《中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略艱難轉(zhuǎn)型》

1、1艱難轉(zhuǎn)型艱難轉(zhuǎn)型中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略2目目 錄錄l 前言前言l 走出誤區(qū)走出誤區(qū) 三江源地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)的教訓(xùn)三江源地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)的教訓(xùn) 三江源教訓(xùn)的背后是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤解，也是區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū)三江源教訓(xùn)的背后是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤解，也是區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū) 區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū)帶來(lái)的問(wèn)題區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū)帶來(lái)的問(wèn)題 國(guó)家發(fā)改委做出關(guān)于規(guī)劃體制改革的意見(jiàn)國(guó)家發(fā)改委做出關(guān)于規(guī)劃體制改革的意見(jiàn)l 艱難啟動(dòng)艱難啟動(dòng) 主體功能區(qū)的課題，遭到科研單位和專家的拒絕主體功能區(qū)的課題，遭到科研單位和專家的拒絕 主體功能區(qū)構(gòu)想是否列入主體功能區(qū)構(gòu)想是否列入“十一五十一五”規(guī)劃引發(fā)的爭(zhēng)論規(guī)劃引發(fā)的爭(zhēng)論l 一代人的夢(mèng)想一代人的夢(mèng)

2、想 主體功能區(qū)大體的實(shí)現(xiàn)步驟主體功能區(qū)大體的實(shí)現(xiàn)步驟 “十一五十一五”規(guī)劃中的主體功能區(qū)進(jìn)展順利，將對(duì)規(guī)劃中的主體功能區(qū)進(jìn)展順利，將對(duì)“十二五十二五”規(guī)劃有指導(dǎo)作用規(guī)劃有指導(dǎo)作用l 超前的構(gòu)想超前的構(gòu)想 楊偉民的樂(lè)觀與眾多專家的不樂(lè)觀的鮮明對(duì)照楊偉民的樂(lè)觀與眾多專家的不樂(lè)觀的鮮明對(duì)照 構(gòu)想的補(bǔ)充點(diǎn)構(gòu)想的補(bǔ)充點(diǎn)3前前 言言 “十一五十一五”規(guī)劃綱要的一個(gè)重要構(gòu)想：將中國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要的一個(gè)重要構(gòu)想：將中國(guó)國(guó)土空間劃分為開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類空間劃分為開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)

3、效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)。效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)。 中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略在多年搖擺之后，第一次有可能從以中國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略在多年搖擺之后，第一次有可能從以GDP為標(biāo)準(zhǔn)變成以人為本。為標(biāo)準(zhǔn)變成以人為本。4 走走 出出 誤誤 區(qū)（一）區(qū)（一）l 三江源地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)的教訓(xùn)三江源地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)的教訓(xùn) 三江源地區(qū)是世界三大河流長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地。這個(gè)地區(qū)過(guò)度開(kāi)發(fā)的教訓(xùn)是中國(guó)過(guò)去區(qū)域政策誤區(qū)的一個(gè)縮影。 過(guò)去幾十年畜牧業(yè)的過(guò)渡開(kāi)發(fā)，造成水土流失、草原退化、水源減少等惡果。 三江源地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式陷入了“貧窮-破壞草地生態(tài)環(huán)境-更貧窮”的惡性循環(huán)之中。 今年中

4、國(guó)政府投入75億元的三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程在青海全面啟動(dòng)。過(guò)去開(kāi)發(fā)帶來(lái)一些小的效益，現(xiàn)在要付出更大的代價(jià)去彌補(bǔ)。5l 三江源教訓(xùn)的背后是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤解，也是區(qū)域三江源教訓(xùn)的背后是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤解，也是區(qū)域 戰(zhàn)略的誤區(qū)。戰(zhàn)略的誤區(qū)。各個(gè)地方，各級(jí)政府都把增加GDP作為主要的發(fā)展目標(biāo)，結(jié)果是適合集中發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地區(qū)在迅速發(fā)展，不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)也在拼命趕超。隨著長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀的迅速倔起，許多不適宜大規(guī)模發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地區(qū)，也在學(xué)習(xí)，追趕中迷失了方向。 走走 出出 誤誤 區(qū)（二）區(qū)（二）6l 區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū)帶來(lái)的問(wèn)題區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū)帶來(lái)的問(wèn)題 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)秩序混亂,該開(kāi)發(fā)的、

