城市軌道交通與土地控制規(guī)劃研究

1、城市軌道交通與土地控制規(guī)劃研究摘要城市軌道交通與土地利用規(guī)劃是一個(gè)互動(dòng)的單向循環(huán)系統(tǒng)。城市軌道交通不僅僅是為了滿足城市不斷增長(zhǎng)的客運(yùn)交通要求，更主要的是通過(guò)對(duì)土地使用的控制，發(fā)揮軌道交通在城市開(kāi)展中的積極作用，引導(dǎo)城市空間的有序增長(zhǎng)，并形成城市空間開(kāi)展與軌道交通之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系。關(guān)鍵詞城市軌道交通；土地控制；規(guī)劃近年來(lái)，隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速開(kāi)展、城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市交通的矛盾也日益鋒利。因此，城市軌道交通以其快速、舒適和客運(yùn)量大的特點(diǎn)吸引了眾多遭受客運(yùn)交通困擾的大城市。但是，軌道交通工程存在一次性投資量大、運(yùn)行費(fèi)用高、自身經(jīng)濟(jì)效益差等缺陷。因此，國(guó)務(wù)院辦公廳于2022年9月27日下發(fā)了?關(guān)

2、于加強(qiáng)城市快速軌道交通建立管理的通知?，要求：擬建城市必須重視和改良規(guī)劃的編制和管理工作，要建立科學(xué)民主的決策機(jī)制，按照實(shí)是求是、量力而行的原那么，進(jìn)步規(guī)劃編制程度，真正發(fā)揮規(guī)劃對(duì)城市軌道交通工程建立和城市建立的指導(dǎo)作用；對(duì)規(guī)劃建立城市軌道交通工程的線路，要搞好沿線土地規(guī)劃控制、編制專項(xiàng)土地控制規(guī)劃，防止新建建筑對(duì)線路的侵占。城市軌道交通開(kāi)展直接影響到城市的開(kāi)展方向、城市的空間布局及土地利用方式，就軌道交通規(guī)劃研究軌道交通，難免落入“工程式設(shè)計(jì)的詳細(xì)施行工程之中。這種單一的研究形式，不僅影響城市軌道交通線網(wǎng)構(gòu)架的合理形成，也難以與城市開(kāi)展、空間布局相結(jié)合，而與線路直接相關(guān)的土地利用結(jié)合不好，將

3、會(huì)嚴(yán)重影響交通的運(yùn)營(yíng)效益，從而使軌道交通難以真正起到緩解城市客運(yùn)交通的作用，并也可能使軌道交通經(jīng)營(yíng)成為政府長(zhǎng)期的“財(cái)政包袱。因此，根據(jù)國(guó)家政策的新形勢(shì)要求，為了更好地標(biāo)準(zhǔn)城市軌道交通規(guī)劃，促使軌道交通建立的可持續(xù)開(kāi)展，將城市軌道交通與土地控制捆綁為一體進(jìn)展綜合規(guī)劃，顯得非常必要和迫切。1城市軌道交通與土地控制規(guī)劃的關(guān)系城市軌道交通與土地利用規(guī)劃是一個(gè)互動(dòng)的單向循環(huán)系統(tǒng)，城市軌道交通不僅僅是為了滿足城市不斷增長(zhǎng)的客運(yùn)交通要求，更主要的是通過(guò)對(duì)土地使用的控制，發(fā)揮軌道交通在城市開(kāi)展中的積極作用，引導(dǎo)城市空間的有序增長(zhǎng)，并形成城市空間開(kāi)展與軌道交通之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系。1.1軌道交通建立對(duì)土地控制規(guī)劃

