創(chuàng)新投融資體制改革 促進全市政府性平臺企業(yè)做大做強

1、創(chuàng)新投融資體制改革 促進全市政府性平臺企業(yè)做大做強日期：2014年9月23日 作者：新宜建設投資集團 唐曉川當前，投資仍然是支撐中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的主要動力。特別是近兩年在我市工業(yè)經(jīng)濟增長下行壓力漸大的情況下，更應當高度重視作為投資拉動重要一翼的政府性投資對我市經(jīng)濟增長的支撐。多年來，政府性投融資平臺企業(yè)主動擔當起了推進地方經(jīng)濟建設和發(fā)展的重任，它的出現(xiàn)、存在和發(fā)展很大程度上取決于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在要求，取決于協(xié)調(diào)解決地方經(jīng)濟發(fā)展客觀需求與當?shù)刎斄Σ蛔阒g的矛盾。實踐表明，我市政府性平臺企業(yè)適應并促進了地方經(jīng)濟社會快速發(fā)展，充分發(fā)揮了投融資功能，特別是在城市基礎設施建設、功能性項目實施和生態(tài)環(huán)

2、境改善等方面發(fā)揮了不可替代的作用，成為了新型城鎮(zhèn)化進程中的一個重要推手。一、改革的必要性2013年，全市全社會固定資產(chǎn)投資為935.42億元, 居全省第6位，增速為24.9%。隨著近幾年全國經(jīng)濟增速放緩，加之經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，特別是傳統(tǒng)投融資體制存在的諸多弊端，如平臺企業(yè)可持續(xù)的投融資資源匱乏、投資后勁乏力，財政建設資金缺口巨大等問題也逐漸暴露出來，為此必須借助于投融資體制的改革和創(chuàng)新，保持全市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。（一）從政策導向來看。黨的十八屆三中全會強調(diào)，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。這一論斷要求我們倍加重視和強化市場意識，不斷放大市場在配置投融資資源的決定性影響，不斷增強市場“無

3、形的手”而淡化和削弱政府“有形的手”，不斷通過市場手段解決城鎮(zhèn)化建設中投融資活動中所出現(xiàn)的諸多問題，走出一條嶄新的市場化投融資運作的新路子。（二）從當前的市情和擔負的歷史任務來看。當前，宜賓市委四屆六次全會提出在全省次級突破戰(zhàn)略布局中率先崛起、先于全省全面建成小康社會的奮斗目標，確立了全市城鎮(zhèn)化率年均提高2%以上，到2019年超過55%,到2020年中心城區(qū)建成面積達到160公里、常住人口達到160萬人以上。我市城鎮(zhèn)化建設任重而道遠，面臨更多的壓力和挑戰(zhàn)，加之歷史欠帳多，需要巨額的資本投入，單靠地方財政投入已不能滿足城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的要求和人民的期盼，更不能滿足“時間換空間”的實際效果。（三）從

4、平臺企業(yè)的自身運作角度來看。建設資金大多依靠財政預算安排或部分銀行貸款，由于投資主體、籌資渠道和融資方式單一、投融資與經(jīng)營脫節(jié)以及投資管理方式落后，平臺企業(yè)從中更多地扮演了單純的“政府貸款機器”角色，現(xiàn)實中呈現(xiàn)著只有單方面的耗血、輸血，根本談不上造血和資本運營，嚴重地制約了建設規(guī)模的總量和投融資的增量，已不能滿足地方政府日常的基本事權(quán)中的道路、橋梁、給排水、市政設施、環(huán)境保護等公共服務設施的持續(xù)建設和維護所需。為此，必須創(chuàng)新投融資體制改革，讓平臺企業(yè)名符其實地擔當起政府授予的城鎮(zhèn)化建設主力企業(yè)的作用。而這場體制改革和機制創(chuàng)新的實質(zhì)就是融入更多的市場化元素，走市場化道路，促進政府性平臺企業(yè)更多地

5、利用市場的辦法和手段來解決地方政府財權(quán)與事權(quán)的錯位問題，借力發(fā)揮財政資金的引領作用，并通過市場配置資源的決定性作用的影響，將資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金，不斷提升平臺企業(yè)資本運作的能力，促進各類型投融資主體多元化、融資渠道多樣化和投融資方式多樣化，讓人民真正能提前享受改革的紅利，真正促進地方經(jīng)濟跨越式發(fā)展。二、現(xiàn)有體制存在的諸多問題隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和投融資宏觀政策的變化，投融資內(nèi)外部環(huán)境條件也發(fā)生較為深刻的變化，原有依附于 “土地財政和統(tǒng)收統(tǒng)支”的投融資體制模式已經(jīng)不能適應當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的要求，長久以來沿襲的計劃經(jīng)濟體制機制性上等諸多缺陷與弊端開始日益凸顯，存在的主要問題有：（一

