第三講公共組織(全)

1、 耿旭 深圳大學管理學院Start Here統(tǒng)治、管理與治理辨析統(tǒng)治、管理與治理辨析國家國家公民公民社會社會在治理理念下，強調(diào)社會和公民的主動性和參與性，而社會層面就要涉及到相關組織，例如非盈利組織、一些準政府組織、公共媒體等。主體客體機制手段重點思考？思考？1公共組織的概念以及主公共組織的概念以及主要特征要特征2公共物品的概念以及主要公共物品的概念以及主要分類分類3公共組織的結(jié)構(gòu)與類型公共組織的結(jié)構(gòu)與類型4公共組織變革的目標和公共組織變革的目標和內(nèi)容內(nèi)容第一部分 公共組織結(jié)構(gòu)組織組織中文的中文的“組織組織”原意為將絲麻紡織成布，后來被引申為將一種物體的構(gòu)成原意為將絲麻紡織成布，后來被引申為將

2、一種物體的構(gòu)成部分組合成一個整體；部分組合成一個整體；英文的組織（英文的組織（Organization）來源于）來源于“器官器官”（Organ）一詞，即自成系統(tǒng)的、）一詞，即自成系統(tǒng)的、具有特定功能的細胞結(jié)構(gòu)，后來引申為按照一定目標而進行的系統(tǒng)安排。具有特定功能的細胞結(jié)構(gòu)，后來引申為按照一定目標而進行的系統(tǒng)安排。組織的要素：（組織的要素：（1）目標）目標說明組織存在的理由說明組織存在的理由 （2）主體）主體人人 （3）資源）資源人、財、物、信息和技術(shù)等資源人、財、物、信息和技術(shù)等資源 （4） 結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)通過分工和協(xié)作而形成的組織結(jié)構(gòu)通過分工和協(xié)作而形成的組織結(jié)構(gòu) （5）互動）互動與環(huán)境進行物質(zhì)、

3、能量和信息的交換。與環(huán)境進行物質(zhì)、能量和信息的交換。 組織：人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)一定的組織：人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)一定的目標目標，互相協(xié)作結(jié)合而成的集體。，互相協(xié)作結(jié)合而成的集體。公共目標和非公共目標公共組織公共組織公共組織的公共組織的特征特征公共物品公共物品非排他性排他性非競爭性競爭性私人物品純公共物品國防、公共安全、外交、法律法規(guī)、義務教育俱樂部公共物品有線電視、排污權(quán)、電信、電力、自來水公共資源免費的高速公路、橋梁、公共草地、湖泊、森林公共組織 的主要結(jié)構(gòu)形式縱向結(jié)構(gòu)（層級制）縱向結(jié)構(gòu)（層級制）公共組織 的主要結(jié)構(gòu)形式橫向結(jié)構(gòu)（職能制）橫向結(jié)構(gòu)（職能制）公共組織 的主要結(jié)構(gòu)形式公共組織 的主要結(jié)構(gòu)形式 職

4、能（參謀）結(jié)構(gòu)形式公共組織 的主要結(jié)構(gòu)形式 直線職能結(jié)構(gòu)形式公共組織 的主要結(jié)構(gòu)形式 矩陣制結(jié)構(gòu)形式市長新型公共組織的結(jié)構(gòu)類型新型公共組織的結(jié)構(gòu)類型第二部分 公共組織類型行政組織非盈利組織準政府組織公共組織的類型行政組織公共組織的類型一、政府的含義 行政組織行政組織主要是指政府機構(gòu)和人員所構(gòu)成的實體性存在，主要是指政府機構(gòu)和人員所構(gòu)成的實體性存在，是為了實現(xiàn)行政目標而按照一定權(quán)責關系組合在一起的具是為了實現(xiàn)行政目標而按照一定權(quán)責關系組合在一起的具有合理結(jié)構(gòu)的行政管理和社會管理活動群體有合理結(jié)構(gòu)的行政管理和社會管理活動群體。 二、政府存在的必要性市場失靈 市場是買賣雙方共同決定一項產(chǎn)品價格的場合

