淺析國(guó)有林權(quán)改革試點(diǎn)狀況

1、國(guó)有林權(quán)改革試點(diǎn)狀況淺析一、黑龍江省國(guó)有林權(quán)制度改革的總體背景及進(jìn)展?fàn)顩r年，黨中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的關(guān)于加快林業(yè)進(jìn)展的決定，對(duì)集體林權(quán)制度改革作出了總體部署。隨后，初期的林權(quán)制度改革在我國(guó)東南沿海地區(qū)的集體林區(qū)展開。福建、江西、浙江等省領(lǐng)先推進(jìn)以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)、放活經(jīng)營(yíng)、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為要緊內(nèi)容的林權(quán)改革政策。即：以“山定權(quán)，樹定根，人定心”為目標(biāo)，在保持林地集體所有制不變的前提下，把林地的使用權(quán)、林木的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)交給農(nóng)民。截至年初，集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)順利，成效顯著。全國(guó)已有.億畝集體林地確權(quán)到戶，占集體林地的%。集體林權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是，確立集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，明晰林地

2、使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)，建立起以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、多種經(jīng)營(yíng)形式并存、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。集體林權(quán)制度改革是對(duì)農(nóng)村特不是山區(qū)生產(chǎn)資料的一次再分配，是對(duì)農(nóng)民利益格局的一次再調(diào)整，是對(duì)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的連續(xù)和完善。1借鑒了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)及集體林區(qū)林權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)，黑龍江省伊春市于年月啟動(dòng)實(shí)施了國(guó)有林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作。該試點(diǎn)覆蓋烏馬河、鐵力、桃山等5個(gè)試點(diǎn)林業(yè)局，截止到月日，國(guó)有商品林地完成資產(chǎn)評(píng)估公頃；簽訂意向承包合同公頃，林地承包和林木流轉(zhuǎn)戶、面積公頃，承包后完成春季造林公頃，其中退耕還林公頃。這一舉措進(jìn)一步解放和進(jìn)展了東北林區(qū)

3、的社會(huì)生產(chǎn)力，林業(yè)進(jìn)展和農(nóng)民增收雙收益的成果已初步顯現(xiàn)。引用國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)雷加富的話，國(guó)有林權(quán)制度改革試點(diǎn)“所取得的成果盡管是初步的、時(shí)期性的，然而它所彰顯出來(lái)的強(qiáng)大生機(jī)與活力，卻對(duì)國(guó)有林區(qū)改革有著重要的引導(dǎo)和推動(dòng)作用”。2二、伊春市國(guó)有林權(quán)改革的具體模型分析年，國(guó)家林業(yè)局確定伊春為全國(guó)唯一的國(guó)有林區(qū)林權(quán)改革試點(diǎn)單位。作為全國(guó)首個(gè)也是唯一一個(gè)享有這一殊榮的林業(yè)單位，黑龍江省伊春市于年月開始啟動(dòng)國(guó)有林權(quán)制度改革。這一決定是出于對(duì)伊春林區(qū)兼具生態(tài)地位戰(zhàn)略性、林業(yè)戰(zhàn)線代表性、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)典型性三種特性于一身的地域自然社會(huì)環(huán)境特征的考慮。試點(diǎn)過(guò)程中，伊春林區(qū)從萬(wàn)公頃國(guó)有林中拿出萬(wàn)公頃國(guó)有商品林地交給林業(yè)

4、職工進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)，承包人獲得國(guó)有林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、國(guó)有林木所有權(quán)和處置權(quán)，承包期為年，期間同意轉(zhuǎn)讓、繼承和變賣。3通過(guò)兩年的探究與建設(shè)，伊春林區(qū)于因地制宜的基礎(chǔ)上，在國(guó)有林權(quán)制度改造的政策、渠道、措施、治理等一系列方面均形成了具有一定普遍性的、具有推廣意義的模式。在此可將其暫名為“伊春模式”。伊春模式的時(shí)期性成功關(guān)于國(guó)有林區(qū)林權(quán)改革在全國(guó)的推行具有一定的借鑒意義。烏馬河林業(yè)局是伊春林區(qū)下屬的試點(diǎn)林業(yè)局之一，其自然情況、試點(diǎn)規(guī)劃、指導(dǎo)思想和具體改革舉措方面，在伊春地區(qū)內(nèi)及周邊具有一定的典型性。因此，下面將采納烏馬河林業(yè)局作為具體模型，來(lái)細(xì)致的解析“伊春模式”在具體地區(qū)的進(jìn)展?fàn)顩r。2.1 烏馬河林業(yè)局自

