涉及信息、資金、施工等內(nèi)部資源的配置，又涉及對金融機構(gòu)、咨