地方政府債務(wù)管理專(zhuān)題

1、地方政府債務(wù)問(wèn)題一、地方政府債務(wù)概述（一）概念地方政府債務(wù)又稱為“地方債”，指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證。它是作為地方政府籌措財(cái)政收入的一種形式而發(fā)行的，其收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度。（二）分類(lèi)1、根據(jù)法律約束力的不同可以分為顯性債務(wù)和隱形債務(wù)；顯性債務(wù)一般包括外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)借款、拖欠工資、國(guó)有糧食企業(yè)虧損新老掛賬、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等，除了明確的負(fù)債外常表現(xiàn)為未支付的應(yīng)付支出。隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù)、擔(dān)保的外

2、債、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口等，在出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)清算等情況時(shí)地方政府將承擔(dān)資產(chǎn)損失。這些債務(wù)缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)、管理制度，隱蔽性強(qiáng)，已成為中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要出險(xiǎn)區(qū)。2、根據(jù)政府是否直接承擔(dān)該項(xiàng)債務(wù)又可以將政府債務(wù)分為直接債務(wù)與或有債務(wù)。從財(cái)政學(xué)概念上看，地方政府債務(wù)按其是否可預(yù)見(jiàn)發(fā)生分為直接債務(wù)和或有債務(wù)；按其是否具有法律約束也可分為顯性債務(wù)和隱形債務(wù)。所謂“直接債務(wù)”就是指政府在任何條件下都必須承擔(dān)的、可以預(yù)見(jiàn)的債務(wù)責(zé)任，包括地方政府接受的外國(guó)政府和國(guó)際金融組織的貸款，國(guó)內(nèi)各類(lèi)銀行的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等負(fù)債，這些債務(wù)是以政府名義實(shí)施的各種借款，是由法律合同認(rèn)可的政府負(fù)債，“

3、有借就有還”，這被稱為“直接顯性債務(wù)”；而地方政府出于政府和道義責(zé)任、以及滿足公眾期望等，雖未經(jīng)法律確認(rèn)但也必須履職所形成的債務(wù)，如社會(huì)保障資金缺口、拖欠工資、拖欠離退休人員基本養(yǎng)老金等，這部分則稱為“直接隱形負(fù)債”。還有一類(lèi)債務(wù)就是在特定條件下才會(huì)出現(xiàn)的、不可預(yù)見(jiàn)其償付時(shí)間的債務(wù)，我們稱其為“或有債務(wù)”，比如由政府出面進(jìn)行擔(dān)保的外國(guó)政府和國(guó)際國(guó)內(nèi)金融組織提供的貸款、地方政府成立的為政府融資服務(wù)的金融公司不良資產(chǎn)等這些具有法律合同效應(yīng)所形成的負(fù)債，叫做“或有顯性債務(wù)”；再有就是在地方金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)不良資產(chǎn)、下級(jí)政府出現(xiàn)財(cái)政收支缺口、地方國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)虧損以及發(fā)生債務(wù)清償時(shí)政府必須承擔(dān)的追索債務(wù)，稱

4、為“或有隱形債務(wù)”。 3、根據(jù)舉債主體的不同可以分為地方債務(wù)與地方性債務(wù)國(guó)務(wù)院意見(jiàn)（指關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)）（43號(hào)文），同時(shí)在文中出現(xiàn)了“地方政府債務(wù)”和“地方政府性債務(wù)”兩種表述財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為地方債務(wù)與地方性債務(wù)是兩個(gè)不同的概念，涉及的債務(wù)范疇并不相同。地方政府性債務(wù)的范疇，除包括政府舉借的債務(wù)外，還包括事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等舉借的政府性質(zhì)的債務(wù)。按照規(guī)范管理的要求，今后地方政府只能由政府及其部門(mén)通過(guò)發(fā)行政府債券的方式舉借，只會(huì)保留“政府債務(wù)”，不再有通過(guò)企事業(yè)單位舉借的政府性債務(wù)。二、地方政府融資模式簡(jiǎn)析（一）財(cái)政拔款1.本級(jí)財(cái)政撥款;2.爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政撥款資金;

5、3.結(jié)合有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，向上級(jí)有關(guān)單位爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)資金支持;4.爭(zhēng)取上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)政策或試點(diǎn)單位支持.（二）債務(wù)性融資包括地方政府的銀行貸款和地方政府債券、政府性投資公司(政府融資平臺(tái))的銀行貸款和公司債券、信托融資等。1.商業(yè)銀行貸款2.主權(quán)外債3.地方政府債券4.政府性投資公司（政府融資平臺(tái)）的銀行貸款、債權(quán)、信托 融資【各種融資模式簡(jiǎn)要介紹】Ø 商業(yè)銀行貸款 即，政府以其自身的名義通過(guò)商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)融資的目的?！締?wèn)題】政府能否以自己的名義向商業(yè)銀行舉債？不能，根據(jù)預(yù)算法第三十五條的規(guī)定，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方