5、然資源概況 烏馬河林業(yè)局位于黑龍江省北部，小興安嶺東南坡，全局東西寬48公里，南北長(zhǎng)71公里，局周界長(zhǎng)264公里。烏馬河林業(yè)局現(xiàn)有視野區(qū)面積122,531公頃，其中林地面積105,323公頃，活立木總蓄積6,179,868立方米，其中天然林蓄積5,274,718立方米，人工林蓄積905,150立方米，全局有林地平均公頃蓄積為59立方米，森林覆被率86%。轄11個(gè)林場(chǎng)所（其中3個(gè)林場(chǎng)所，8個(gè)經(jīng)營(yíng)所），總?cè)丝?.8萬(wàn)人，職工8715人，退休職工3200多人，企事業(yè)單位50多個(gè)。4由以上數(shù)據(jù)能夠看出，該區(qū)林地平均公頃蓄積量的59立方米，遠(yuǎn)低于世界平均水平的112立方米，甚至低于全國(guó)林分平均水平的78

6、.06立方米。該區(qū)職工總?cè)藬?shù)不足人口數(shù)的1/4，但退休職工數(shù)卻高于職工總數(shù)的1/3，無(wú)疑這標(biāo)志著社會(huì)負(fù)擔(dān)較大的局面。另有資料顯示，烏馬河林業(yè)局下屬伊東所、伊敏所、烏馬所三個(gè)經(jīng)營(yíng)所，其林齡結(jié)構(gòu)均以中、幼齡林偏多。這也專門大程度上阻礙了蓄積量和出材率。作為我國(guó)最早開發(fā)的國(guó)有林區(qū)的一部分，該區(qū)存在著采伐過(guò)量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一（即所謂的“獨(dú)木支撐”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)）、林齡結(jié)構(gòu)不合理、職工待遇低下等問(wèn)題。僅就伊東所在改革試點(diǎn)初期提交的差不多情況報(bào)告看，其職工人均收入317元，除去食物與差不多消費(fèi)外，教育投入和醫(yī)療支出能力明顯不足，幾乎無(wú)積蓄。我國(guó)國(guó)有林區(qū)普遍存在的，森林可采資源稀缺、森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)危困的“兩?！睜顩r在

7、改革之初較為嚴(yán)峻。2.2 烏馬河林業(yè)局國(guó)有林權(quán)改革工作的具體舉措 烏馬河林業(yè)局依照中央的總體部署，結(jié)合當(dāng)?shù)囟嗄甑馁Y源和社會(huì)情況，在探究森林資源承包經(jīng)營(yíng)的具體工作中，制定出一套以“四先、四后”為原則，實(shí)施“一、二、三、四、五”工程的改革思路。這一思路形成了烏馬河模型在具體工作方面的差不多框架。52.2.1 具體工作原則 “四先、四后”原則要緊是針對(duì)森林資源承包經(jīng)營(yíng)的對(duì)象作出的原則性規(guī)定，即是：先職工后青年、先山上后山下、先工人后干部、先一般干部后領(lǐng)導(dǎo)干部。2.2.2 改革思路 烏馬河林業(yè)局將他們的改革工作概括為“一、二、三、四、五”工程，即：“一套方案、兩個(gè)機(jī)制、三筆帳、四個(gè)保障、五個(gè)體系”。

8、制定“一套方案”，其值得形成模式并應(yīng)廣泛推廣的，是有不于傳統(tǒng)的“領(lǐng)導(dǎo)制定，干部推行，企業(yè)、基層實(shí)施”的模式，展開廣泛民主的討論、不斷學(xué)習(xí)著決策的制定過(guò)程。在接到省、市下達(dá)的總體改革方案后，該區(qū)林業(yè)局組織全區(qū)領(lǐng)導(dǎo)召開不同類型的會(huì)議，認(rèn)真學(xué)習(xí)研究并集體討論關(guān)于森林資源承包經(jīng)營(yíng)的方案、文件。林業(yè)局還成立了個(gè)推進(jìn)組，對(duì)烏馬河下述三個(gè)試點(diǎn)經(jīng)營(yíng)所的戶職工進(jìn)行入戶聽取意見。在此基礎(chǔ)上，他們制定了烏馬河林業(yè)局森林資源承包經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案，完成了方案、細(xì)則及森林、林木、林地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)總體規(guī)劃工作及合同文本制定工作。細(xì)則的制定，融入了現(xiàn)代企業(yè)治理的思路，體現(xiàn)了細(xì)節(jié)的量化和規(guī)范化工作的方法。細(xì)則包括總則到附則共條內(nèi)容，涵

