2公共政策系統(tǒng)與政策環(huán)境PPT課件

1、公 共 政 策 學(xué)1第二章 政策系統(tǒng)與政策環(huán)境本章要點政策系統(tǒng)的內(nèi)涵公共政策環(huán)境的構(gòu)成因素公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系2第一節(jié) 政策系統(tǒng)的構(gòu)成 一、政策系統(tǒng)的概念、克魯斯克的觀點：政策系統(tǒng)是“政策制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機構(gòu)、政策制度、政府官僚機構(gòu)以及社會總體的法律和價值觀”。（公共政策辭典） 、定義：政策系統(tǒng)是由政策的主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會政治系統(tǒng)。 3 政策主體(政策活動者) ：指直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織。官方的政策活動者：是指那些具有合法權(quán)威去制定公共政策的人們，包括立法機關(guān)、行政決策機關(guān)、行政執(zhí)行機關(guān)和司法

2、機關(guān)；非官方的政策活動者：包括利益團體、政黨、民間思想庫、大眾傳媒和公民等。 二、政策主體4 政策客體指的是政策所發(fā)生作用的對象，包括政策所要處理的社會問題(事)和所要發(fā)生作用的社會成員(人)兩個方面。 三、政策客體5三、政策客體（）社會問題從事的角度看，公共政策所要處理的是社會問題、公共問題或政策問題。按照馬奇(James G. March)和西蒙(Herbert A. Simon)的說法，(社會)問題就是要達到的狀態(tài)與觀察到的狀態(tài)之間的距離。從唯物辯證法的觀點看，社會問題也就是各種各樣需要解決的社會矛盾。社會問題是被人們感知、覺察到的狀況，是由于價值、規(guī)范和利益沖突引起的，需要加以解決的狀

3、況。它不僅僅是一種客觀的存在狀況，而且也是人們主觀構(gòu)造的產(chǎn)物。6（）目標(biāo)團體從人的角度看，政策所發(fā)生作用的對象是社會成員，這些受規(guī)范、制約的社會成員稱為目標(biāo)團體。 政策所要調(diào)整或規(guī)范的是人的行為以及人與人之間的關(guān)系尤其是利益關(guān)系。它們鼓勵人們?nèi)氖履承┗顒樱谷藗內(nèi)氖铝硪恍┗顒?，引?dǎo)人們朝向政府所期望的目標(biāo)前進。三、政策客體7四、政策環(huán)境政策環(huán)境就是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩大部分。8第二節(jié) 政策環(huán)境一、政策環(huán)境的構(gòu)成因素 自然環(huán)境因素經(jīng)濟環(huán)境因素 政治和法治環(huán)境因素 社會和文化環(huán)境因素 國際環(huán)境因素 9自然環(huán)境因素 公共政策的自然環(huán)境因素是指在

4、一定的地理位置上的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、氣候條件等的總和。地理位置自然資源生態(tài)系統(tǒng) 氣候條件10公共政策的經(jīng)濟環(huán)境因素是指制定與實施某一項具體政策時，可能面對的和能夠加以利用的總的經(jīng)濟狀態(tài)。它包括整個世界經(jīng)濟的格局與運行狀態(tài)，一國或一個地區(qū)經(jīng)濟體制、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展速度、經(jīng)濟總量的總和。經(jīng)濟環(huán)境因素11經(jīng)濟環(huán)境因素具體地說，政策主體必須時刻關(guān)心下列的經(jīng)濟因素：世界經(jīng)濟的格局，世界金融、貿(mào)易、投資體制與狀態(tài)，一國或一個地區(qū)的經(jīng)濟體制，產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況，貨幣政策、金融機構(gòu)及其監(jiān)管機制，貿(mào)易體制與已有的政策，消費品市場與生產(chǎn)要素市場的供求狀況，既定的稅收政策與財政狀況，個人收入分配的差距程度與

5、地區(qū)發(fā)展的不平衡程度，個人消費的水平與特征，等等。12政治和法治環(huán)境因素公共政策的政治環(huán)境因素是指制定與實施具體的政策時，可能面對的總的政治狀態(tài)，它是一國或一個地區(qū)政治體制、政治結(jié)構(gòu)、政治關(guān)系的總和。主要包括基本的政治制度，黨政關(guān)系狀況、政黨制度、執(zhí)政黨的權(quán)威與作風(fēng)，階級與階層的結(jié)構(gòu)與分化，利益集團的構(gòu)成與活動狀況，政府的結(jié)構(gòu)、功能與效能，政治穩(wěn)定程度，政治民主化進程與狀況，等等。 13在認(rèn)識公共政策的政治環(huán)境因素時，還應(yīng)考慮國防環(huán)境因素，它是指制定與實施公共政策時所依賴的軍事、國防狀態(tài)。主要包括軍事機構(gòu)和軍隊在社會生活中的地位，軍事設(shè)施與裝備的技術(shù)水平與實戰(zhàn)性能，軍費開支在國民生產(chǎn)總值中所占