6、政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)?！钡胤秸荒芡ㄟ^(guò)發(fā)行債券的形式舉債，且不能通過(guò)其他熱河形式舉債，因此地方政府不能以自己的名義向商業(yè)銀行舉債？Ø 主權(quán)外債(略)主權(quán)外債是主權(quán)國(guó)家對(duì)外的債務(wù)。（1）外國(guó)政府貸款。是指外國(guó)政府向發(fā)展中國(guó)家提供的長(zhǎng)期優(yōu)惠性貸款。北京利

7、用較多，縣市區(qū)很難。 (2)國(guó)際金融組織貸款。向我國(guó)提供多邊貸款的國(guó)際金融組織主要是世界銀行、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金組織和亞洲開(kāi)發(fā)銀行。要有特定項(xiàng)目，利率優(yōu)惠期限長(zhǎng)，但審核嚴(yán)格且審批時(shí)間長(zhǎng)，難以拿到。 Ø 地方政府債券地方發(fā)債有兩種模式，第一種為地方政府直接發(fā)債；第二種是中央發(fā)行國(guó)債，再轉(zhuǎn)貸給地方，也就是中央發(fā)國(guó)債之后給地方用。在某些特定情況下，地方政府債券又被稱為“市政債券”（Municipal Securities）?！痉l鏈接】（1）預(yù)算法 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)；市、縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借；政府債務(wù)只能通過(guò)政府

8、及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。 解讀： a.需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)政府才能舉債； b.省級(jí)政府只能適度舉借債務(wù)，且必須納入全口徑預(yù)算管理； c.省級(jí)以下政府不能直接舉債，如確需舉債，只能由省級(jí)政府代為舉債； d.政企分開(kāi)舉債，各負(fù)償還責(zé)任； e.政府不得借道企業(yè)舉債； f.地方政府債務(wù)自借自還，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行不救助原則。（2）2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法（略）【小結(jié)與提示】l 根據(jù)預(yù)算法地方政府不能直接以自己的名義進(jìn)行如下融資行為：l 民間借貸；【小貼士】：地方政府簽訂的民間借款合同是否有效？² 第一種觀點(diǎn)：認(rèn)為借款合同無(wú)效根據(jù)我國(guó)預(yù)算法第三十

9、五條的規(guī)定，政府對(duì)外舉債需要經(jīng)過(guò)相應(yīng)批準(zhǔn)，納入財(cái)政預(yù)算。除此之外，地方政府及所屬部門(mén)不得以任何方式舉債。合同法第五十二條關(guān)于合同無(wú)效的情形中第五項(xiàng)為違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。據(jù)此，可以認(rèn)定鎮(zhèn)政府私自向企業(yè)借款并未經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)、納入預(yù)算，屬于合同法規(guī)定的無(wú)效合同。同時(shí)，合同法第五十二條關(guān)于合同無(wú)效的情形第四項(xiàng)為損害社會(huì)公共利益。企業(yè)私自向政府發(fā)放貸款，可能使政府承擔(dān)遠(yuǎn)高于發(fā)放國(guó)債或者地方政府債權(quán)所可能支付的利息，從而使得公民所繳納的稅收更多的用于支付政府債務(wù)利息而非用于社會(huì)建設(shè)，從而損害了社會(huì)公共利益。因此，亦能推定鎮(zhèn)政府的上述借款合同屬于無(wú)效。² 第二種觀點(diǎn)：認(rèn)為借款合同有效合同法

10、司法解釋?zhuān)ǘ┑谑臈l規(guī)定，合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。此處對(duì)“強(qiáng)制性規(guī)定”作了一個(gè)細(xì)分，分為：效力性強(qiáng)制規(guī)定和管理性強(qiáng)制規(guī)定。兩者的區(qū)別在于，該強(qiáng)制性規(guī)定是否明確規(guī)定違反的后果為合同無(wú)效或者雖未作前述無(wú)效規(guī)定但繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，也屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)于預(yù)算法第三十五條的規(guī)定并未明確說(shuō)明違反該規(guī)定的后果為無(wú)效。根據(jù)預(yù)算法的立法目的，是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出計(jì)劃性管理的需要而設(shè)置的，對(duì)此處對(duì)于借款主體資格進(jìn)行限制的原因是未經(jīng)合法審批程序，故對(duì)于該法條應(yīng)該認(rèn)定為管理性強(qiáng)制性規(guī)定，不能直接使用合同法第五十二條第五項(xiàng)認(rèn)定為合同無(wú)效。對(duì)此，我

