倫敦中心區(qū)交通擁擠收費的運作效果、最新進展與相關思考

1、倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費的運作效果、最新進展與相關思考COngestiOn Chargjng in CentraI L0ndon：Its Effect，PrOgress and AppIjcation馬祖琦摘要：在對倫敦交通擁擠收費方案的實施背景1倫敦交通擁擠收費方案的由來：實施背景與簡要回憶進行簡要回憶的根底之上，綜合諸多研究跟蹤城市交通質量的優(yōu)劣日益成為越來越多的城市特別是特大城市所面臨的一項嚴峻報告資料，從交通流量、擁擠水平、經濟影議題，也成為城市實現可持續(xù)開展的瓶頸。一般來看，隨著城市規(guī)模不斷增大交通響、繞行交通等關鍵側面，分析和介紹該政策需求與交通供應之間的矛盾將會越來越突出，特別是

2、對于城市的中心區(qū)來說更是如的實際運作效果及其最新進展；進一步證明城市公共政策的制定具有復雜性和系統(tǒng)性，維護此。公眾利益是城市公共政策的首要法那么；應注意倫敦就是一個典型的例子城市中心區(qū)的交通面臨著前所未有的壓力。中心區(qū)作 交通擁擠收費政策的適用性，需要因地制宜，為倫敦發(fā)揮世界城市功能的核心地區(qū)，就業(yè)人口眾多，通勤密度顯著高于周邊地區(qū) 切忌照搬。由于交通流量巨大導致交通擁堵程度日益嚴重。有數據顯示當前倫敦中心區(qū)機動Abstract：Based on VanOus reports by the車時速僅為10英里小時(約16hn11)幾乎回到100年之前的水平。而且在未來幾年內，Transport

3、for London，me congestion charging in中心區(qū)的就業(yè)崗位仍呈不斷增加態(tài)勢據相關部門預測，在未來10年里倫敦將會增加central London is introduced brienv from theviewpoints of traffic now，congestion Ievel27萬個效勞就業(yè)崗位其中40將分布中心區(qū)(見 ：wwwtfl，govuk?。economic inl口act and boundarv traffic，etcIn總之，倫敦城區(qū)特別是中心區(qū)的交通狀況嚴重惡化，路網的堵塞程度日益加劇addition，the current progr

4、ess of congestioncha唱ing in cen仃al London such as山e congestion每年因為交通擁擠而浪費的時間和增加的通行本錢高達20億英鎊給倫敦居民以及倫charging western extension and the change in敦的社會經濟運行、生活環(huán)境質量帶來巨大損失。交通擁擠特別是中心區(qū)的交通阻塞charge leVel and discounts is introducedFurthermore，some aspects are taken into問題已經嚴重影響到倫敦城市運行的效率和城市競爭力的提高。consideration

5、，iethe inte2ration of different對此，倫敦交通管理局(TfL：Transport for London)和其它各相關部門經過充分的interest gmups，tlle complexity of public policy，thelimit ofcongestion cha喀ing and its appIication論證和廣泛的公眾咨詢，并借鑒世界其它一些城市的做法，于2003年2月17日星期一在in Chinas metmDolises交通擁擠最為集中的區(qū)域中心區(qū)“(centralLondon)正式啟動了交通擁擠收費計 關鍵詞：倫敦；交通擁擠收費；大城市劃

6、。這一措施的大致思想是：在倫敦中心區(qū)劃出特定區(qū)域在固定時間段對出入車輛 Keywords：London；Congestion Cha曙ing實行交通收費管制以此控制交通流量，改善出行結構促使局部居民盡可能改乘其 Me0polis它形式的交通工具來到達降低中心城區(qū)交通擁擠水平之目的。該方案對入城收費的 時間、區(qū)域范圍、適用對象、收費金額、收費方式、處分規(guī)定以及優(yōu)惠(免費)車輛等均進行了明確的規(guī)定(馬祖琦，2004)。2“交通擁擠收費政策的運行效果交通擁擠收費方案作為一項公共政策輻射力和涉及面相當廣對公眾的日常 出行以及社會、經濟領域均有著廣泛而深遠的影響。自2003年2月17日倫敦中心區(qū)實行 馬

