第二章 公共政策主體及其能力輔導

1、第二章 公共政策主體及其能力輔導一、公共政策主體體系按照哲學觀點，主體是指進行著認識和實踐活動的有意識的人，具有自覺的能動性、自我意識機能和社會性等基本特征。按照政治學觀點，主體即政治實體，是指制定實施政策并期望政策能達到預期效果的政治實體，包括執(zhí)政黨、政府、社會集團等。而公共政策主體則是指參與、影響公共政策全過程，對公共政策有直接或者間接的決定作用的組織或個人。公共政策主體應該包括政府主體、準公共政策主體（即非政府公共組織，我們把非政府組織（Non-Government Organization）和非營利組織（Non- Profit Organization）等統(tǒng)稱為非政府公共組織）和社會公

2、眾。因在管理中的地位不同，這些政策主體對政策結果的影響也各異。他們之間既非平起平坐的關系，也非從屬關系。實際上，公共政策運作的整個過程就是多種力量相互博弈的過程，無論從縱向維度還是從橫向維度上看，每個主體以及主體內部的各個層面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整個過程。1、核心主體從理論上講，凡是為解決社會公共問題的政策，都能看成是公共政策。但在所有制定公共政策的主體中，最基本、最核心的是黨和政府。 社會成員共享的資源與條件公共利益是公共政策的核心問題。政府主體是公共政策主體中最核心、并發(fā)揮獨特作用的部分。一個國家的興衰在某種程度上取決于其政府所選擇的公共政策。核心主體分為政府主體（立法機

3、關、行政機關、司法機關）和執(zhí)政黨。（1）立法機關立法機關或權力機構是制定政策的一個重要的組成因素，它的主要任務是履行制定法律和政策這一政治系統(tǒng)中的主要職責以及立法。不過，由于世界各國政治制度不同，不同國家的立法機構在公共政策過程中所扮演的角色、所起的作用也不完全相同。但不論各國的政治體制如何，立法機關的職能或職權主要包括立法權和監(jiān)督權，從而在根本上控制了公共政策過程。（2）行政機關（中央政府和地方政府）行政機關是貫徹執(zhí)行國家的法律和政策、管理國家的內政、外交等行政事務的機關，它掌握國家行政權力，運用公共政策對國家公共事務進行管理，是立法機構所確立的國家意志的執(zhí)行者。它可以分為中央行政機關和地方

4、行政機關，即中央政府和地方政府。在管理社會的實踐中，行政機關權力的行使和作用的發(fā)揮都直接與公共政策緊密相連，甚至貫穿、影響其全過程。從根本上說，在西方國家，公共決策的效率和執(zhí)行效果取決于行政領導。在我國，作為管理機關，政府是公共政策的核心主體。日常的公共管理實踐中，中央政府和地方政府在公共決策中的地位和作用不完全一樣。地方政府更直接地與公眾進行接觸和溝通，他們具有執(zhí)行、制定雙重身份，因此更能體會到公共政策中的要義以及所存在的失誤和問題，從而為修訂、完善公共政策做準備。中央政府則更多地是針對宏觀的、涉及全球、全國的公共問題進行公共決策。（3）司法機關從公共管理的實踐看，司法機關作為政府的重要組成

5、部分，也是公共政策主體系統(tǒng)的重要組成部分之一。雖然傳統(tǒng)上被認為只是一個檢查、判案的機構，但實際上它在公共政策過程中發(fā)揮著重大作用。（4）（執(zhí)）政黨政黨作為階級利益的代表者和階級力量的領導者，在當代政治生活中發(fā)揮著日益巨大的作用。在政黨政治中，它更是扮演著重要的角色，諸如法律、大政方針政策等公共政策都直接與政黨相關。一個國家的政黨尤其是執(zhí)政黨在公共政策主體體系中居于主導地位。由于西方國家一般采用兩黨制或多黨制，我國采用中國共產黨領導下的多黨合作制，所以政黨在公共政策中的地位和作用在不同的政黨體制中是大不相同的。需要強調的是，在我國實行的共產黨領導的多黨合作制度中，各民主黨派不同于西方國家的在野黨

6、，它們是以參政黨的身份參與公共政策過程。20世紀70年代以來，無論從縱向維度還從橫向緯度上看，公共問題普遍受到社會公眾的關注。公眾所面臨的大部分公共問題不再是政府靠自己的能力所能解決的，如基礎性、服務性、保障性公共問題。而且，隨著科技的進步、文化教育的普及和發(fā)展，以及公民參與意識的逐漸增強，公共問題的解決也不再囿于政府能力的范圍，而是擴展到整個社會。從西方國家的改革實踐看，解決公共問題的主體呈現(xiàn)多元化趨勢，有力地推動了公共管理的社會化進程。2、準公共政策主體政府是公共管理活動的核心主體，但他們不是惟一主體。我們把政府主體以外的公共政策主體統(tǒng)稱為準公共政策主體，即“社會中那些為追求公共利益與服務

