地址融資與政策性融資中的風(fēng)險共擔(dān)和風(fēng)險規(guī)避機制

1、地址融資與政策性融資中的風(fēng)險共擔(dān)和風(fēng)險規(guī)避機制賈康/財政部財政科學(xué)研究所所長/中國城市投資網(wǎng)特聘專家（對地址政府融資平臺，應(yīng)該有堵有疏，疏堵結(jié)合，但從中長期看，要援引“大禹治水”的古老聰慧“堵不如疏”。同時，應(yīng)該形成風(fēng)險共擔(dān)、優(yōu)勢互補、一起規(guī)避風(fēng)險、增信進展的新機制。風(fēng)險能夠取得合理的共擔(dān)，就有可能使風(fēng)險取得降低和規(guī)避，達到陽光融資，最終實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快的可持續(xù)進展。此文系賈康依照第三屆中國城市建設(shè)投融資論壇上的演講報告整理，在2020年第7期中國金融期刊發(fā)表。）【正文】（字?jǐn)?shù)：3773）最近，各類研討中對地址融資平臺的進展存在明顯的不同意見。有媒體報導(dǎo)，為應(yīng)付金融危機阻礙，我國政府實施擴張性

2、政策，出臺了4萬億元的項目投資安排以后，顯現(xiàn)了地址政府融資的“狂歡節(jié)”，社會上關(guān)于由此致使的風(fēng)險問題很是關(guān)注。在此，筆者想對地址融資和政策性融資中風(fēng)險共擔(dān)和風(fēng)險規(guī)避機制等問題談些熟悉。如何看待地址融資平臺的進展關(guān)于地址融資平臺的進展，有些觀點強調(diào)要“堵”，筆者以為這種觀點有片面性。改革開放以來，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和市場經(jīng)濟進展進程中，強烈的現(xiàn)實需要使得從中央層面到地址層面都在探討和進展以政府為主體的融資。在我國，和市場經(jīng)濟配套的財政體制是以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政，一級政權(quán)一級事權(quán)，相應(yīng)的還有合理的財權(quán)和稅基，進而形成一級具有現(xiàn)代意義的預(yù)算治理，另外，還應(yīng)有舉債權(quán)。固然，我國政府層級需要簡化，那個問題應(yīng)

3、該同時考慮。但不管怎么簡化，從中央到省級到市縣，至少這三個層級的地址政府，在以后扁平化的格局里面，都應(yīng)該有舉債權(quán)。我國預(yù)算法規(guī)定，除國務(wù)院特批之外，不許諾地址政府舉債。但是在現(xiàn)實生活中，這項曾經(jīng)被以為是避免地址政府因舉債而顯現(xiàn)經(jīng)濟紊亂的制度規(guī)定，專門快就處于無效狀態(tài)了。最近幾年來，從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府合在一路舉債的規(guī)模，應(yīng)該已達數(shù)萬億元之巨。地址政府的債務(wù)舉借行為，比較高端的（如省、市），往往是依托政府操縱下成立的投資公司、路橋公司、城建公司等如此的法人平臺，利用法人平臺的項目債和公司債名義，變相發(fā)行政府事實上需要的市政債和地址公債；而從低端（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）來看，一些地址政府的融資行為標(biāo)準(zhǔn)性更

4、大為降低。面對這些情形的存在，咱們并非簡單依托援引預(yù)算法，強調(diào)地址政府不許諾舉債就解決問題，就能夠防范風(fēng)險。因為現(xiàn)實生活中“潛規(guī)那么”借助于客觀需要的力量已強制替代了“明規(guī)那么”。對地址政府融資平臺，筆者的大體觀點是，應(yīng)該有堵有疏，疏堵結(jié)合，但從中長期看，要援引“大禹治水”的古老聰慧“堵不如疏”。在市場經(jīng)濟進展進程中結(jié)合經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的制度創(chuàng)新，迫切需要因勢利導(dǎo)，考慮如何把地址存在的紊亂的融資狀況，慢慢引導(dǎo)到陽光融資的狀態(tài)。這種制度建設(shè)強調(diào)在防范風(fēng)險的同時，還要踴躍考慮創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟長期可持續(xù)進展的需要。為此，需要踴躍推動地址政府融資陽光化方面的機制創(chuàng)新和制度建設(shè)。在這一輪反周期的政府?dāng)U張操作中，