7、祖琦，上海財經大學公共經濟與管理學“交通擁擠收費制度以來，至今已經運行了3年多時間，作為世界上規(guī)模最大的中心區(qū)院。mazuqi163com交通擁擠收費工程，其運行效果如何?取得了哪些進展7出現了哪些新的問題7采取國際城市規(guī)劃2007 VoL22，No 3 85萬方數據馬祖琦了何種相應的應對策略與改良措施7在實行交通擁擠收費政策之后的2003年年底交通擁擠水平 可以說，上述一系列話題引起了外界的日益關注。倫敦交通下降了26，大致維持在17 minkm左右；相應地平均時速提 管理局也一直對此進行著密切的關注和持續(xù)的跟蹤對相關數據升到1617knlll左右【3】。全年收費區(qū)域的整體交通擁堵水平的平

8、進行解析，先后發(fā)布了一系列有關交通擁擠收費政策調查、回憶均降幅達30。這一指標根本到達倫敦交通管理局預期目標的與總結報告對倫敦中心區(qū)交通擁擠收費前后的相關交通指標、上限。 預期目標與實際進展等進行了較為詳盡的分析，現將其中的主要從圖2中可以看出，在實行交通擁擠收費政策實施前后，不 觀點與結論概括如下。同時間段的交通延誤時間均有較大程度的改善。21付費次數收費方案實施之后，在收費時問內進入中心區(qū)的交通量先是 有所減少后逐漸趨于穩(wěn)定每天付費次數維持在11萬車次左 右。其中約有18 000車次和80000車次分別來自區(qū)域內部和外 部的居民。22擁擠水平交通擁擠水平，也稱之為每公里損耗通行時間(10s

9、t traveltime)或超額通行時間(excess travelrate)，可以用“交通通暢狀 態(tài)下每公里平均行駛時間(uncongested network travelrate) 與圖2收費政策前后收費區(qū)域在各時間段平均延誤時間的變化實際每公里平均行駛時間(average networktravelrate)之間的資料來源：Transpon for LondonThird Annual Report，congestion charging差額來表示(centrm London congestion Cha略ing，2003，見圖1)。Impacts Monitoring，Update

10、on Scheme Impacts and operations，一般來看在城市地區(qū)，“交通通暢狀態(tài)下每公里平均行駛時間Apm 2005 大約在15minkm左右，換算成速度也就是40kmll，這一指標通 常在交通流量較少的清展時間測定。23交通流量“1年回憶報告“的跟蹤數據說明實行交通擁擠收費政策之交通流量H1是反映機動車數量及其行駛里程的綜合性指標 前的2002年，擬收費區(qū)域的“交通擁擠水平為23 mi以m；而能夠更為正確地衡量交通需求和壓力。倫敦交通管理局的最新數據顯示2003年倫敦中心區(qū)收費時 間、收費區(qū)域內年均工作日交通總流量為145萬車公里(vkm) 約比2002年的164萬vkm

11、同比減少了12，2004年為138萬vkm 約比2003年下降了5。24出行行為與出行結構 “出行行為是指居民出行方式的變化在一定程度上可以用交通工具的構成來反映?！?個月回憶報告說明進入或穿 越收費區(qū)域的機動車出行數量減少了大約60000次以上其中 2030的份額是由于乘客避開收費區(qū)域繞行或減少出行次數圖l交通擁堵水平隨著交通的增加而增加而到達的，5060的份額是由于乘客轉乘巴士、地鐵和輕軌 資料來源：central London congestion chargingImpacts Monitoring等公共交通方式而減少的，還有15一25是通過合乘car Pmgramme：Preview