6、比例，軍隊在應(yīng)付外在敵對勢力的突發(fā)性入侵時的應(yīng)變能力等等。政治和法治環(huán)境因素14公共政策的法治環(huán)境因素是指在制定與實施具體的公共政策時，可能遇到的一國或一個地區(qū)的總的法治狀態(tài)，它是一國或一個地區(qū)法律體系、法律機構(gòu)、執(zhí)法狀況與社會治安的總和。主要包括憲法與法律體系，立法機構(gòu)與立法程序，司法機構(gòu)與司法獨立程度，審判責(zé)任制度，社會治安水平，等等。法治環(huán)境因素不僅為政策的制定和執(zhí)行提供保障，而且，政策的合法性首先需要有完善的法治體系來保證。 政治和法治環(huán)境因素15社會和文化環(huán)境因素公共政策的社會環(huán)境是指制定和實施具體政策時，可能面對的總的社會狀況，它是社會人口、群體、職業(yè)、規(guī)范等等的總和。主要包括社會

7、人口的規(guī)模、性別與年齡比例、地區(qū)和民族分布、人口增長率、人口政策，社會職業(yè)構(gòu)成與就業(yè)政策、勞動保護與失業(yè)救濟，社會福利與保障體系，社會問題與社會越軌現(xiàn)象，社會人倫關(guān)系、道德風(fēng)尚、傳統(tǒng)習(xí)慣、民族心理、價值取向，等等。16公共政策的文化環(huán)境是指制定與實施具體政策時，可能會面臨的總的文化狀況，它是一國或一個地區(qū)教育、科技、道德等等的總和。主要包括社會的教育體制、教育機構(gòu)、教育政策、國民義務(wù)教育的范圍與年限、接受高等教育的人數(shù)在總?cè)丝谥械谋壤?、人口素質(zhì)與人力資源狀況，國家知識創(chuàng)新體系、科技體制、科技人才儲備、專利數(shù)量、科技普及程度，文化設(shè)施、文化團體、文化市場及其管理，價值觀，精神風(fēng)貌，等等。社會和文

8、化環(huán)境因素17國際環(huán)境因素公共政策的國際環(huán)境要素指的是對一個國家或地區(qū)的生存與發(fā)展產(chǎn)生影響的，由國家間、國際組織間的競爭、合作、沖突所形成的帶有一定穩(wěn)定性的政治、經(jīng)濟、文化關(guān)系。18公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系課 堂 討 論19案例 高校擴招政策出臺的背景及政策執(zhí)行對環(huán)境的影響 一、高校擴招政策出臺的政策環(huán)境 政策：1999年，教育部制定了面向21世紀(jì)教育振興行動計劃，提出我國高等教育入學(xué)率由1999年的9提高到2010年的15，使我國高等教育由精英教育向大眾化教育轉(zhuǎn)變。 20案例 高校擴招政策出臺的背景及政策執(zhí)行對環(huán)境的影響(一)政治環(huán)境 ： 1992年十四大：把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。 1

9、997年十五大：實施科教興國戰(zhàn)略。(二)經(jīng)濟環(huán)境： 人均GDP10004000美元，消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。 (三)人口環(huán)境 ： 19902000年，人口增長11.66%，高中程度增長38.65%。高等教育毛入學(xué)率只達低收入國家水平。(四) 國際環(huán)境： 受亞洲金融危機的影響，需求不足，就業(yè)壓力大。211998-2006年普通高等學(xué)?；厩闆r22我國高校招生規(guī)模的變化23思考： 從1999年開始實施的高校擴招政策產(chǎn)生了哪些影響？24案例 高校擴招政策出臺的背景及政策執(zhí)行對環(huán)境的影響二、高校擴招政策對環(huán)境的積極影響擴大教育機會和公平，提高社會流動率提高國民素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)擴大經(jīng)濟建設(shè)的人力資本儲量增強綜合