7、的非政府公共組織，也可稱之為第三部門，如非政府組織NGO、非營利組織NPO等社會組織和社會主體。準政策主體在整個公共政策體系中僅處于從屬性和輔助性的地位。準政策主體的存在和發(fā)展是公共管理社會化的必然結果。一方面，從公共問題的橫向維度或縱向維度上看，都要求多樣化和多層次的公共政策主體來解決。另一方面，這些準政策主體又具備解決部分公共問題的能力。因此，準政策主體在整個公共政策體系中占有相當重要的位置。到目前為止，人們對非營利組織的界定也不統(tǒng)一。從傳統(tǒng)來看，非營利組織的主要功能在于收容、救濟、醫(yī)療、辦學、文化和社會服務方面。具體來講，非營利組織在公共服務中的主要功能在于：影響政府的公共政策、監(jiān)督市場

8、和政府、直接提供公共服務、維護良好的社會價值、促進積極的公民精神和擴大社會參與。其中，非營利組織在直接參與社會事務的管理過程中，能夠發(fā)現(xiàn)許多公共問題。同時，非營利組織通過廣泛運用影響力，如提供信息、陳述請愿、參與訴訟、直接代表，影響大眾傳媒和公共政策過程。另外，非營利組織通過持續(xù)的分析研究，為政府政策制定和執(zhí)行提供意見或建議，從而實際參與公共政策過程。3、公眾參與與公共政策公眾（公民或選民）是公共政策主體的一個重要的組成部分，雖然沒有明確的組織，力量也比較分散，但卻是一種最廣泛的非官方政策主體。公眾通過各種政治參與途徑，影響或制約政府的公共政策的制定和執(zhí)行。此外，公眾也是政策發(fā)生作用的對象，即

9、政策客體。公眾參與到公共政策過程中（包括參與聽證會）不是處于從屬性的地位，而應該發(fā)揮更為重要的作用。當代公共政策的基本價值取向是著眼于解決公共問題。公共問題將以多種途徑進入公共政策議程，并最終得到解決。在民主化社會中，公民的政治參與常常成為民主國家憲法的基本原則。公民參與政策過程是為了直接表達自己的利益與要求。公民對公共政策的影響途徑有很多，不同的國體、政體和國情，公民作用于公共政策過程的方式、程度和效果也不同。當代公共政策主體具有多元化、多層次的特點，但由于各國政治、經濟、文化和意識形態(tài)的不同，中西方公共政策主體的內容、地位和作用呈現(xiàn)出較大差異。在我國，各政策主體實際上都要在黨和國家的統(tǒng)一領

10、導下參與公共政策過程。但是，公共政策主體多元化、多層次的趨勢和現(xiàn)實必將使公共政策朝著民主化、科學化的方向邁進。二、公共政策主體的能力1、政策主體能力的涵義與內容政策主體能力是指政策主體能否成功地適應環(huán)境挑戰(zhàn)的程度，即在環(huán)境的挑戰(zhàn)下，政策主體能否應付或適應這些挑戰(zhàn)，以及取得成功的程度。政策主體的能力在很大程度上決定了政策的質量，進而影響到執(zhí)行、評估實施結果等一系列環(huán)節(jié)。政策主體能力是各政策主體的能力與整個公共政策體系內部的互動及整合能力的綜合體。從整體上來說，公共政策主體的能力主要包括：（1）規(guī)制社會成員行為的能力作為特殊的行為準則，公共政策在規(guī)范人們行為時，指出什么是應該做的，什么是不應該做的

11、；什么是能夠做的，什么是不能夠做的。通常，這些準則、規(guī)范來自于統(tǒng)治階級的利益需求與價值偏好。公共政策主體規(guī)制社會成員行為的能力還常常在應對突發(fā)事件等危機管理中發(fā)揮重要作用。政策主體對社會成員行為的規(guī)制直接關系到社會正常的生活秩序、社會成員甚至是全人類的公共利益，體現(xiàn)出政策主體的權威性和號召力。因此，規(guī)制社會成員行為的能力是公共政策主體能力的一個重要方面。（2）引導公眾觀念、行為的能力公共政策主體將哪些問題列入公共政策議程，直接決定了對公眾觀念和行為將產生什么樣的引導。所以，公共政策主體首先要具有充分搜集公共問題信息、最大程度地了解把握公眾意愿的能力，從而針對某些公共問題制定政策，以便更好地、更

12、富成效地引導公眾的觀念和行為。公共政策主體引導公眾觀念行為能力的強弱，在很大程度上取決于政策主體自身觀念的影響程度以及行為的規(guī)范、模范程度。公共政策的導向，不但是行為的導向，更是思想觀念的導向。公共政策主體引導公眾觀念、行為的能力越強，越有利于公眾加深對公共問題和公共問題的理解、增強對公共決策的參與以及對最終產品公共政策的擁護和支持。（3）調控各種利益關系的能力公共決策是公共政策主體為了實現(xiàn)有效管理選擇一種主觀最滿意的方案的動態(tài)過程。這個為實現(xiàn)有效管理的過程也是對社會中的各種利益關系進行調節(jié)和控制的過程。公共政策主體可以通過直接的也可以通過間接的方式來實現(xiàn)對各種利益關系的調控。其調控能力的強弱