12、 of First Annual Report，F曲mary 2003share)、摩托車或自行車出行等方式實現的。進入收費區(qū)域小1】可以理解為交通通暢條件下機動車的行駛速度的倒數，下同。 2】即每公里路程要比交通暢通條件下多等待23分鐘。3倫敦中心區(qū)收費區(qū)域(charging zone)在交通通暢狀態(tài)下每公里平均行駛時間大約在19IIlin枷左右，由此推算“每公里平均行駛時間為34(19+17)分鐘，其倒數即為實際速度。 4這里的交通流量用機動車數量與其通行里程的乘積來表示，單位為車公里(vehicle-kilomes)。86國際城市規(guī)劃2007 V乩22，No3萬方數據倫敦中心區(qū)“交通擁擠

13、收費的運作效果。最新進展與相關思考汽車的占用率(occupancy of cars提高了大約lO。這說明進和東線的交通量各增長l穿越南線的交通量與穿越西線的交 出中心區(qū)的出行結構明顯改善交通工具的利用效率也得到顯通量分別下降了6和8。就其中的收費車輛來說，穿越東線的 著提高。交通量沒有變化，穿越北線的交通量降低了2穿越南線和西 從機動車出行的結構來看在20022004年正常工作日的收線的交通量下降幅度更大，分別為7和8。由此可見內環(huán)線費時間里，倫敦中心區(qū)收費區(qū)域各類型車輛交通流量的構成呈現以外的繞行交通量沒有出現明顯的增加。 出不斷優(yōu)化的態(tài)勢。從圖3可以看出收費政策實施前后，小汽 車交通流量所

14、占比重已經從2002年的47快速下降至2003年的26居民的態(tài)度35：與之相對應出租車和公交車的交通流量比重呈現較為快居民是交通擁擠收費政策的最直接感受者，通過居民意見調 速的增長，充分顯示出交通擁擠收費政策實施之后居民的出行 查可以獲知他們對該政策的認可度和支持率?？傮w來看不同區(qū) 方式和出行結構有了明顯改善和優(yōu)化。域的居民態(tài)度有著較大差異。一方面，居住在收費區(qū)域內的市民 對該政策的評價相對積極，特別反映在對交通擁擠和通行便捷性的改善方面。其中有55的被調查者認為該政策有效緩解了交通 擁擠狀況超過半數的被調查者認為在收費區(qū)域出行變得更加便 捷而只有5認為更加困難。另一方面，內倫敦其它區(qū)域的居民

15、反映那么較為冷淡有63的居民認為該政策并沒有給當地的交 通狀況帶來改善，而在收費區(qū)域持有類似看法的居民只有41。另外從圖4可以看出收費區(qū)域居民對交通擁擠、噪聲、 空氣污染、公共交通等方面的改善有著較高的認可度當然也認 為該政策給中心區(qū)的商業(yè)活動、就業(yè)等領域帶來較大沖擊。圖3 20022004年度年均工作日交通流量結構變動示意圖資料來源：作者根據倫敦交通管理局相關統(tǒng)計數據繪制。25繞行交通考慮到實施收費政策之后局部車輛將會避開收費區(qū)域繞道 行駛。交通擁擠收費區(qū)域是以內環(huán)線(the inner ring road)為邊 界，在此道路上通行的車輛是免費的。那么繞行交通是否會造 成內環(huán)線及其之外放射狀

16、線路交通流量的顯著增長呢7即是否存 在所謂的收費邊界問題呢7相關數據說明，內環(huán)線及其附近道路根本沒有出現預期的交通壓力過大的局面，這與其交通效勞設施的改善和管理水平的提圖4倫敦“交通擁擠收費居民意見調查情況資料來源：倫敦交通管理局“交通擁擠牧費年度報告。高有很大關系。內環(huán)線從交通流量來看，內環(huán)線的交通流量略有增加，從2002年收27商業(yè)和經濟影響 費前的65萬vkm增加至2003年收費后的68萬vkm，增加幅度僅為倫敦中心區(qū)是倫敦發(fā)揮世界城市功能的核心地區(qū)在整個倫 4，該變化幅度要小于倫敦交通局的估測值。而且，2004年內敦乃至全世界均占據著重要地位。實行交通擁擠收費方案之后 環(huán)線的交通流量又