6、）投融資體制尚未理順。目前，在我市市級層面上投融資決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督機制尚未制度性形成，籌融資缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和決策，政出多門，有融資能力的單位也只是從各自利益從發(fā)，等靠要的思想還較嚴重，“借管用還”一體化的機制尚未形成。（二）金融工具創(chuàng)新能力低。市場化融資占比長期處于較低水平，據(jù)不完全統(tǒng)計，我市地方政府建設項目中大致超過90%來自于財政安排和銀行貸款融資，而來自于發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化和其他社會融資等市場化程度較高的融資模式則不到10%。過度依賴財政安排和銀行貸款的后果，必然造成融資結(jié)構(gòu)不合理，融資資源不可持續(xù)、融資風險加大、融資中短期居多、還款期相對集中、財政負擔壓力增大。（三）投融資與經(jīng)營

7、脫節(jié)。當前，我市政府性平臺企業(yè)，更多地側(cè)重于單純的投融資或建設，建設資金由財政統(tǒng)籌統(tǒng)支，平臺企業(yè)只忙于項目投融資建設，不介入建成后項目的經(jīng)營, 沒有資產(chǎn)運作和投資滾動經(jīng)營支撐，投融資經(jīng)營人為分離，致使造血功能不能內(nèi)生形成，沒有正現(xiàn)金流，建設投資成本和后期收益不能有效匹配，嚴重地影響著平臺企業(yè)與資本市場的有效對接。（四）融資資源匱乏。一是政府性資本注入方式尚未制度性形成。政府性平臺企業(yè)既需要政府 “幫一把” “扶一程”，同時更需要政府有持續(xù)性的資本注入，以壯大其平臺企業(yè)投融資實力；二是可抵押可擔保并符合融資條件的資源少。平臺企業(yè)可擁有的包括無形資源、土地資源和可整合的自然資源少，難以與金融部門作

8、有效對接。由于我市平臺企業(yè)資本金嚴重不足，體量小，可融資資源匱乏，市上成立的二家投融資城投類平臺企業(yè)常常羞愧于上述原因，“雖有其名，但無其實”，難以擔當和發(fā)揮“雙百”城市建設投融資主力企業(yè)的重任。（五）資產(chǎn)分散管理，集約化程度不高。一方面就平臺企業(yè)而言，長期缺乏實質(zhì)性經(jīng)營項目，可抵押可擔保的資產(chǎn)或資源嚴重不足。而另一方面從資產(chǎn)或資源體量來看，市本級總量不少，但沒有形成規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，具備融資要件的資產(chǎn)或政府性壟斷經(jīng)營業(yè)務均分散在不具有經(jīng)常性投融資任務的各個部門或單位，不能聚集化管理或經(jīng)營。進而陷入了以下怪圈：具有管理和經(jīng)營的主體卻沒有更多的投融資任務，而必須完成更多投融資任務的主體卻沒有更

9、多的資源來管理與經(jīng)營，這種脫節(jié)現(xiàn)象如不能根本性地改觀，最終將形成投融資能力的內(nèi)耗。（六） 政企關系尚不明晰。政府交辦任務與平臺企業(yè)承接任務之間缺乏有機的銜接和平衡，平臺企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧的體制機制尚未實質(zhì)性形成，行政干預企業(yè)決策的現(xiàn)象仍很普遍，政府計劃性色彩過重，企業(yè)市場化程度不高，難以抵御來自于市場的沖擊。三、改革的總體思路“十二五”時期，是我市大投入大建設大發(fā)展的關鍵時期，也是我市城鎮(zhèn)化建設攻堅破難的關鍵時期，今后一個時期我市投資將繼續(xù)保持20%以上的快速增長。在當前政府性融資平臺監(jiān)管日趨嚴格，貸款難度日益加大，政府性項目社會資本參與尚未根本性激發(fā)的情況下，資金供求的矛盾越顯突出。我市