9、蓋了對(duì)流轉(zhuǎn)的林地、林木、林權(quán)、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)對(duì)象、流轉(zhuǎn)方式、方法、流轉(zhuǎn)治理、優(yōu)惠政策、林地使用年限、調(diào)查區(qū)劃的原則、規(guī)程、調(diào)查內(nèi)容及因子一系列內(nèi)容的詳細(xì)規(guī)定，制定了改革的總體規(guī)劃。建立“兩個(gè)機(jī)制”，指的是建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和輿論宣傳機(jī)制。建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，一方面是在行動(dòng)上，組織領(lǐng)導(dǎo)班子親自深入基層，走訪林區(qū)職工，宣傳改革工作并調(diào)查反饋意見；另一方面是在組織上，明確組織機(jī)構(gòu)，明確職權(quán)，個(gè)人落實(shí)任務(wù)，建立責(zé)任追究制度，保證獎(jiǎng)罰分明。建立輿論宣傳機(jī)制，是確保職工充分了解政策實(shí)質(zhì)，保證改革在基層順利實(shí)施的必要手段。通過(guò)大眾媒體宣傳（廣播、媒體、傳單、公告等）、領(lǐng)導(dǎo)深入基層訪問(wèn)座談、建立咨詢站等渠道，組成

10、了該區(qū)輿論宣傳機(jī)制。算好“三筆帳”，在不同的試點(diǎn)經(jīng)營(yíng)所存在著不同的解釋。那個(gè)地點(diǎn)依照普遍認(rèn)識(shí)的林業(yè)的投入和效益，將這三筆賬歸納為投入帳、收入帳和收益帳。所謂投入帳，是指職工有償承包森林資源前期投入的資金，作為購(gòu)買的原始股具有專門大的升值空間。所謂收入帳，指的是商品林流轉(zhuǎn)的效益預(yù)測(cè)，反映國(guó)家、企業(yè)、職工的實(shí)際經(jīng)濟(jì)收益。這兩者差不多上從林業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)動(dòng)身，考慮的是實(shí)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。而收益帳則是從林業(yè)的事業(yè)性質(zhì)動(dòng)身，以為自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人民就業(yè)等方面制造的抽象效益為計(jì)量的林業(yè)效益帳。提供“四個(gè)保障”，包括思想保障，法律保障，區(qū)劃設(shè)計(jì)保障和售后服務(wù)保障。思想保障，要求面對(duì)森林資源危機(jī)、林區(qū)經(jīng)濟(jì)困難的事

11、實(shí)，提高領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政行政的意識(shí)，基層群眾改革致富的意識(shí)，認(rèn)識(shí)到改革的必要性和重要性，提供思想上的保障。法律保障體現(xiàn)為法律制度和法律意識(shí)，隨著改革的深入，立法執(zhí)法要跟上，普法宣傳更要跟上。區(qū)劃設(shè)計(jì)保障是政府職能的體現(xiàn)，是改革能夠順利推行的制度保障和科學(xué)依據(jù)。售后服務(wù)保障，是使改革后林區(qū)經(jīng)濟(jì)能快速健康可持續(xù)進(jìn)展的必定要求。構(gòu)建“五個(gè)體系”，一是治理體系，是非公有制林業(yè)的政策基礎(chǔ)；二是資源愛護(hù)體系，作為綜合效益實(shí)現(xiàn)的保障；三是合作經(jīng)營(yíng)體系，四是承包經(jīng)營(yíng)體系，二者差不多上取得經(jīng)濟(jì)效益的要緊途徑；五是林業(yè)行政執(zhí)法體系，為改革提供法律愛護(hù)。2.3 烏馬河林業(yè)局國(guó)有林權(quán)改革工作推廣的時(shí)期性成效 至2006年下旬