11、們認(rèn)為，政府以自身名義簽訂借款合同，該合同并不絕對(duì)無(wú)效。l 銀行貸款；l 委托貸款；l 信托；.根據(jù)新修改的預(yù)算法地方政府以自身名義融資的唯一手段是發(fā)行地方政府債券，且無(wú)自主決定是否舉債的權(quán)利，舉債需通過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。l 地方政府通過(guò)賣(mài)地或者出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式融資簡(jiǎn)析：各級(jí)地方政府利用政府所掌握的資產(chǎn)和公共資源籌措的資金,包括有形資產(chǎn)(資源)融資(如項(xiàng)目融資與土地融資)和無(wú)形資產(chǎn)(資源)融資(如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資); (1)賣(mài)地:大前提土地儲(chǔ)備制度，目前該模式限制多； 是指由政府依照法律規(guī)定，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，通過(guò)收回、收購(gòu)、置換和征收等方式取得土地，直接或進(jìn)行前期

12、開(kāi)發(fā)后儲(chǔ)備，并以公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)等方式按需供應(yīng)土地，調(diào)控各類(lèi)建設(shè)用地需求的制度。(2)項(xiàng)目融資（略）；(3)出讓、轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式融資l 賣(mài)地融資的基本方式： 一個(gè)前提：土地儲(chǔ)備制度兩種理念：(1) 土地包裝。結(jié)合出讓地自身的特點(diǎn)，引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中商品包裝的方法，運(yùn)用政策規(guī)劃和商業(yè)運(yùn)作兩種手段對(duì)出讓的土地進(jìn)行必要的包裝，使其在出讓中實(shí)現(xiàn)最大的價(jià)值。（2） 帶動(dòng)效應(yīng)。精心籌劃土地出讓的先后順序，使先行出讓的土地通過(guò)開(kāi)發(fā)有效帶動(dòng)土地資源整體的增值，使政府在土地出讓的整體活動(dòng)中獲得最大的利益。五種方法：(3) 拍賣(mài)。拍賣(mài)是指在有限的時(shí)間內(nèi)，買(mǎi)受方通過(guò)互相加價(jià)的方式來(lái)競(jìng)買(mǎi)，最后以出價(jià)最高者勝出。(4)

13、招標(biāo)。招標(biāo)實(shí)質(zhì)是買(mǎi)受方自行估價(jià)，最后以出價(jià)最接近出讓方制定的標(biāo)準(zhǔn)者勝出。 (5) 掛牌。掛牌實(shí)質(zhì)第一位買(mǎi)受方掛牌公示自己的出價(jià)，第二位買(mǎi)受方必須以高于第一位的價(jià)格掛牌公示，在預(yù)先設(shè)定的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，以最后一位掛牌者勝出。(6) 抵押貸款。政府把土地出讓給國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司，由其用于向銀行抵押貸款，籌集資金。(7) 資本化融資。以土地作為股份，允許有關(guān)方面資金參與，成立股份公司，再利用政府在公司的股份，向社會(huì)吸納資金。l 出讓、轉(zhuǎn)讓政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式實(shí)現(xiàn)融資（與PPP聯(lián)動(dòng)）政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營(yíng)權(quán)），是指經(jīng)特定程序而獲得的對(duì)有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行

14、業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)。【法條依據(jù)】中華人民共和國(guó)行政許可法；中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法；中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法；中華人民共和國(guó)合同法；中華人民共和國(guó)公司法；中華人民共和國(guó)建筑法；中華人民共和國(guó)擔(dān)保法；國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定；市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法；基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法；成都市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式以及模式：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法第五條規(guī)定，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)可以采取以下方式：一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)

15、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（三）特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)；（四）國(guó)家規(guī)定的其他方式?！盿.方式： 政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外法人或其他組織。 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法第三條規(guī)定，“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！眀.主體：法人或者其他組織c.特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是否必須進(jìn)行招投標(biāo)?【案例】2013年5