13、，表現(xiàn)在確定要調整哪些利益關系以及所優(yōu)選的政策方案，是否能最大程度地解決公共問題、滿足公眾需求、平衡各種利益矛盾。（4）公平分配社會資源的能力公平分配社會資源是公共政策主體能力的又一項重要內容。公共政策的本質決定了公共政策必須立足于解決對社會資源公平分配的問題?！熬烤拱牙娣峙浣o誰、怎么分配、最佳分配是什么”就成為公平分配社會資源中的核心問題，如果解決得好，就說明公共政策主體公平分配社會資源的能力強。需要強調的是，公共政策主體的規(guī)制社會成員行為的能力、引導公眾觀念行為的能力、調控各種利益關系的能力與公平分配社會資源的能力都與公共政策主體自身的價值觀和知識存量密切相關，三者之間是相互聯(lián)系、相互作

14、用、相互影響、不可分割的有機結合體。（5）公共政策體系內部的互動及整合能力除了政府這個核心公共政策主體外，執(zhí)政黨、利益團體、社會團體、第三部門等準公共政策主體以及公眾、新聞媒體等共同構成一個公共政策系統(tǒng)。在整個公共政策體系中，各子系統(tǒng)、各組成部分之間的互動及整合能力也是公共政策主體能力的重要組成部分。在某種意義上講，它們的互動及整合能力將決定整個公共政策體系的能力。作為一個系統(tǒng)，在各主體相對獨立、具備較高能力的情況下，公共政策體系有一種天然的整合能力和機制。2、提升政策主體能力的必要性（1）從實踐來看，公共政策主體能力不足不能積極有效地引導公眾的觀念和行為從實踐來看，公共政策主體搜集公共問題信

15、息、了解把握公眾意愿的能力不佳，從而也就不能積極有效地引導公眾的觀念和行為。調控各種利益關系的能力不佳首先，從公共政策的過程來看，由于政策主體的價值偏好和知識存量的影響，有的政策可能一開始就是錯誤的：不符合公共利益，或者說不能協(xié)調甚至可能加劇社會利益矛盾。其次，由于公共問題錯綜復雜，不斷變化，針對公共問題而進行的公共政策往往是牽一發(fā)而動全身的，具有較強的關聯(lián)性，這對公共政策主體的能力構成一種挑戰(zhàn)。缺乏公平分配社會資源的能力首先，他們所秉持的某些價值觀不符合公共利益；其次，他們的自身素質以及所擁有的信息資源可能是不足的，不充分的，因此導致公平分配社會資源的能力的缺乏。（2）公共政策主體能力現(xiàn)狀不

16、能滿足日益增加和多樣化的公眾需求受教育水平的提高、信息科學技術的迅猛發(fā)展、普及等因素的影響，公眾需求越來越呈現(xiàn)多樣化、復雜化趨勢，這與上述的公共政策主體能力不足的現(xiàn)狀產生了尖銳的矛盾，同時也對公共政策主體提升自身能力提出了挑戰(zhàn)。（3）“入世”新環(huán)境和經濟全球化挑戰(zhàn)公共政策主體能力“入世”使我國經濟與整個世界經濟融為一體，入世后，我國公共政策主體能否應對新環(huán)境的挑戰(zhàn)直接決定了公共政策質量的優(yōu)劣，進而影響到公共管理的進程。這就要求公共政策主體具有較強的競爭意識和理念，對經濟發(fā)展規(guī)律和市場機制有充分的認識和把握，以迎接入世新環(huán)境的挑戰(zhàn)。同時，經濟全球化過程充滿矛盾和問題，客觀上要求公共政策主體能力的

17、提升。發(fā)展中國家的公共政策主體必須提高自身的能力和素質，以社會公共利益最大化為出發(fā)點，在更廣的視野和更長遠的利益上制定政策，并與時俱進，不斷提高應對環(huán)境挑戰(zhàn)的能力。（4）知識經濟要求公共政策主體能力的提升人類社會已步入知識經濟時代，無論是在引導公眾觀念行為、調控社會利益關系方面，還是在公平分配社會資源方面，知識經濟的發(fā)展都對公共政策主體的能力提出了更高的要求。3、提升政策主體能力的途徑提升政策主體的能力主要從兩方面著手：第一，公共政策主體本身提升自身的公共政策能力。包括公共政策理念的轉型，增強吸納公眾參與公共政策的能力。政策主體應該注重了解公眾的心理預期，關注他們的需求和行為方式，與公眾建立良好的伙伴關系而不是像在傳統(tǒng)體制中的對立關系。第二，借助外部因素如先進的科學技術（通訊和網絡等）、舉行聽證會等來鼓勵和吸納