10、要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設跨越式發(fā)展，與先進地區(qū)比肩，轟轟烈烈地拉開大建設年序幕，既需要通過擴大融資規(guī)模緩解當前供需矛盾，更需要加快投融資體制改革步伐，促進政府性平臺企業(yè)做大做強，以適應當前城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展的迫切需求。改革的總體思路是圍繞加快推進城市化建設要求，強化市場在資源配置中的決定性作用，走市場化路子，通過進一步整合資源，盤活存量，優(yōu)化配置，促進平臺企業(yè)融資模式和管理方式轉(zhuǎn)換，建立政府性融資平臺內(nèi)生性增長機制，拓展其資產(chǎn)經(jīng)營領域和投融資渠道，做大做強做實政府性平臺企業(yè)，最終形成政府主導、市場運作、社會參與的投融資新格局，推動我市經(jīng)濟可持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。四、改革的重點和具體措施（一）進一步理順投融資

11、管理體制。一是建立決策機制。成立市級投融資管理委員會，對市級投融資工作進行統(tǒng)一管理，負責審定投融資中長期規(guī)劃和年度計劃，決策投融資工作重大事項，協(xié)調(diào)并強化市委、市政府主要領導對工作的領導。二是健全管理機制。管理委員會下設辦公室，與市財政局合署辦公，具體負責管理政府項目投融資業(yè)務及規(guī)劃，對政府債務實行“借、用、還”一體化管理，編制年度政府投融資預算或計劃，負責對政府性債務的風險分析和評估，建立穩(wěn)定的還款機制和風險預防機制。三是強化執(zhí)行機制。平臺企業(yè)根據(jù)市政府下達的具體城市建設重大項目計劃任務提出下一年度融資計劃意見，投融資管理委員會辦公室根據(jù)融資計劃意見結(jié)合市級債務情況提出市級融資計劃實施意見，

12、上報管理委員會審定后正式下達融資任務，交由平臺企業(yè)嚴格執(zhí)行。四是完善監(jiān)督機制。財政、審計、監(jiān)察部門負責對投融資行為進行監(jiān)督和后評價，審計部門對建設項目實行跟蹤審計。（二）加快資金、資本及資金聚集，發(fā)揮其正能量。一是做實資本，增強投融資能力。直接注入資本，包括通過財政爭取到的國債、地方債、土地整理分成收入、稅收返還收入和平臺企業(yè)經(jīng)營利潤轉(zhuǎn)增資本等形式，逐年注入到企業(yè)資本金之中，使企業(yè)能夠迅速“強身健體”。引入社會資本。鼓勵城投類企業(yè)采取招大聯(lián)強、項目合作的方式引入社會資本參與地下管網(wǎng)、大型停車場、垃圾處理、污水處理等城市基礎設施投資，使企業(yè)能夠借力迅速“膨脹”。二是做大資產(chǎn)，提升融資能力。通過置

13、入資產(chǎn)和股權(quán)。在不調(diào)整現(xiàn)有管理體制、不作實物移交、不改變具體經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的基礎上，將未有融資任務的單位的閑置資產(chǎn)，以及分散至不同單位持有的高速公路股權(quán)，鐵路股權(quán)，收費橋梁股權(quán)和部份國有股權(quán)，采取合并報表方式劃歸平臺企業(yè)，或?qū)⒁咽諆Φ耐恋氐扔行钨Y源，采取掛牌方式打捆由平臺企業(yè)取得，或?qū)⒏黝愄卦S經(jīng)營權(quán)、公共產(chǎn)品定價權(quán)等無形資源，以及建成后的代建項目資產(chǎn)，擇優(yōu)注入到平臺企業(yè)，真正通過資金、資本和資源有效聚集，發(fā)揮其巨大的正能量作用。（三）準確定位，不斷創(chuàng)新投融資方式。一是準確定位。首先對我市市級現(xiàn)存的國資公司、交投、旅投、新宜建投和城投等投融資平臺企業(yè)進行職能定位，突出自身特色，確定階段性目標任務