10、國力，提高國際競爭能力促進高校內(nèi)部管理體制的改革25案例 高校擴招政策出臺的背景及政策執(zhí)行對環(huán)境的影響三、高校擴招政策對環(huán)境的消極影響生源質(zhì)量有所下降 高校教育資源嚴(yán)重不足 大學(xué)生就業(yè)面臨嚴(yán)峻考驗引發(fā)高校債務(wù)風(fēng)險26 19982009年普通高等學(xué)校生師比的變化 類別 1998年生師比 2001年生師比 2009年生師比本科院校 80 130 13.3 專科院校 94 118 23.7 27 19982001年普通高等學(xué)校生均藏書量的變化 類別 1998年生均藏書量(冊) 2001年生均藏書量(冊) 增長率() 本科院校 115 70 39 ?？圃盒?126 82 35 282003年普通高?；?/p>

11、礎(chǔ)設(shè)施情況291997-2005高校畢業(yè)生人數(shù)、就業(yè)率及待業(yè)人數(shù)情況表(單位:萬人)301998-2001年普通高校經(jīng)費投入狀況(單位:億元)3132吉大自曝欠下巨額債務(wù)吉林大學(xué)2007年初在校園網(wǎng)站上發(fā)布校內(nèi)通知，向師生征集解決學(xué)校財務(wù)困難的建議，引起輿論的廣泛關(guān)注。吉大財務(wù)處貼出的通知詳細介紹了吉大債務(wù)狀況：財務(wù)困境從2005年開始逐步顯現(xiàn)，每年支付的銀行利息高達1.5億至1.7億元，資金入不敷出的情況日趨嚴(yán)峻。據(jù)透露，吉大目前負(fù)債30億元，合并以后基建開支和人頭費增加是造成債務(wù)的主要原因。33公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系課 堂 討 論34二、公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系1.二者是辯證統(tǒng)一的公共政

12、策是政策環(huán)境的產(chǎn)物，二者存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用。就其關(guān)系而言，環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用；政策則改善和塑造環(huán)境，具有反作用。35羅伯特伊斯頓(Robert Eyestone) ：“從廣義上講”，公共政策就是“政府機構(gòu)與其周圍環(huán)境之間的關(guān)系”。 輸入反饋 轉(zhuǎn)換過程 政府 決策者需求冷漠支持決定和行動輸出社會、經(jīng)濟和政治等環(huán)境二、公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系36二、公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系2.二者關(guān)系的具體分析公共政策是隨著社會的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就應(yīng)該有什么樣的公共政策。政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政

13、策的發(fā)展變化。公共政策也不是完全消極和被動的，它對政策環(huán)境也具有一定的能動作用。37中國人口政策的歷史演變19491953年：鼓勵生育政策。在這段時間時，人口發(fā)展處于自發(fā)的和無計劃的狀態(tài)。在人口政策上，誤認(rèn)為人口不斷迅速增長是社會主義人口規(guī)律的客觀要求，是社會主義制度優(yōu)越性的表現(xiàn),實行的是鼓勵人口增長的生育政策。 19541959年：政策轉(zhuǎn)變醞釀，上層思想反復(fù)。1954年12月，劉少奇同志主持召開了關(guān)于節(jié)制生育問題座談會。在廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，他代表黨中央明確指出：“黨是贊成節(jié)育的”。1955年3月中央在衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問題報告上指示：“節(jié)制生育是關(guān)系廣大人民生活的一項重大政策性

14、的問題?！?957年3月，毛澤東同志在最高國務(wù)會議第十一次會議上說：“要提倡節(jié)育，要有計劃地生育?！?1957年下半年開始的反右派斗爭和1958年發(fā)端的大躍進運動，對節(jié)制生育工作思想有所沖擊，但大躍進的干擾很快過去，中國客觀存在的人口問題已經(jīng)顯現(xiàn)出來 。 19601970年：實施限制生育政策，但沒有全面開展。1962年12月以中共中央和國務(wù)院的名義發(fā)出關(guān)于認(rèn)真提倡計劃生育的批示，認(rèn)為“提倡節(jié)制生育和計劃生育，不僅符合廣大群眾的要求，而且符合有計劃地發(fā)展我國社會主義建設(shè)的要求。” 1963年10月中央和國務(wù)院決定設(shè)立計劃生育機構(gòu)，要求“中央和地方，都要成立計劃生育委員會，具體領(lǐng)導(dǎo)這方面的工作”。