5、不該開(kāi)發(fā)的都在開(kāi)發(fā)，結(jié)果帶來(lái)水土流失、沙漠化等等環(huán)境問(wèn)題。 城市化面臨同樣的問(wèn)題，中國(guó)661個(gè)城市，110個(gè)嚴(yán)重缺水，但是這些城市中，許多仍然在盲目地?cái)U(kuò)大規(guī)模。開(kāi)發(fā)區(qū)更是全面開(kāi)花,有沒(méi)有條件的地方都紛紛設(shè)立。 在發(fā)展導(dǎo)向上，把縮小區(qū)域差距定位于縮小經(jīng)濟(jì)距離，各個(gè)地方都追求GDP的排名的靠前。 區(qū)域政策沒(méi)有針對(duì)性，比如土地供應(yīng)，該增加的地區(qū)增加不夠，該限制的限制不住。 環(huán)境、資源壓力越來(lái)越大，長(zhǎng)三角、珠三角水網(wǎng)密集的地區(qū)都出現(xiàn)了缺水問(wèn)題。l 國(guó)家發(fā)改委做出關(guān)于規(guī)劃體制改革的意見(jiàn)國(guó)家發(fā)改委做出關(guān)于規(guī)劃體制改革的意見(jiàn) 2000年，發(fā)改委作了關(guān)于規(guī)劃體制改革的意見(jiàn)，提出空間協(xié)調(diào)與平衡的理念。就是政府在

6、制定規(guī)劃時(shí)，不僅要考慮產(chǎn)業(yè)分布，還要考慮空間、人、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)。 增加規(guī)劃的空間指導(dǎo)，成為主體功能區(qū)構(gòu)想的源頭。走走 出出 誤誤 區(qū)（三）區(qū)（三）7 l 主體功能區(qū)的課題，遭到科研單位和專家的拒絕主體功能區(qū)的課題，遭到科研單位和專家的拒絕 發(fā)改委規(guī)劃司找到科研單位，希望能接手主體功能區(qū)的課題，但是卻被專家們潑了冷水。 發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)肖金成拒絕接手這個(gè)課題。劃分4種功能區(qū)也確實(shí)是客觀存在的需求，但最大的問(wèn)題就是根據(jù)這個(gè)構(gòu)想研究出的方案是“好提不好收”。 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉勇，也沒(méi)有接手四大功能區(qū)的課題。艱艱 難難 啟啟 動(dòng)（一）動(dòng)（一）他感

7、到，四大主體功能區(qū)構(gòu)想是一個(gè)亮點(diǎn)，方向是正確的,但需要與其它層次的區(qū)域劃分體系相結(jié)合。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，一般為4個(gè)層次:宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的劃分;綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分;標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分;都市圈地域的劃分。就中國(guó)而言，第一個(gè)層次是指東部、中部、西部和東北的區(qū)域劃分，第二個(gè)層次是指京津冀魯沿海綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)、滬蘇浙沿海綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)、粵港澳閩臺(tái)經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河上中游經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)江上中游經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠江上中游經(jīng)濟(jì)區(qū)、人口稀疏的遠(yuǎn)西部經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域劃分，第三個(gè)層次就是指功能區(qū)的規(guī)劃。前兩個(gè)層次的區(qū)劃還要進(jìn)一步研究和明確，雖然可以開(kāi)展一些第三個(gè)層次的區(qū)劃工作，但是前兩個(gè)層次的區(qū)劃方案尚待完善，因此第三個(gè)層次的區(qū)劃工作難度是比較大

8、的。8艱艱 難難 啟啟 動(dòng)（二）動(dòng)（二） l 主體功能區(qū)構(gòu)想是否列入主體功能區(qū)構(gòu)想是否列入“十一五十一五”規(guī)劃引發(fā)的爭(zhēng)論規(guī)劃引發(fā)的爭(zhēng)論 主要爭(zhēng)論集中在優(yōu)化開(kāi)發(fā)功能區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)功能區(qū)。 優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)是指國(guó)土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開(kāi)始減弱的區(qū)域，要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)的模式，把提高增長(zhǎng)質(zhì)量和效益放在首位，提升參與全球分工與競(jìng)爭(zhēng)的層次。 重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)則是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域，要充實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開(kāi)發(fā)

9、區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。 多數(shù)地區(qū)希望能列入重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。由于激烈的爭(zhēng)論使得發(fā)改委規(guī)劃司沒(méi)敢公開(kāi)方案中重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)兩個(gè)方面的內(nèi)容。 9一代人的夢(mèng)想（一）一代人的夢(mèng)想（一）l 主體功能區(qū)大體的實(shí)現(xiàn)步驟主體功能區(qū)大體的實(shí)現(xiàn)步驟 主體功能區(qū)構(gòu)想的落實(shí)應(yīng)該劃分為實(shí)施實(shí)施和形成形成兩個(gè)階段。 實(shí)施階段要解決實(shí)施階段要解決3個(gè)問(wèn)題個(gè)問(wèn)題 一是為什么在中國(guó)搞主體功能區(qū)是為什么在中國(guó)搞主體功能區(qū)?原因就是前面提到的種種問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)解決的標(biāo)志是列入“十一五”規(guī)劃綱要，現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)不只是規(guī)劃司的工作，同時(shí)也是“全委 （國(guó)家發(fā)改委)的重要任務(wù)，國(guó)務(wù)院的