12、，烏馬河林業(yè)局林權(quán)改革推廣工作卓見成效，已有120多戶職工與林業(yè)局簽訂了國(guó)有林地承包經(jīng)營(yíng)合同。依照各林業(yè)區(qū)域的民意調(diào)查，多數(shù)林區(qū)職工和農(nóng)民關(guān)于森林資源家庭承包經(jīng)營(yíng)，持支持態(tài)度。以烏馬河林業(yè)局下屬的伊東經(jīng)營(yíng)所為例，“全所200多戶職工，近一半人都想?yún)⑴c承包林地”，“現(xiàn)在買一公頃林地，即使長(zhǎng)得慢些，10年后也確信能收回本鈔票”。引用伊東經(jīng)營(yíng)所資源站長(zhǎng)任國(guó)強(qiáng)語(yǔ)講。6林業(yè)是一個(gè)具有較長(zhǎng)生產(chǎn)循環(huán)周期的產(chǎn)業(yè)，在國(guó)有林權(quán)改革試點(diǎn)開展不久的現(xiàn)在，其生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益還未明顯突出。但其潛在的社會(huì)效益差不多有所顯現(xiàn)。從林區(qū)的民意趨向看來(lái)，關(guān)于林權(quán)改革擁護(hù)者居多，從打算經(jīng)濟(jì)的“大鍋飯”情勢(shì)下走出來(lái)，林區(qū)職工的生產(chǎn)積

13、極性明顯提高。關(guān)于森林資源的自主經(jīng)營(yíng)，也正逐步將林區(qū)生產(chǎn)力解放出來(lái)。在伊林經(jīng)營(yíng)所，木耳種植，林蛙、蜂的養(yǎng)殖等林下經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目大力進(jìn)展，其余幾家經(jīng)營(yíng)所也不同程度的進(jìn)展中藥、畜牧和科技農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目。三、國(guó)有林權(quán)制度改革的優(yōu)勢(shì)及意義 國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度的改革，是家庭承包經(jīng)營(yíng)的機(jī)制從耕地向林地的延伸。它既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，同時(shí)也推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。這一繼家庭承包責(zé)任制后我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的又一創(chuàng)新，所帶來(lái)的不僅僅是農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)效益。作為一個(gè)具有產(chǎn)業(yè)和事業(yè)雙重屬性的行業(yè)，隨著林業(yè)相關(guān)的所有制結(jié)構(gòu)的變革而來(lái)的，是生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)進(jìn)展。3.

14、1 顯而易見的經(jīng)濟(jì)效益78 如上文所講，烏馬河林業(yè)局為林權(quán)改革罷了三筆帳，其中就包括關(guān)系到直接經(jīng)濟(jì)收益的投入帳和收入帳。在承包者的初期投入方面，承包費(fèi)按照木材市場(chǎng)價(jià)格倒運(yùn)法進(jìn)行評(píng)估，將被評(píng)估林木采伐后取得木材市場(chǎng)的銷售總收入，扣除木材經(jīng)營(yíng)所消耗的成本及應(yīng)得的利潤(rùn)后，剩余部分作為林木資產(chǎn)評(píng)估值。此外，依照林相、立地條件、地域等客觀阻礙因素及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)因素，不同程度上給予優(yōu)惠政策。 仍以烏馬河林業(yè)局為例，此次擬流轉(zhuǎn)林地15614公頃，按每公頃林木蓄積40立方米，單價(jià)平均按110元定價(jià)，林地有償使用費(fèi)用每公頃每年按45元定價(jià)，以20年為經(jīng)營(yíng)周期。假定每戶10公頃，則承包戶初期投入資金應(yīng)為： 購(gòu)買活立木

15、+林地有償使用費(fèi)用+承包后更新造林投入=（110+45）*10*20+4511.25*10=98112.50 元 （注：更新造林投入取決于選種樹種的生物學(xué)特性等因素，那個(gè)地點(diǎn)以東北地區(qū)常見樹種落葉松為計(jì)量參考。其余樹種的具體數(shù)據(jù)參考各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)） 在經(jīng)濟(jì)收入方面，可分為三部分。一是天然林的銷售收入，二是人工林采伐的收益，三是林下產(chǎn)品及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的收入。前兩種在有確定區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自然環(huán)境的前提下是能夠估量的。對(duì)應(yīng)投入帳的分析標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，按確定樹種（上定位落葉松）在北方的普遍生長(zhǎng)數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算承包林地的天然林生長(zhǎng)量，中幼齡林平均生長(zhǎng)量為10.96%，那么依照上面所設(shè)定的承包量，每年生長(zhǎng)量為4.3立方米