15、1964年國務(wù)院成立了由國務(wù)院秘書長任主任的計劃生育委員會，接著各省、市、自治區(qū)也相繼成立了計劃生育工作機構(gòu)，節(jié)制生育的實際工作在一定范圍內(nèi)就開始開展。 19711979年：全面推行“晚、稀、少”政策。1973年明確了“晚、稀、少”的方針， 1978年10月，中央批轉(zhuǎn)關(guān)于國務(wù)院計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議的報告，進一步明確了“晚、稀、少”的內(nèi)涵，具體提出晚婚為女23周歲、男25周歲，一對夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個、最多兩個，生育間隔3年以上。這樣 ，以“晚、稀、少”為主要內(nèi)容的中國的限制人口增殖的生育政策基本形成。 3819801984年：全面推行“一胎化”政策。國務(wù)院在1980年9月召開的第五屆全

16、國人民代表大會第三次會議上，正式宣布高速計劃生育政策。指出：“國務(wù)院經(jīng)過認(rèn)真研究，認(rèn)為在今后二、三十年內(nèi)，必須在人口問題上采取一個堅決的措施，就是除了在人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外。要普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，以便把人口增長率盡快控制住，爭取全國總?cè)丝谠诒臼兰o(jì)末不超過十二億”。由70年代的“晚、稀、少”變成了80年代初的“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”。晚婚、晚育沒有變化，少生從允許生二孩調(diào)整為基本只準(zhǔn)生一孩。 1984至今：開小口，堵大口, 形成現(xiàn)行計劃生育政策。中共中央在1984年4月批轉(zhuǎn)國家計生委黨組關(guān)于計劃生育工作情況的匯報即7號文件，重新調(diào)整了生育政策的某些規(guī)定，在農(nóng)村仍要繼續(xù)提倡一對

17、夫婦只生一個孩子，但也要適當(dāng)放寬生育二胎的條件，“對農(nóng)村繼續(xù)有控制地把口子開得稍大一些，按照規(guī)定的條件，經(jīng)過批準(zhǔn)，可以生二胎”；嚴(yán)禁超生計劃外二胎和多胎；嚴(yán)禁生育問題上徇私舞弊和不正之風(fēng)；人口在1000萬以下的少數(shù)民族允許一對夫婦生育二胎，個別可生育三胎，不準(zhǔn)生四胎。這一調(diào)整目的在于“把計劃生育政策建立在合情合理、群眾擁護、干部好做工作的基礎(chǔ)上”。這次政策調(diào)整的中心點是農(nóng)村生育數(shù)量問題。為了中央調(diào)整后的計劃生育政策，各省、市、自治區(qū)從自己的經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境和人口發(fā)展態(tài)勢出發(fā)，從80年代未到90年代初都先各制定了本地區(qū)的計劃生育條例，經(jīng)過相應(yīng)級別的人大常委會審議通過后，作為本地區(qū)的具有法律

18、效力的文件執(zhí)行，從而進一步體現(xiàn)了從實際出發(fā)，區(qū)別對待，分類指導(dǎo)的原則和精神，使限制人口增殖生育政策既能符合國家和長遠利益的要求，又能相對接近家庭、個人生育需要和近期利益，成為國家和家庭都能接受的經(jīng)過努力工作具有現(xiàn)實可行性的嚴(yán)肅的生育政策。 391950-2000年中國人口出生率40中國邁入老齡化社會老齡化社會與老齡社會60歲以上老年人口達到總?cè)丝诘?0%（聯(lián)合國傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)），或65歲以上的人口達總?cè)丝?%（新標(biāo)準(zhǔn)），就是“老齡化社會”，超過14%為“老齡社會”。中國人口狀況截至08年底，全國65歲及以上人口10956萬人，占全國總?cè)丝?.3%，比上年升0.2%。60歲及以上人口15989萬人，占

19、全國總?cè)丝?2%，比上年升0.4%。413.公共政策環(huán)境對公共政策的影響 經(jīng)濟環(huán)境因素對公共政策的影響 首先，經(jīng)濟環(huán)境因素是制定、實施公共政策的基本出發(fā)點。公共政策的制定與實施涉及到資源的配置問題。任何一個社會的政府都只能對社會資源的存量加以合理配置，而絕不可能進行超量配置。同時，公共政策對資源的配置又必須在既定的經(jīng)濟制度和體制框架內(nèi)進行，離開了一定的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、制度和體制去制定和實施某種公共政策，必然要引起經(jīng)濟制度、體制的反彈。因此，資源的分布與既定的存量、既成的經(jīng)濟制度和體制乃是公共政策過程的基礎(chǔ)。 42三峽工程計劃動態(tài)投資2039億元 1994年底三峽工程開工后，根據(jù)科學(xué)測算，三峽工程動態(tài)