17、比2003年下降了2根本回復到收費之前的一方面會增加商務等各類經濟活動的通行本錢，另一方面又會降 水平。低客流這會不會對零售商業(yè)帶來；中擊7內環(huán)線之外不容無視的一個宏觀背景是：在2003年開始實行交通擁擠收 接下來我們再看一下內環(huán)線之外繞行交通的變化。為了對費之時受世界政治、經濟波動的影響倫敦正在經歷著1990 此進行監(jiān)測，倫敦交通局設定了四放射狀基準線路(radial年代以來最大規(guī)模的經濟衰退。因此，把中心區(qū)的經濟開展簡單screenlines)從內環(huán)線一直向外延伸。監(jiān)測數據說明穿越北線歸結為單純受到該政策的負面影響難免有失偏頗。國際城市規(guī)劃I 2007 V乩22，No 3 87萬方數據馬祖

18、琦倫敦交通管理局的調查數據顯示，關于交通擁擠收費是否影 堵局面。 響商業(yè)活動的爭議主要集中在辦公效勞業(yè)和零售業(yè)，兩者就業(yè)人后來在當時的市長利文斯通(Ken Livingstone)推動之下， 員分別占中心區(qū)商業(yè)就業(yè)總量的42和17。調查顯示，零售業(yè) 倫敦交通局開始考慮把取得的成果應用于倫敦中心區(qū)的其它區(qū) 經濟衰退的前兩位影響因素和份額分別為：經濟因素?41)和交域。提出建議將倫敦中心區(qū)交通擁擠收費方案的適用范圍向西擴 通擁擠收費因素(18)；此外還有旅游因素(12)公司經營因展至肯辛頓一切爾西(Kensington&CheIsea)以及威斯敏斯特 素(9)，季節(jié)因素(11)等等。而效勞業(yè)經濟衰

19、退的主要影(westminster)的大局部地區(qū)(見圖5)，并向公眾人士及利益相關 響因素和份額分別為：經濟因素(50)、季節(jié)因素(15)，交通 者征詢意見；并且準備在新一輪市長選舉之后根據咨詢結果再 擁擠收費的影響僅占6。 決定是否推行西擴方案(見 ：wwwcclondoncorll)。可見中心區(qū)商業(yè)經濟活動衰退的主要原因是宏觀經濟因素的2004年6月倫敦進行了市長選舉利文斯通成功連任， 影響并非單純由交通擁擠收費政策所引發(fā)。當然交通擁擠收 “西擴方案得以順利推進，隨后倫敦的交通開展戰(zhàn)略做出了相 費對零售業(yè)所帶來的沖擊要明顯大于效勞業(yè)。應調整。最新資料顯示，“西擴方案定于2007年2月19日

20、實施。根據公眾調查意見相關政策也進行了相應調整，其中包括擴3倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策的最新進展大居民享受折扣的范圍：交通管制的時間由之前的18：30提前31 “西擴(westemextension)到18：00j從2006年9月份開始繳納費用的最后時間由當天的 由于論證充分、考慮周到、公眾支持、實施嚴密，倫敦中心24：00延長到第二天的24：OO。區(qū)自實行交通擁擠收費方案以來取得了較為顯著的效果，交通 擁擠狀況得到明顯改善。收費區(qū)域的交通減少了大約三成，交通32“漲價延誤時問縮短市民的出行方式和出行結構進一步優(yōu)化，其中很為了加大引導交通需求的力度，2005年4月1日倫敦市長多人開始轉乘公共