4、的要求不同的交通方式與土地使用有著高度的相關(guān)性。高密度的土地使用可以促使公共交通的開(kāi)展，而低密度的土地使用那么可以促使小汽車(chē)的普及。國(guó)外許多研究說(shuō)明：土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與交通方式選擇親密相關(guān)。澳大利亞學(xué)者在對(duì)世界上32個(gè)主要城市進(jìn)展調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，城市土地開(kāi)發(fā)密度每公頃低于40人或40個(gè)就業(yè)崗位，就更有可能要依賴小汽車(chē)交通；土地開(kāi)發(fā)密度在每公頃60人100人或60個(gè)100個(gè)就業(yè)崗位就會(huì)大大增加人們利用公共交通的時(shí)機(jī)。此外，不同交通方式對(duì)城市空間形態(tài)也有著親密的相關(guān)性，城市主要交通方式的運(yùn)量越大，所形成的城市土地內(nèi)聚力就越強(qiáng)，城市常常呈緊湊型態(tài)(圖1)。城市軌道交通對(duì)土地的軸向開(kāi)發(fā)的影響也非常顯著，在城市

5、軌道交通沿線房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)密度遠(yuǎn)比其它地區(qū)要高得多，由此也說(shuō)明城市軌道交通的建立可以促進(jìn)沿線土地的高密度開(kāi)發(fā)(圖2)。城市軌道交通的建立為人們提供了快速出入市中心的交通手段，從而使居注工業(yè)用地能在地域上分開(kāi)，使居住用地從市中心區(qū)疏散出去。這導(dǎo)致商業(yè)和公共設(shè)施用地更容易向軌道交通沿線影響區(qū)域范圍內(nèi)高度集聚。軌道交通沿線影響區(qū)內(nèi)的商業(yè)和公共設(shè)施用地需求量增加，其土地使用性質(zhì)將按照交通經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)展重新分布，進(jìn)展土地資源的優(yōu)化配置。以日本東京武藏野線新浦安站對(duì)周邊土地利用的影響為例，從圖3可以看出，在新浦安站0.5k的范圍圈內(nèi)，1974年僅完成了大局部用地的平整工作(相當(dāng)于熟地)，而開(kāi)發(fā)用地量較少。隨后

6、這些用地逐漸成為了以公共設(shè)施為主、住宅為輔的開(kāi)發(fā)用地。到1984年，其開(kāi)發(fā)利用土地到達(dá)總用地的80以上。由上述分析可以得知，城市軌道交通的建立，對(duì)土地使用性質(zhì)、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、城市用地空間形態(tài)均有比擬大的影響。因此，土地控制規(guī)劃與城市軌道交通建立完全是一種相輔相成的促進(jìn)關(guān)系。良好的土地使用，可以生成軌道交通客流，軌道交通的建立又可合理引導(dǎo)土地利用性質(zhì)、建立密度的重新配置，并形成良好的城市空間構(gòu)造與用地布局。1.2土地控制對(duì)軌道交通建立的作用城市交通是城市有機(jī)整體的一個(gè)局部，而城市軌道交通系統(tǒng)的建立特征，決定城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)建立必須與綜合開(kāi)發(fā)相并列，才能滿足其巨額投資的要求，同時(shí)，也可以充分利用周

7、邊土地開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)來(lái)進(jìn)步工程自身的投資效益。因此，幾乎所有的國(guó)家，在建立城市軌道交通的同時(shí)，都將周邊土地的開(kāi)發(fā)作為一項(xiàng)重要的政策措施，以實(shí)現(xiàn)工程籌資的目的。土地控制是城市規(guī)劃管理的一項(xiàng)重要職責(zé)，有效的土地控制可以保障軌道交通廊道的合理布置，同時(shí)對(duì)軌道交通沿線土地利用影響區(qū)內(nèi)的用地控制，規(guī)劃出與土地利用性質(zhì)、用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度相匹配的用地規(guī)劃布局，使土地使用可以生成出足夠多的居民出行來(lái)滿足軌道交通的客流需求，從而保障軌道交通的運(yùn)行更有效率，為城市軌道交通的商業(yè)化營(yíng)運(yùn)創(chuàng)造良好條件。隨著軌道交通的建立，沿線的經(jīng)濟(jì)活力必將增強(qiáng)，其外在表現(xiàn)為地價(jià)上升，軌道交通的建立在一定程度上需要高容積率的開(kāi)發(fā)來(lái)支持。沿線土地