5、。市場機制通市場機制通過市場供需均衡，使資源配置過市場供需均衡，使資源配置達到最有效率的方法。達到最有效率的方法。市場失靈主要是市場機制在實現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，不能實現(xiàn)其預期的社會目標。市場失靈包括兩種情況：一是市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟無法解決效率以外的非經(jīng)濟目標。概括起來，市場失靈的表現(xiàn)主要有： 無法提供公共物品 外部性 自然壟斷 信息不對稱市場失靈無法提供公共物品 私人物品是誰付費誰享用。而公共物品則完全不同，所有使公共物品則完全不同，所有使用者無論付費與否都可以從中用者無論付費與否都可以從中受益受益，具有“非競爭性”與“非排他性”。因此，市場不

6、會也不愿意提供這些公共物品，需要政府部門加以提供。思考：市場為什么不愿意提供 公共物品？u 外部性：指市場主體的生產(chǎn)或消費行為有可能對其他人的福利或是周圍環(huán)境產(chǎn)生影響。 u 正的外部性，又稱外部經(jīng)濟，正的外部性，又稱外部經(jīng)濟，如某一經(jīng)濟活動或某一項目所產(chǎn)生的效益被與該項目無關的人所享有。u 負的外部性，又稱外部不經(jīng)濟負的外部性，又稱外部不經(jīng)濟，如某一企業(yè)的經(jīng)濟活動所造成的經(jīng)濟損失而企業(yè)并不承擔外部成本的情況。解決外部性的基本思路：讓外部性內(nèi)部化，即政府通過制度安排，讓市場主體的經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的社會收益或成本，轉(zhuǎn)為私人收益或成本 （征稅與補貼，私人談判）u 深圳擬征收汽車排污費，鼓勵節(jié)能減排和新

7、能源汽車“日前，深圳汽車排污費的政策浮出水面。按照此次媒體批露的三個方案，深圳考慮排量起征點有1.0升以上和1.5升以上兩種，起征額有每年300元、500元和1000元三種考慮。深圳市汽車保有量240多萬輛，假如每輛每年收汽車排污費1000元，年財政增收就達到24億多元?！保▉碓矗褐袊C券網(wǎng) 2012-10-16 ）市場失靈外部性 壟斷：是指唯一或者少數(shù)（寡頭壟斷）的生產(chǎn)者在一個或者多個市場，面對競爭性的消費者。 特征：壟斷者在市場上，能夠隨意操控價格和產(chǎn)量壟斷者在市場上，能夠隨意操控價格和產(chǎn)量 原因：技術(shù)壁壘技術(shù)壁壘（專利保護）、資源壁壘資源壁壘、行政壁壘行政壁壘（專賣權(quán)、公共事業(yè)）、規(guī)模經(jīng)

8、濟規(guī)模經(jīng)濟 后果：投資不足、就業(yè)下降、價格上升、扼殺創(chuàng)新市場失靈自然壟斷 市場理論假定買賣雙方的信息是完全的。在一定程度上，如果一方未能獲得信息-尤其是買方-則市場無法達到最佳。對消費者的保護或制定行業(yè)標準是政府通過提供信息的行動來改善市場功能的例證。例子：二手汽車、食品、保健例子：二手汽車、食品、保健品、作物種子、房地產(chǎn)、醫(yī)品、作物種子、房地產(chǎn)、醫(yī)院院思考：如何防止某些商家因為思考：如何防止某些商家因為信息不對稱而出售假冒偽劣信息不對稱而出售假冒偽劣產(chǎn)品，對消費者造成傷害？產(chǎn)品，對消費者造成傷害？市場失靈信息不對稱信息不對稱三、政府的職能 （1）防衛(wèi)職責：保護本國社會的安全，使之不受其他獨立