16、月，某環(huán)保集團(tuán)公司向某市申請(qǐng)，以BOT模式投資、建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。隨后，該市成立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的項(xiàng)目組，經(jīng)過(guò)招商比選和多次考察，于2013年9月由副市長(zhǎng)代表政府與環(huán)保集團(tuán)簽訂了某市項(xiàng)目法人特許經(jīng)營(yíng)權(quán)框架協(xié)議。該市報(bào)紙對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。為明確關(guān)系，在2013年底北京舉辦的“某地大招商活動(dòng)集中簽約儀式”上，該市副市長(zhǎng)和環(huán)保集團(tuán)再次對(duì)該“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議”進(jìn)行簽字確認(rèn)。協(xié)議生效后，該環(huán)保集團(tuán)按協(xié)議約定，開(kāi)始進(jìn)行環(huán)境調(diào)查、工程設(shè)計(jì)、研究、預(yù)算等工作。提交了垃圾焚燒廠廠址選址報(bào)告和項(xiàng)目建議書(shū)，并注冊(cè)成立了項(xiàng)目公司。然而，該市相關(guān)政府部門(mén)在2014年6月，突然對(duì)社會(huì)公開(kāi)發(fā)布了該垃圾焚燒特許經(jīng)營(yíng)BOT項(xiàng)目法人

17、招標(biāo)公告，理由是，依據(jù)中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第126號(hào)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法規(guī)定及相關(guān)要求，需要進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。就此，該環(huán)保集團(tuán)向該市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，要求市政府停止侵權(quán)，終止招標(biāo)程序，并繼續(xù)履行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議?！締?wèn)題】招投標(biāo)是否為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的唯一方式？【律師解答】從招投標(biāo)法和實(shí)施條例的角度講，由于法律和行政法規(guī)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是否需要采用招標(biāo)方式進(jìn)行，并無(wú)明確規(guī)定。“法無(wú)禁止即可為”。在中國(guó)，對(duì)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并非必須采用招投標(biāo)(包括公開(kāi)招投標(biāo))方式，還可以通過(guò)拍賣(mài)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式進(jìn)行。d.競(jìng)爭(zhēng)方式包括：招投標(biāo)、拍賣(mài)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等 e.模式 （1）在一定期限內(nèi)，政府授

18、予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（2）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（3）特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)； （4）國(guó)家規(guī)定的其他方式。l 地方政府通過(guò)發(fā)行債券的方式融資是否需要繳納相應(yīng)稅費(fèi)？如需繳納是否可以享受減免？Ø 政府融資平臺(tái)融資融資平臺(tái)公司是基于原中華人民共和國(guó)預(yù)算法（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)算法”）規(guī)定地方政府不能舉債這一硬性規(guī)定而催生的一種地方政府變相融資的辦法。1、融資平臺(tái)公司的定義（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)公司”）國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)

19、地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知(國(guó)發(fā)201019號(hào)文件）地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知（財(cái)預(yù)2010412號(hào)）地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、

20、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。政府融資職能指：負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的融資且償債資金來(lái)源為財(cái)政資金，或者負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的融資并由政府提供直接或間接擔(dān)保。 【小結(jié)與提示】：l 地方平臺(tái)公司的舉債融資職能模式 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知（國(guó)辦發(fā)明電201320號(hào)）平臺(tái)公司的舉債融資職能模式主要可歸納為如下三種：l 依靠財(cái)政模式平臺(tái)公司通過(guò)融資租賃、集資、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等的方式形成，用于非市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的公益性項(xiàng)目，由財(cái)政資金償還（不含車(chē)輛通行費(fèi)、學(xué)費(fèi)等收入）的債務(wù)模式。l 政府提供擔(dān)保模式平臺(tái)

21、公司通過(guò)融資租賃、集資、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等的方式形成，用于非市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的公益性項(xiàng)目，由非財(cái)政資金償還，但地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)模式。 具體方式 根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)<關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知（財(cái)預(yù)2010412號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“412號(hào)文”）第四條第二款的規(guī)定： 為融資平臺(tái)公司出具擔(dān)保函； 承諾在融資平臺(tái)公司償債出現(xiàn)困難時(shí)，給予流動(dòng)性支持，提供臨時(shí)性償債資金； 承諾當(dāng)融資平臺(tái)公司不能償付債務(wù)時(shí)，承擔(dān)部分償債責(zé)任； 承諾將融資平臺(tái)公司的償債資金安排納