21、交通工具進入收費區(qū)域，等等。盡管還存在一決定對交通擁擠收費政策做出以下調整：(1)提高收費標準如 些問題和爭議，但總體上較為成功地緩解了倫敦中心區(qū)的交通擁收費金額從5英鎊增加到8英鎊 ；(2)鼓勵提前付款。按月和按圖5倫敦中心區(qū)交通擁擠收費區(qū)域“西擴方案 右上為最初收費區(qū)域 資料來源：倫敦交通管理局“交通擁擠收費開展報告。1為了減少收費對中心區(qū)商業(yè)經濟活動的影響，按照“車隊方案(neet scheme)對運營車輛在2 5輛以上的單位實行優(yōu)惠，收費從55英鎊提高到7英鎊。88國際城市規(guī)劃2007 v亂22。No 3萬方數據倫敦中心區(qū)交通擁擠收費的運作效果，最新進展與相關思考1年支付費用可以分別享

22、受3天和40天免費優(yōu)惠。上述政策于2005該政策。正是由于利文斯通在2004年的市長選舉中成功連任 年7月4日開始實施。才保證了該政策執(zhí)行的連續(xù)性否那么結果難以預料。4相關反思42思考之二交通擁擠收費政策是“靈丹妙藥嗎?41思考之一公眾利益如何維護?擁擠道路收費研究是以邊際本錢定價原理為根底的，該理論公共政策的制定在著眼點應該是維護公眾利益。交通擁擠認為行駛在擁擠路段的用戶必須支付一個等于邊際社會本錢與邊 收費政策是一個涉及到公眾切身利益的措施，離不開公眾的參際個人本錢之差的附加費，以抵消其出行所帶來的外部不經濟 與維護公眾利益始終應該是第一位的。 extemality)。通過對道路使用實行差

23、異定價，從而確保出行者 倫敦交通擁擠收費政策在制定和完善過程中，通過各種手段是那些從中獲得收益超過他們所支出費用的人，從而提高道路的和方式最大限度地確保了公眾的知情權 和參與渠道的暢通，真 效率(王利娜，2002)。 正將公眾參與的理念落實到實處保證了公眾全程參與政策的制筆者認為，從現實來看居民的出行行為具有復雜性，與其說 定。此外，在過程中還充分尊重各利益群體的“話語權，展開公是經濟人，還不如說更多地表現為社會人。從這一角度上 開辯論。有些利益群體還專門制作了網站，鼓勵居民對交通擁擠 看，交通擁擠收費制度的效應并非僅僅表現為出行群體所引發(fā)的 政策進行針鋒相對的大討論(見圖6)，這為居民參與城

24、市政策提交通流量對經濟杠桿的簡單心理響應。供了便利。從交通出行的性質和特點來看，大致可將其分為兩類：一是 通勤出行，另一類是非通勤出行兩者存在著顯著差異。這表現 在通勤出行的頻率很高。有著相對固定的周期無論是在出行路 線和出行時間確實定方面，還是在出行距離的遠近、出行工具的 選擇等方面，均呈現較強的固定性和穩(wěn)定性：而后者具有隨機 性。因此從本質上說，所謂的“交通擁擠主要是指在特定時刻的 “交通頂峰：更確切地說，是因為在特定通勤時間內、在固定線 路上的交通流量突然增加所導致。對于日常的就業(yè)、就學、商務 等通勤出行活動來說，其出行需求甚至出行模式均帶有剛性并 不會因為交通擁擠收費而減弱，而更多地表

25、現為出行方式的優(yōu)化 和再調整。而且，收費雖然被有關學者認為是“不得已而為之甚至被喻為緩解交通擁擠的最后一道防線“，但是這并不意味它是緩解圖6為倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策專門成立的兩個網站上為贊成該政策的網站下為反對該政策的網站交通擁擠的“萬能藥。即使實行收費，單純依靠經濟杠桿來調節(jié) 交通流量的做法也會顯得乏力，因此必須借助于諸多手段的綜合城市公共政策在制定過程中，還要著力構建廣泛的公眾參 效應。顯然，收費不是目的我們不應擴大收費的有效性如果 與、表達和宣傳機制(可以通過網站、報刊、散發(fā)小冊子等形式 能夠配合其它措施予以綜合調控，而不必突破訴諸收費這最 詳細公布)，而不應該將效勞的主體公眾排除