5、我國地址債已正式推出。2020年，我國預(yù)算安排9500億元赤字，其中包括地址政府2000億元赤字。這2000億元赤字的彌補，確實是以地址債的形式籌資，透明地、公布地發(fā)行地址債。固然，也附加了一個條件，確實是財政部代理發(fā)行這等于給這些地址債引入了中央政府的隱性擔(dān)保。在標(biāo)準(zhǔn)程度上，這次的操作明顯比1998年那一輪要高。1998年應(yīng)付亞洲金融危機時，長期建設(shè)國債資金中有相當(dāng)一部份轉(zhuǎn)貸給地址政府利用，但那時是對照世界銀行貸款轉(zhuǎn)貸的賬務(wù)處置方式，既不在中央預(yù)算中反映，也不在地址預(yù)算中反映，于是這部份債務(wù)資金在運行中應(yīng)受到的約束常常難以到位，而且?guī)硐嚓P(guān)治理機制方面的缺點，往往其還本付息在形式上有要求，而

6、事實上卻很難落實。而2020年2000億元地址債那么明確列入省級地址預(yù)算，也就意味著，它要同意省級預(yù)算全套程序的約束，在透明的情形下由省級政府牽頭，承擔(dān)還本付息的職責(zé)。固然，省級政府需要和轄區(qū)內(nèi)低端的地址政府層級一路，形成具體的資金運用和還本付息方案。如此一種制度引出了一些前瞻性的試探：列入地址政府預(yù)算的債務(wù)資金及其治理，有可能進一步提高其標(biāo)準(zhǔn)性。咱們乃至能夠假想，以后在統(tǒng)一的市場上，各級地址政府的舉債可引入市場評級機制。關(guān)于地址政府的信譽，可由有權(quán)威性的、客觀公正的評級機構(gòu)打分，使地址政府的陽光融資同意市場各類要素的約束，也同意更有力的公眾監(jiān)督。政策性融資及其風(fēng)險共擔(dān)與風(fēng)險規(guī)避現(xiàn)時期，地址政

7、府融資還不能僅依托目前2000億元的地址債，另外還有大量資金是通過融資平臺和其他渠道來舉借的，總規(guī)模估量有數(shù)萬億元。能夠判定，其中政策性融資的資金量應(yīng)占絕大部份。在各地進展戰(zhàn)略計劃的制定和貫徹中，地址政府追求的必然是帶有政策含義、表現(xiàn)政策傾斜的目標(biāo)。這些政策目標(biāo)不是簡單依托市場的一樣性融資機制支持就能夠夠達到的。要達到這些目標(biāo)，需要成立一套政策性融資機制。但是在改革開放30年以后的今天，從中央到地址，政策性融資體系和相關(guān)機制仍然沒有實現(xiàn)其清楚的構(gòu)建。而且在深化改革的進程中，還顯現(xiàn)了一些令咱們惶惑的現(xiàn)象，比如，中央級的政策性金融機構(gòu)、政策性銀行將何去何從？地址上的“政策性金融機構(gòu)”一直沒有正式“

8、登堂入室”，但事實上已存在的大量的地址政策性融資機構(gòu)和政策性融資行為，如何讓它們?nèi)〉煤侠淼募s束和進展？專門值得注意的是，在政策性融資領(lǐng)域的機制建設(shè)中必需引入財政的可持續(xù)介入機制。要追求政策性目標(biāo)，不是簡單依托市場機制本身、依托追求直觀的高投資回報如此一種微觀機制就能夠夠解決其資源配置問題的。在這方面，政府必然要追求超越微觀主體本錢效益分析眼界的綜合效益、社會效益、進展后勁和“正的外部性”，還要關(guān)于弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體如“三農(nóng)”和中小企業(yè)進展進行扶持。要達到如此的目標(biāo)，必需附加政策性融資的力量。而與如此一種財政資金的可持續(xù)介入機制相配套的、也是咱們應(yīng)該成立的，是與市場風(fēng)險防范處置原那么相兼容、相貫

9、通的風(fēng)險共擔(dān)機制。從一樣分析上講，政策性融資存在兩種風(fēng)險：一種是一樣性商業(yè)融資中存在的商業(yè)性風(fēng)險，另一種是不同于商業(yè)性風(fēng)險的特殊風(fēng)險，咱們能夠稱之為政策性風(fēng)險，這兩類風(fēng)險綜合地體此刻某些融資領(lǐng)域和某些項目上。比如，某一公用事業(yè)、公益工程或與政府在區(qū)域進展戰(zhàn)略里所要追求的某一經(jīng)濟增加點相關(guān)的重要項目，其融資可能會包括多元主體，如企業(yè)、商業(yè)銀行的加入，這些主體加入后，咱們要考慮其承擔(dān)的商業(yè)風(fēng)險；項目里可能還有財政部門和政策性融資機構(gòu)等的加入，這些帶有政策目標(biāo)追求的主體的加入，它們應(yīng)該承擔(dān)政策性融資風(fēng)險、治理風(fēng)險和可能被問責(zé)的風(fēng)險等。其關(guān)鍵問題是如何形成一種合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。當(dāng)前，各個要緊經(jīng)濟體都