10、重要任務(wù)”。 二是怎么做，也就是怎么劃分的問(wèn)題。二是怎么做，也就是怎么劃分的問(wèn)題。這是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工作，也是目前的核心工作。涉及到很多問(wèn)題，比如由哪一級(jí)政府主導(dǎo)功能區(qū)的劃分?以什么單元?jiǎng)澐?省、地市、還是縣、鎮(zhèn))?劃分的標(biāo)志是什么?規(guī)劃工作所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)如何保證?這些問(wèn)題清楚后，許多地方政府就不會(huì)不顧一切地盲目搞開(kāi)發(fā)。 三是怎么落實(shí)三是怎么落實(shí)?這是指政策配套的問(wèn)題，是下一個(gè)階段的重點(diǎn)問(wèn)題。這是指政策配套的問(wèn)題，是下一個(gè)階段的重點(diǎn)問(wèn)題。 主要是解決政策上對(duì)不同的功能區(qū)區(qū)別對(duì)待。比如，對(duì)列為限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的官員的政績(jī)考核，就一定不能再以GDP來(lái)要求。另外，對(duì)這樣的地區(qū)中央和省級(jí)財(cái)政要進(jìn)

11、行補(bǔ)償，讓這些經(jīng)濟(jì)不能迅速發(fā)展地區(qū)的人民，享受和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人民接近的公共服務(wù)。這也是功能區(qū)構(gòu)想體現(xiàn)以人為本精神的重要因素。 10一代人的夢(mèng)想（二）一代人的夢(mèng)想（二）解決好上面的問(wèn)題以后，主體功能區(qū)進(jìn)入形成階段。解決好上面的問(wèn)題以后，主體功能區(qū)進(jìn)入形成階段。 在形成階段，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)將得到各種支特，迅速成集聚經(jīng)濟(jì)和人口的中心地帶。 在這個(gè)過(guò)程中，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)后，一些產(chǎn)業(yè)和人口要向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口也要逐漸向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移。 形成階段將是一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在楊偉民看來(lái)，主體功能區(qū)真正形成之日，也就是中國(guó)全面進(jìn)入小康社會(huì)之時(shí)?！氨热缛丝诘倪w移,就可能需要一代人的時(shí)間才能

12、完成。在一些限制和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)，小孩子受到良好的教育，然后到經(jīng)濟(jì)集中的地區(qū)工作并且逐漸定居，等他們的父母老去,人口的轉(zhuǎn)移才算完成。 人口的轉(zhuǎn)移在一定程度上決定了三江源這樣的生態(tài)功能區(qū)的命運(yùn)。 11一代人的夢(mèng)想（三）一代人的夢(mèng)想（三）l “十一五十一五”規(guī)劃中的主體功能區(qū)進(jìn)展順利，將對(duì)規(guī)劃中的主體功能區(qū)進(jìn)展順利，將對(duì)“十二五十二五”規(guī)規(guī)劃有指導(dǎo)作用。劃有指導(dǎo)作用。 “十一五”期間主體功能區(qū)的進(jìn)展，楊偉民相當(dāng)樂(lè)觀：中央層面的規(guī)劃一定能完成，如果順利，地方的也不成問(wèn)題。今后再作十二五規(guī)劃時(shí)，就不會(huì)出現(xiàn)各級(jí)規(guī)劃都是面面俱到，上下一般粗的現(xiàn)象，各個(gè)地區(qū)都會(huì)根據(jù)自己的主體功能，作有針對(duì)性的規(guī)劃。 12超前

13、的構(gòu)想（一）超前的構(gòu)想（一）l楊偉民的樂(lè)觀與眾多專家的不樂(lè)觀的鮮明對(duì)照楊偉民的樂(lè)觀與眾多專家的不樂(lè)觀的鮮明對(duì)照 肖金成、劉勇，社科院的區(qū)域?qū)＜椅汉髣P，都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域頂尖的專家，他們都認(rèn)為，主體功能區(qū)構(gòu)想是一個(gè)很好的方向，但在“十一五”期間能落實(shí)到什么程度，實(shí)在不容樂(lè)觀。 魏后凱分析：魏后凱分析：主體功能區(qū)劃分的主體功能區(qū)劃分的3 3個(gè)依據(jù)：現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)程度，資源環(huán)境承載能個(gè)依據(jù)：現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)程度，資源環(huán)境承載能力力; ;未來(lái)發(fā)展?jié)摿?。第一個(gè)依據(jù)比較清楚，但后兩個(gè)目前還沒(méi)有人作系統(tǒng)的研究，未來(lái)發(fā)展?jié)摿?。第一個(gè)依據(jù)比較清楚，但后兩個(gè)目前還沒(méi)有人作系統(tǒng)的研究，這是個(gè)耗時(shí)費(fèi)力的基礎(chǔ)工作，如果不作扎實(shí)