20、投資需要2039億元，其中包括靜態(tài)投資901億元(含三峽水利樞紐工程國家核準(zhǔn)靜態(tài)投資501億、水庫淹沒處理及移民安置費用400億)，物價、稅費等上漲的價差749億元，貸款利息、債券等融資成本389億元。 三峽總公司計劃發(fā)展部負(fù)責(zé)人趙建強解釋，三峽水利樞紐工程國家核準(zhǔn)靜態(tài)投資501億，是按照1993年5月的物價水平測算的。此后十多年建設(shè)期間物價和貸款利息都會發(fā)生變化，因此就有了動態(tài)投資的說法。 2006年，中國長江三峽工程總公司宣布，工程正式開工12年，投資一直控制在初步概算范圍之內(nèi)，并略有節(jié)余。預(yù)計全部工程總投資將減為1800億元。 43其次，經(jīng)濟環(huán)境因素是公共政策過程運行的必要條件。公共政策

21、的制定、執(zhí)行和評估都要耗費一定人力、物力和財力，并需要一定的經(jīng)濟制度作為支撐。這些就構(gòu)成了政策過程的成本。因此，要使公共政策過程正常運行，就需要一定的資源和經(jīng)濟條件。資源的多少和經(jīng)濟條件的好壞對公共政策的質(zhì)量和運行狀況具有較大的影響。44第三，經(jīng)濟環(huán)境因素會影響公共政策的經(jīng)濟目標(biāo)和方向?，F(xiàn)代公共政策體系中占主導(dǎo)地位的是政府的經(jīng)濟政策。政府不可能僅僅憑自己的主觀愿望去制定和推行某些政策。不同國家的政府，一個國家不同地區(qū)、不同層次的政府，只能依據(jù)本國、本地的資源狀況、經(jīng)濟情況來制定和推行適當(dāng)?shù)墓舱?，現(xiàn)實的狀況，實際的經(jīng)濟制度、結(jié)構(gòu)制約著公共政策的經(jīng)濟目標(biāo)與方向。 45政治環(huán)境因素對公共政策的影

22、響首先，政治環(huán)境因素決定著公共政策的政治性。其次，政治環(huán)境因素決定著公共政策的民主化程度。第三，政治環(huán)境因素決定著公共政策合法化程度。第四，政治體制和制度影響著公共政策的制定與實施。46一國政治生活中最根本的方面是不同階級、階層、政黨、利益群體與國家公共權(quán)力的關(guān)系。當(dāng)公共權(quán)力掌握在占社會人口絕大多數(shù)的階級、政黨和利益群體手中時，公共政策所要維護的就是絕大多數(shù)公眾的利益；反過來，國家政權(quán)掌握在占人口少數(shù)的階級、政黨、利益群體手中時，公共政策只能為社會公眾中的少數(shù)人服務(wù)。政治生活的核心問題是政治制度的民主化。在一個專制社會中，政策的制定與實施完全是由少數(shù)官僚與政客操縱的，公共政策不是實現(xiàn)社會公正、

23、自由的途徑，而是成為維護少數(shù)特權(quán)階層利益的工具。只有實現(xiàn)了政治生活的民主化，公眾能夠參與決策，公共政策才會成為增進社會民主的有效手段。47一項好的公共政策必須是合法化的政策。公共政策的合法化程度是由整個社會的法治狀況決定的。只有在一個法律制度健全、司法獨立、真正做到依法治國、依法行政的社會中，公共政策才可能從內(nèi)容到形式都實現(xiàn)合法化。有了合法化的政策，再有完善的法治環(huán)境，公共政策才能得到貫徹和實施。48社會文化環(huán)境因素對公共政策的影響首先，社會文化環(huán)境因素決定公共政策運行的智力條件。一個教育、科技、文化比較發(fā)達的社會，就能在公共政策運行的各個環(huán)節(jié)上，配備高知識素質(zhì)的人員；提供各種現(xiàn)代化的科技手段；準(zhǔn)備周全和齊整的資訊條件。反過來，教育不發(fā)達，科技水平不高，高素質(zhì)的人才缺乏，沒有現(xiàn)代化的技術(shù)手段，公共政策運行的效率必然低下。49其次，社會文化環(huán)境因素影響公共政策運行的倫理、心理條件。一個社會具有講究倫理