10、很重視PPP（公私合作伙伴關(guān)系）概念下的創(chuàng)新和探討，這種新機制所追求的共贏，事實上也隱含著風(fēng)險共擔(dān)。在風(fēng)險共擔(dān)的情形下，原先只由公共部門或私人部門無法做到的情形，反而有可能做起來，也確實是說，顯現(xiàn)了政府增信和公私部門的風(fēng)險共擔(dān)以后，有可能挖掘潛力，打開原先想象不到的一個更好、更有直接效益也更有綜合效益的進展局面。如此一種機制，筆者感覺在中國的探討還很不夠。實際生活中，一些帶有政策性融資取向的機構(gòu)往往都是其行不遠(yuǎn)。有關(guān)方面統(tǒng)計，與政策性融資相關(guān)的大大小小的信譽擔(dān)保機構(gòu)（在政策性金融領(lǐng)域里比較被看重的一種組織形式），全國至少已經(jīng)有4000家以上。這些機構(gòu)多數(shù)是由地址政府推動、投入注冊資金成立的，但

11、這些機構(gòu)在運行以后絕大部份會面臨兩難問題，要么保全自己的資金，舍棄政策性的初衷；要么貫徹政策性的初衷，顯現(xiàn)資金萎縮而不能保全。大量的政策性擔(dān)保機構(gòu)和融資機構(gòu)顯現(xiàn)這種兩難問題后，有人就提出疑問：什么緣故財政不肯意介入給予持續(xù)的支持？有些觀點以為，公共財政應(yīng)該支持，乃至應(yīng)該無條件地給予支持。但事實上，此刻公共財政的進展愈來愈受到績效的約束。當(dāng)有關(guān)財政部門觀看到，其他所有主體都以為財政介入以后，全數(shù)風(fēng)險乃至連一樣商業(yè)性風(fēng)險也“混水摸魚”地應(yīng)該由財政來承擔(dān)，而沒有成立相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)機制，自然會以為這是個“無底洞”。與其如此，財政還不如直接支出去解決問題。一個合理的機制設(shè)計應(yīng)考慮，在財政介入以后，它所形

12、成的政策性融資支持，應(yīng)是一種適應(yīng)于財政直接支出和商業(yè)性融資中間地帶的特殊機制，是一種在PPP概念之下，既利用公共資金的非獲利性，又利用市場機制激發(fā)的專業(yè)化治理、追求績效、權(quán)責(zé)利對稱的鼓勵機制和約束機制，從而形成一種專業(yè)化治理、市場化運作、信貸式集聚放大但有效運用了財政政策性資金的新機制。筆者以為其中超級關(guān)鍵的，確實是找到形成公私風(fēng)險共擔(dān)、風(fēng)險規(guī)避、融資增信、乘數(shù)效應(yīng)的切入點，使政府資金和民間資金形成合力一起進展。為此，應(yīng)該成立一種風(fēng)險共擔(dān)和風(fēng)險規(guī)避的陽光融資機制，把政策性因素和商業(yè)性因素，把不同主體的利益訴求，放在一套透明、標(biāo)準(zhǔn)的機制里，最終形成共贏局面。這是個相當(dāng)重要的切入點。咱們明白，美國一貫強調(diào)所謂“華盛頓共識”，專門推崇政府“無為而治”，但事實上，美國與英國及其他一些資本主義市場發(fā)達國家一樣，長期存在以政府預(yù)算資金支持的中小企業(yè)事業(yè)局及其政策性融資機制。中小企業(yè)事業(yè)局運用國會批準(zhǔn)的預(yù)算資金，進行支持中小企業(yè)進展的融資活動，包括貼息、信譽擔(dān)保等。對此，美國人超級強調(diào)一條體會，確實是政府資金進去以后，它所承擔(dān)的風(fēng)險一樣最高不超過75%，市場主體必需自己承擔(dān)剩余部份的風(fēng)險。其結(jié)果是，政府不管貼息仍是在信譽擔(dān)保里承擔(dān)一部份代償損失，事實上都是使更多的企業(yè)能夠躍過原先躍只是去的