16、，若以商品林出材率60%計(jì)算，產(chǎn)商品材756立方米，加之剩余蓄積中小規(guī)格材和枝丫材量。按現(xiàn)在市場(chǎng)價(jià)格可能，商品材700元/立方米，小規(guī)格材400元，枝丫材35元/層積立米，以上天然林產(chǎn)品總收入為560455元 人工林按平均標(biāo)準(zhǔn)，其單棵活立木平均胸徑為8厘米，公頃蓄積為、131.5立方米，按生產(chǎn)商品材計(jì)算，每公頃可產(chǎn)商品材105.2立方米，小規(guī)格材13立方米。依照市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算售價(jià)為683200元。人工林與天然林收入相加，再除去初期投入及采育成本，經(jīng)營(yíng)者每年獲利時(shí)57277.12元。相關(guān)于過(guò)去國(guó)有森工企業(yè)月人均收入300元的標(biāo)準(zhǔn)，其經(jīng)濟(jì)收益之顯著可見一斑。據(jù)初步測(cè)算，假如流轉(zhuǎn)8萬(wàn)公頃現(xiàn)有林，30年

17、后約可收益72億元；假如進(jìn)展60萬(wàn)公頃民有林，30年后約可收益540億，同時(shí)為國(guó)家和企業(yè)節(jié)約育林投入10億元。能夠看出，森林資源家庭承包經(jīng)營(yíng)將有力緩解森工企業(yè)圍困的局面，提高職工現(xiàn)實(shí)收入，維新林區(qū)建設(shè)提供物質(zhì)保障和財(cái)力支持。93.2 從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考量生態(tài)效益 國(guó)有林區(qū)防火、護(hù)林、造林等問(wèn)題一直是林業(yè)部門的老大難問(wèn)題。通過(guò)把森林資源交給林業(yè)職工分戶承包經(jīng)營(yíng)，能夠有效地解決以上一系列問(wèn)題，這對(duì)森林的自然恢復(fù)進(jìn)展起到專門大的推動(dòng)作用，林分質(zhì)量將有所提高。由此，森林生態(tài)系統(tǒng)的整體功能必將進(jìn)一步增強(qiáng)，森林涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙的作用也將得到加強(qiáng)，不僅關(guān)于恢復(fù)改善周邊生態(tài)環(huán)境起關(guān)鍵作用，而且關(guān)于周邊地

18、區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活都將產(chǎn)生積極阻礙，關(guān)于保障國(guó)家生態(tài)安全將發(fā)揮重要作用。3.3 經(jīng)濟(jì)因素所帶來(lái)的社會(huì)效益 民間資本進(jìn)入林業(yè)產(chǎn)業(yè)，必定帶來(lái)盈利產(chǎn)業(yè)的加快進(jìn)展和就業(yè)崗位的大量增加。實(shí)施三林流轉(zhuǎn)，以可流轉(zhuǎn)的資源頂替工資和其他職工欠款，不僅能夠使拖欠職工工資及醫(yī)藥費(fèi)等歷史遺留問(wèn)題得到逐步解決，有效地減輕森工企業(yè)包袱，而且把林業(yè)職工轉(zhuǎn)變成投資者，即擴(kuò)大了就業(yè)渠道，緩解社會(huì)就業(yè)和職工下崗再就業(yè)壓力，有大幅度增加了林業(yè)職工收入，還能夠有效解決社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題。 國(guó)有林權(quán)制度改革試點(diǎn)初級(jí)并開始解決國(guó)有林區(qū)的體制問(wèn)題，具有重大的歷史性的意義。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有里也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)，然而隨著資源的逐步消耗，其隱含的弊端也逐漸暴露。以伊春市為例，在建國(guó)初是林業(yè)施業(yè)面積達(dá)400萬(wàn)公頃的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)。但到上世紀(jì)90年代，由于資源消耗殆盡，該區(qū)陷入森林資源