22、入政府預(yù)算。【小貼士】地方政府能否為平臺(tái)公司提供擔(dān)保？我們認(rèn)為，除無(wú)相反規(guī)定，地方政府不能為平臺(tái)公司提供擔(dān)保。中華人民共和國(guó)擔(dān)保法是規(guī)定和約束擔(dān)保行為的根本法律。它規(guī)定的擔(dān)保方式包括保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金。該法第八條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。預(yù)算法規(guī)定：除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。由此可見(jiàn)，地方政府依法擔(dān)保范圍僅限經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的擔(dān)保行為。l 自給自足模式平臺(tái)公司通過(guò)融資租賃、集資、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等的

23、方式形成，用于非市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的公益性項(xiàng)目，由非財(cái)政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業(yè)單位未提供擔(dān)保的債務(wù)模式。 2、平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型 根據(jù)43號(hào)文，國(guó)家倡導(dǎo)平臺(tái)公司按照以下三種方式進(jìn)行轉(zhuǎn)型，平臺(tái)公司即將退出歷史舞臺(tái)： (1)承擔(dān)商業(yè)盈利性業(yè)務(wù)的，將其債務(wù)與經(jīng)營(yíng)打包，改制為現(xiàn)金流覆蓋的園區(qū)公司、其他國(guó)企或按市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)讓給非國(guó)有企業(yè)，使之以企業(yè)身份向銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債。 (2)承擔(dān)有一定收益的公益性業(yè)務(wù)，可與社會(huì)資本成立混合所有制企業(yè)或進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)合作（PPP模式），其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借與償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融

24、資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型。 (3)承擔(dān)沒(méi)有收益的公益性業(yè)務(wù)，將直接由地方政府負(fù)責(zé)，納入政府預(yù)算管理，從融資平臺(tái)中剝離?！拘√崾尽?3號(hào)文明確指出，“原有政府融資平臺(tái)中，涉及公路、保障房、水利、土地儲(chǔ)備四個(gè)領(lǐng)域的在建工程（需在2014年9月21日前開(kāi)工建設(shè)），可延遲至2015年12月31日前繼續(xù)通過(guò)銀行融資。除上述四個(gè)領(lǐng)域外，其他地方政府融資平臺(tái)一律不得再融資，并剝離政府融資平臺(tái)公司政府融資職能?！?.平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型思路l 拓寬企業(yè)融資渠道，保持項(xiàng)目建設(shè)持續(xù)現(xiàn)金流轉(zhuǎn)型升級(jí)需要時(shí)間，因此尋找合適的資本市場(chǎng)繼續(xù)涉入途徑為當(dāng)務(wù)之急。在現(xiàn)有政策法規(guī)框架下，除傳統(tǒng)的企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)、銀行貸款等融資手段

25、外，還可根據(jù)企業(yè)性質(zhì)進(jìn)行資產(chǎn)證券化、股權(quán)融資、創(chuàng)新債券融資等多樣化嘗試。l 股權(quán)模式：1）加大國(guó)有企業(yè)改革力度，積極推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)，國(guó)有資本與非國(guó)有資本交叉持股、相互融合；2)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與國(guó)有企業(yè)改制重組和國(guó)有企業(yè)重大項(xiàng)目建設(shè)，使各類(lèi)指標(biāo)的合作形成長(zhǎng)效機(jī)制和良性循環(huán)。3)選定優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本探索上市融資，目前國(guó)內(nèi)已成功上市的城投類(lèi)公司已有先例，如重慶水務(wù)、云南城投、西藏城投等。l 債權(quán)模式：1)資產(chǎn)證券化：主要是基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)項(xiàng)目、貿(mào)易應(yīng)收款及其他優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)；2)賬目收益?zhèn)?票據(jù)、市政公司債券：建立在有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目作為主要現(xiàn)金流入公司的配套融資工具；3)創(chuàng)業(yè)投資債券、產(chǎn)業(yè)投資債券、小微企業(yè)增信集合債券：主要是支持中小微企業(yè)企業(yè)發(fā)展，配套融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)。l 融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為具備自我造血能力的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)(略，結(jié)合公司治理)1）是建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。2）是加強(qiáng)公開(kāi)信息披露。三、關(guān)于存量債務(wù)的問(wèn)題 43號(hào)文 1.存量債務(wù)的甄別 是否能夠被認(rèn)定為政府債務(wù)將成為現(xiàn)有存量債務(wù)管理分化的新邏輯，也是甄別存量債務(wù)的核心。主要嘗試從存量債務(wù)資金用途的公益性質(zhì)和收益情況，來(lái)區(qū)分納入政府債務(wù)的可能性： 1.用于公益類(lèi)項(xiàng)目的債務(wù)大概率會(huì)被納入地方政府債務(wù)，而非公益類(lèi)債務(wù)可能性較