9、社會的暴行與侵略（2）為保護人民，不使社會中任何人受其他人的欺負或壓迫，換言之，就是設立一個嚴正的司法行政機構(gòu) （3）政府出于社會整體利益的考慮可以向社會提供某些商品，例如公共事業(yè)和設施 亞當斯密國富論觀點：觀點： 政府應該扮演政府應該扮演“守夜人守夜人（The Night WatchmanThe Night Watchman）”角色，角色，政府對市場所作的任何干預都被政府對市場所作的任何干預都被視為不合理的。視為不合理的。（1）確立法律基礎（2）保持一個健康的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定（3）投資于基本的社會服務和社會基礎設施（4）保護弱勢群體（5）保護環(huán)境 世界銀行1997年 世界發(fā)展報告

10、 市場經(jīng)濟下政府的職能 （1）提供公共物品 （2）矯正外部效應 （3）促進有效競爭 （1）稅收 （累進所得稅）（2）轉(zhuǎn)移支付 （社會保障）（3）工資與物價管制 （1）相機抉擇政策。通過人為的政策調(diào)節(jié)，逆經(jīng)濟周期而動，在經(jīng)濟過熱時加以抑制，在經(jīng)濟蕭條時進行刺激。（2）內(nèi)在穩(wěn)定政策 。通過稅收和支出政策機制，自動發(fā)揮作用，穩(wěn)定經(jīng)濟。四、行政組織的分類1.領導機關 又稱首腦機關，中樞機關，是各級政府統(tǒng)轄全局的指揮中樞和決策、督導中心。主要職能是制定組織的總目標和長遠規(guī)劃，以及頒布大政方針和政策，并對轄區(qū)內(nèi)的重大問題進行統(tǒng)一指揮和領導。 國外統(tǒng)稱內(nèi)閣，形式上一般為由政府首腦召集主持的內(nèi)閣會議、國務會議

11、。中國實行行政首長負責制，形式為行政首長主持召開的辦公會議，如國務院辦公會、省長辦公會、市長辦公會等。四、行政組織的分類2.職能機關 指各級政府分管專業(yè)行政事務的執(zhí)行機關。如國務院的部委及直屬機構(gòu)，各級政府的廳、局、處、科、股等。3.輔助機關 指協(xié)助行政首長處理日常事務的辦事機關。分為4種類型：綜合性輔助機關：如各級辦公廳、辦公室。專業(yè)性輔助機關：行政組織內(nèi)負責某一項具體事務的機關，如財政部的人事司，人事部的財務司等。政務性輔助機關：如各級政府政策研究室。事務性輔助機關：如機關事務管理局等。四、行政組織的分類4.咨詢機關 又稱幕僚、智囊、參謀機關。通常由具有權(quán)威的專家學者和富有經(jīng)驗的資深官員組

12、成的專門為政府出謀劃策的機關。如國務院參事室、國務院經(jīng)濟研究中心、財政部財政研究所等機關。中國智囊機構(gòu)：中共中央研究室、國務院發(fā)展研究中心；各部委的研究機構(gòu)：發(fā)改委（經(jīng)濟研究所，能源研究所，投資研究所），財政部（財政科學研究所）；中央黨校；社會主義學院；中國社科院；高校中的研究機構(gòu)；民間研究機構(gòu)：天則經(jīng)濟研究所（茅于軾、張曙光、盛洪、樊綱 ），北京視野咨詢中心（鐘朋榮)四、行政組織的分類5.派出機關 指一級政府根據(jù)政務管理需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機關。如省政府的派出機關地區(qū)行署，區(qū)政府的派出機關街道辦事處，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七站八所（派出所，稅務所，財政所，工商所等）。 派出機關并不構(gòu)成一級政府