14、，就可能出現(xiàn)這是個(gè)耗時(shí)費(fèi)力的基礎(chǔ)工作，如果不作扎實(shí)，就可能出現(xiàn)“拍腦袋拍腦袋”劃分的現(xiàn)劃分的現(xiàn)象。象。 劉勇介紹：劉勇介紹：現(xiàn)在提出的四大功能區(qū)，和楊偉民說(shuō)的第三個(gè)層次的功能區(qū)還是不現(xiàn)在提出的四大功能區(qū)，和楊偉民說(shuō)的第三個(gè)層次的功能區(qū)還是不同的概念。真正落實(shí)的功能區(qū)應(yīng)該是有具體功能的，比如煤炭開(kāi)發(fā)功能區(qū)、糧同的概念。真正落實(shí)的功能區(qū)應(yīng)該是有具體功能的，比如煤炭開(kāi)發(fā)功能區(qū)、糧食種植功能區(qū)等等，可以分出數(shù)百個(gè)種類。比如美國(guó)，就有食種植功能區(qū)等等，可以分出數(shù)百個(gè)種類。比如美國(guó)，就有173173個(gè)標(biāo)準(zhǔn)功能區(qū)。個(gè)標(biāo)準(zhǔn)功能區(qū)。而我們現(xiàn)在提出的叫做主體功能區(qū)，只是為了政策制定提出的而我們現(xiàn)在提出的叫做主體功

15、能區(qū)，只是為了政策制定提出的4 4個(gè)類型，還處在個(gè)類型，還處在初級(jí)階段。初級(jí)階段。 肖金成認(rèn)為：肖金成認(rèn)為：由中央為主體進(jìn)行功能區(qū)規(guī)劃不太現(xiàn)實(shí)，最直接的原因是中央財(cái)由中央為主體進(jìn)行功能區(qū)規(guī)劃不太現(xiàn)實(shí)，最直接的原因是中央財(cái)政可能支付不起全部的補(bǔ)償。由省為主體規(guī)劃也面臨類似的問(wèn)題。比較而言，政可能支付不起全部的補(bǔ)償。由省為主體規(guī)劃也面臨類似的問(wèn)題。比較而言，他認(rèn)為以市為主體，以縣為單元進(jìn)行規(guī)劃可能相對(duì)更容易操作。因?yàn)槟壳爸袊?guó)他認(rèn)為以市為主體，以縣為單元進(jìn)行規(guī)劃可能相對(duì)更容易操作。因?yàn)槟壳爸袊?guó)的幾級(jí)政府中，市級(jí)政府財(cái)政相對(duì)來(lái)說(shuō)更充裕的幾級(jí)政府中，市級(jí)政府財(cái)政相對(duì)來(lái)說(shuō)更充裕。 楊偉民對(duì)以上觀點(diǎn)不認(rèn)同：

16、楊偉民對(duì)以上觀點(diǎn)不認(rèn)同：因?yàn)殡S著技術(shù)的進(jìn)步，這些問(wèn)題不是什么大的障礙，因?yàn)殡S著技術(shù)的進(jìn)步，這些問(wèn)題不是什么大的障礙，目前發(fā)改委正準(zhǔn)備聯(lián)合環(huán)?？偩?、國(guó)土資源部等部門展開(kāi)大規(guī)模的研究工作，目前發(fā)改委正準(zhǔn)備聯(lián)合環(huán)?？偩帧?guó)土資源部等部門展開(kāi)大規(guī)模的研究工作，并且今后省管縣可能是中國(guó)區(qū)劃變革的大方向并且今后省管縣可能是中國(guó)區(qū)劃變革的大方向, ,市級(jí)政府規(guī)劃將不具備操作性。市級(jí)政府規(guī)劃將不具備操作性。 13超前的構(gòu)想（二）超前的構(gòu)想（二）l構(gòu)想的補(bǔ)充構(gòu)想的補(bǔ)充 還有一個(gè)問(wèn)題，是否需要成立專門的部門來(lái)負(fù)責(zé)規(guī)劃的具體制還有一個(gè)問(wèn)題，是否需要成立專門的部門來(lái)負(fù)責(zé)規(guī)劃的具體制定工作定工作? 功能區(qū)的規(guī)劃需要長(zhǎng)期的調(diào)研、持續(xù)的監(jiān)督