14、，并重點圍繞在“三位一體”上發(fā)揮作用：資源整合主體。政府將分散的收入、有形或無形資產(chǎn)集中到投融資平臺上，統(tǒng)一管理、使用，并通過分類、重組等方式使之發(fā)揮最大效率；投資主體。對不能進行市場化運作的基礎設施項目，平臺代表政府先行投資，在建設過程中或建成后再通過項目包裝，以轉(zhuǎn)讓股權(quán)等方式推向市場，并回收資金投入新的基礎設施建設；融資主體。代表政府經(jīng)營、管理城市基礎設施資產(chǎn)，運用資產(chǎn)和資本，撬動銀行金融機構(gòu)貸款和吸引各種社會資金進入。二是保持并拓寬成熟的直接融資渠道。繼續(xù)積極與證券、銀行、信托等服務機構(gòu)開展多種形式合作，共同研究創(chuàng)新金融產(chǎn)品，加大利用企業(yè)債券、短期融資券、中期票據(jù)、信托產(chǎn)品等形式，擴大直

15、接融資規(guī)模和渠道。同時研究制定和完善相關政策，鼓勵和引導其他股份制銀行積極入駐宜賓，加速金融機構(gòu)聚集，擴大金融機構(gòu)在縣（市）的信貸投放量，進一步繁榮當?shù)亟鹑谑袌觥Ｈ墙㈨椖孔郧笃胶獾娜谫Y模式。重點是將非經(jīng)營性和經(jīng)營性項目進行市場化嫁接。即把無正現(xiàn)金流的非經(jīng)營項目與可產(chǎn)正現(xiàn)金流項目一同包裝嫁接，如將市政廣場、城市公園等非經(jīng)營項目與該路段的地下停車場、商場、寫字樓建設或周邊土地項目捆綁開發(fā)，通過利用周邊的可產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目彌補非經(jīng)營性城市基礎項目建設，把公益性項目轉(zhuǎn)化為一個可經(jīng)營、自平衡的整體，進行綜合性、系統(tǒng)性包裝建設，實現(xiàn)非經(jīng)營基礎項目直接融資模式無法實現(xiàn)的目標。四是支持各類權(quán)益性融資。將已

16、建成且可經(jīng)營的基礎設施如體育場、文體活動中心以托管經(jīng)營、授權(quán)經(jīng)營、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式推向市場，所得收益再投入城市基礎建設；充分挖掘特許經(jīng)營權(quán)價值，積極開展各類特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓嘗試，如整合旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)，以及城市規(guī)費收益權(quán)等，拓展資產(chǎn)經(jīng)營領域；加大對無形資產(chǎn)如戶外廣告標牌經(jīng)營權(quán)、城市設施冠名權(quán)的開發(fā)和利用，增大建設項目的現(xiàn)金流。五是直接將經(jīng)營性或準經(jīng)營性基礎設施資產(chǎn)證券化。很多經(jīng)營性或準經(jīng)營性的基礎設施建設具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，能夠成為優(yōu)良的證券化資產(chǎn)，即將基礎設施貸款打包成證券，在資本市場出售，通過資本市場回收投資，再投向其他基礎設施項目。通過資產(chǎn)的證券化能夠迅速提高資產(chǎn)流動性，實現(xiàn)城市基礎設施建設的融

17、資目標。六是提前思考與對接地方政府債券發(fā)行。中央授予地方政府的地方政府債券發(fā)行權(quán)，將為地方政府大力推進新型城鎮(zhèn)化建設帶來實質(zhì)性影響。目前10省區(qū)市地方政府債券自發(fā)自還改革試點已“破冰”，為此我市應當積極組織研究其配套管理政策、運行模式、發(fā)行規(guī)模和風險防范對應措施，以迎接此項重大改革政策的出臺。（四）推動投融資平臺業(yè)務轉(zhuǎn)型。我市投融資平臺大多無經(jīng)營性資產(chǎn)，沒有自身的經(jīng)營性收入，所運作項目大多屬公益性虧損項目，投資與經(jīng)營斷檔，僅有的代建費也是入不敷出，缺乏自身造血功能。為此必須依托區(qū)域性基礎設施建設，實現(xiàn)經(jīng)營性轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展與基礎設施投資相關的第二、三產(chǎn)業(yè)，如開發(fā)三江口土地整理項目，應當同步把目光放在高端商務寫字樓宇、會館中心建設和營運上，同樣，在進行一級土地整理的同時，平臺企業(yè)所屬的地產(chǎn)企業(yè)也應積極參與二級土地終端市場的開發(fā)與營運，獲取更多的土地級差收益和增值收益，從而構(gòu)建起自身的經(jīng)營性業(yè)務體系，創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流，以產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營項目來平衡或部分平衡非經(jīng)營性公益項目，實現(xiàn)平臺企業(yè)的可持續(xù)融資能力。（五）支持平