13、機關，其權(quán)力為委派機關的延伸，其職能是承上啟下實施管理，一方面督促檢查轄區(qū)內(nèi)行政機關貫徹執(zhí)行上級的決議和指示，另一方面向委派機關報告轄區(qū)內(nèi)行政機關的情況和意見，并完成委派機關交予的其它事項。非營利組織公共組織的類型一、非營利組織的含義 二、非營利組織的特征 組織性 非政府性非營利性 志愿性自治性2022-7-3三、非營利組織的作用非營利組織是微觀的社會服務和管理職能的主要承擔者非營利組織能夠提高公共物品的供給效率非營利組織是當代公共管理社會化和市場化的必然要求非營利組織能較好地滿足社會多元化的需求四、我國非營利組織的分類 我國非營利組織的分類 我國非營利組織的分類 我國非營利組織的分類 我國非

14、營利組織的分類 我國非營利組織的分類 我國非營利組織的分類 我國非營利組織的分類 我國非營利組織的分類 我國非營利組織的分類 準政府組織公共組織的類型一、事業(yè)單位的含義與特征事業(yè)單位的含義：事業(yè)單位是指受國家行政機關領導，沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由公共財政支出、不實行經(jīng)濟核算、主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務服務的社會公共組織。事業(yè)單位的特征：二、事業(yè)單位改革的必要性及目標取向必要性1，緩解事業(yè)單位規(guī)模大、增長快，財 政負擔重的問題2，解決社會效益不高的問題3，解決與經(jīng)濟建設結(jié)合不緊密的問題A目標取向1，事業(yè)單位的社會化2，事業(yè)單位運行的法制化與民主化3，轉(zhuǎn)變事業(yè)單位管理方式4，建立與完善事業(yè)單位法人治

15、理結(jié)構(gòu)B三、業(yè)單位改革的指導思想、基本原則與分類指導思想按照政事分開、事企分開、管辦分離的原則，以社會功能為依據(jù)，合理劃分事業(yè)單位類別，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出管理體制和運行機制創(chuàng)新，逐步建立公益目標明確，布局結(jié)構(gòu)合理，投入機制完善，治理結(jié)構(gòu)規(guī)范，微觀運行高效，監(jiān)管機制健全的現(xiàn)代事業(yè)單位管理體制與運行機制，促進社會事業(yè)更好更快發(fā)展基本原則實行政事分開，實行職責分開，實行管理方式與手段分開分類改革行政類事業(yè)單位、公益類事業(yè)單位、經(jīng)營服務類事業(yè)單位第三部分 公共組織變革一、科層制組織的基本特征2022-7-3二、科層制方法的主要內(nèi)容工作秩序化組織標準化管理規(guī)范化理順組織內(nèi)外的各種關系命令服務關系信息溝通

16、關系意見反映與反饋關系等分工專業(yè)化工作指標化人員統(tǒng)一化理性準則一視同仁規(guī)定職權(quán)范圍與協(xié)作形式功績制1，缺少靈活性與主動精神2，忽視人的差異性與多樣性3，缺少競爭4，機構(gòu)膨脹，職能交叉1，內(nèi)外部環(huán)境變化時，缺少適 應性2，信息控制3，行政控制三、傳統(tǒng)科層制組織的缺陷與困境帕金森定律及關于行政的其他研究帕金森定律及關于行政的其他研究（官場病）（官場?。?958）：）：1.官員增加原理。官員喜歡增加部屬，為部署制造許多工作。官員增加原理。官員喜歡增加部屬，為部署制造許多工作。2.無效率系數(shù)。機構(gòu)越來越龐雜，人員越來越多，效率越來越低。無效率系數(shù)。機構(gòu)越來越龐雜，人員越來越多，效率越來越低。3.嫉妒病。官員不喜歡能力比自己強的人，二流領導三流嫉妒病。官員不喜歡能力比自己強的人，二流領導三流 ，三流領導四，三流領導四流，組織整體素質(zhì)越來越差。流，組織整體素質(zhì)越來越差。4.辦公場所的豪華程度與組織的事業(yè)和效率成反比。辦公場所的豪華程度與組織的事業(yè)和效率成反