26、在外。在公眾 后防線那無疑將是最好的選擇1參與規(guī)模和覆蓋面1等方面充分吸收來自非官方的意見，使盡可能多的群體的利益有所表達；要將公眾參與思想納入到43思考之三交通擁擠收費政策在我國大城市的適用性 城市公共政策制定的全過程，而不僅僅是淪落為在政策制定之從倫敦以及世界上其它一些城市的實踐來看，實行交通擁擠 后、實施之前的“被迫聽證。收費取得了一定效果。但是，這并不意味著在我國大城市采用這當然由于政治制度背景的差異，倫敦中心區(qū)“交通擁擠收 種措施就必然奏效，在此之前還需要經過充分、詳細、反復的論 費方案也在一定程度上反映了黨派爭斗，難免陷入政治利益的 證。鑒于不同國家和地區(qū)大城市社會、經濟背景存在巨

27、大差異；中突。有反對者甚至在網上發(fā)表言論，如果自己當迭就立即廢除城市交通開展政策亦應適時適地進行相應調整。1】倫敦交通管理局的調查顯示，在被調查者當中，有高達97的英國籍居民和48的非英國籍居民知曉交通擁擠收費政策。 2】吸引更多居民和利益群體參與，而不僅僅限于少量代表。例如倫敦在其“西擴方案中，擬征求意見的居民將不少于10萬人，征求公眾意見的時間從2005年5月9日一直持續(xù)到7月15日。 3出租司機就是一個不容無視的群體，職業(yè)特點使他們甚至比有關專家更能夠準確了解交通擁擠狀況的時空分布和原因。國際城市規(guī)劃I 2007 V乩22，No 3 89萬方數據倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費的運作效果、最新進

28、展與相關思考從倫敦的城市交通開展來看，呈現出三個不容無視的顯著特參考文獻征：Congestion Cha喀ing Fact Sheets ：，wwwtflgoVuk馬祖琦倫敦中心區(qū)“交通擁擠收費政策背景、經驗與啟示國外城市 (1)交通擁擠區(qū)域在空間上高度集中而收費區(qū)域邊界的外規(guī)劃，2伽14(1)圍路段具有很強的交通疏導能力。根據倫敦出行強度的空間分布 Cen廿a兒mndon Congesnon Cha唱ing：Impacts Monitofing Pmgramme，PreView ofFirst Annual Report，Febnlary 2003狀況，可知其交通擁擠區(qū)域在空間形態(tài)上呈現高度

29、集中特征，這Tr肌spon for LondonC0ngesdon Cha唱ing：Six Montlls 0nOctober 2003為劃定收費區(qū)域提供了極大便利(見 ：www10ndongovuk)； Transpon for LondonCongestion Cha唱ing：Update on Scheme Impacts and(2)小汽車是造成倫敦中心區(qū)交通擁擠的主要原因。我們不Opemnons，Febmary 2004wwwtn獸oVuk，cOngestioncharging應該忽略“倫敦中心區(qū)域內交通流量構成中，小汽車占居了半壁wwwtn召oVuk，m，ccmonitofings

30、htIIll江山的實際。在收費之前的2002年，倫敦中心區(qū)收費時間、收 Transport for LondonThird Annual ReportC0ngestion Cha唱ing：ImpactsMonitoring，Update on Scheme Impacts a11d 0perations，A州1 2005費區(qū)域內年均工作日交通總流量為164萬vkm，其中小汽車的交 ：，wwwcclondonco叫通總流量為77萬vkm，占全部交通流量的比重為47。如果排除 王利娜我國實行道路擁擠收費的可行性淺析江蘇交通科技2002(2)The Mayors TranspOrt Strategy ：