8、的開(kāi)發(fā)有著宏大的經(jīng)濟(jì)潛力，而軌道交通的建立投資少那么1億元/k，多那么數(shù)億元/k。因此，在軌道交通沿線集約地利用土地，使其與軌道交通建立一并捆綁開(kāi)發(fā)，既有利于沿線軌道客流的形成，又可減少政府的一次性投資，并引入商業(yè)開(kāi)發(fā)形式，以實(shí)現(xiàn)軌道交通建立與土地開(kāi)發(fā)效益的雙贏。2軌道交通規(guī)劃功能定位與城市交通布局世界上的各大城市都致力于不依賴機(jī)動(dòng)車(chē)交通的城市交通建立，其中，通過(guò)各種交通方式的合理分擔(dān)，形成以軌道交通為骨干(主體)的公共交通網(wǎng)是建立的重點(diǎn)方向。從城市開(kāi)展的區(qū)域性、軌道交通建立對(duì)城市開(kāi)展的引導(dǎo)與促進(jìn)，以及交通的層次性與無(wú)縫化銜接等方面來(lái)確定城市軌道交通規(guī)劃的功能定位，有助于形成與城市空間布局相協(xié)

9、調(diào)的城市軌道交通系統(tǒng)。2.1軌道交通應(yīng)在促進(jìn)城市區(qū)域一體化進(jìn)程中發(fā)揮作用城市的開(kāi)展離不開(kāi)區(qū)域的支撐，區(qū)域城市一體化的進(jìn)程能更好地促進(jìn)中心城市的開(kāi)展。從區(qū)域?qū)用婵紤]，尤其是城市相對(duì)密集的城市群或城市連綿區(qū)，軌道交通線路功能等級(jí)可分為區(qū)域和市區(qū)兩個(gè)層面。區(qū)域?qū)用娴能壍谰€網(wǎng)可分為城際鐵路、市際鐵路兩個(gè)層次；而市區(qū)層面的軌道線網(wǎng)主要包括地鐵和輕軌(圖4)。城際鐵路主要效勞于城市之間的快速交通聯(lián)絡(luò)，以加強(qiáng)城市一體化的進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展；市際鐵路主要加強(qiáng)城市周邊主要城鎮(zhèn)與城市中心、次中心之間的聯(lián)絡(luò)，以利于城鎮(zhèn)體系的合理開(kāi)展；市區(qū)層面的地鐵與輕軌主要是根據(jù)客流要求進(jìn)展抉擇，客運(yùn)量大的城市可以選擇地鐵或

10、與輕軌互相形成軌道網(wǎng)絡(luò)，客運(yùn)量相對(duì)較小的城市可選擇投資較少的輕軌交通。2.2軌道交通引導(dǎo)城市開(kāi)展城市有序的外延拓展，需要依托某種交通方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，在快速化城市開(kāi)展過(guò)程中，城市空間布局形式從圈層式外延開(kāi)展，走向軸向開(kāi)展、緊湊式布局的城市格局，已成為城市可持續(xù)開(kāi)展的空間表征。一方面城市的軸向開(kāi)展與緊湊布局可以為城市開(kāi)展提供更大的開(kāi)展空間和更為多樣的選擇，有利于減少城市交通堵塞、改善城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市開(kāi)展的可持續(xù)性；另一方面軌道交通為城市軸向開(kāi)展和緊湊型布局提供了良好的交通導(dǎo)向。從區(qū)域?qū)用婵?，多個(gè)軸向開(kāi)展的城市通過(guò)軌道交通的互相連通，也有利于實(shí)現(xiàn)真正意義上的網(wǎng)絡(luò)城市。開(kāi)展城市軌道交通的最終目的是合

11、理引導(dǎo)城市的空間布局，而不是解決交通問(wèn)題的手段，是通過(guò)城市交通的合理布局，引導(dǎo)不同的交通資源實(shí)現(xiàn)空間的合理配置，以到達(dá)城市可持續(xù)開(kāi)展的目的。3如何建立與軌道交通相適應(yīng)的土地控制規(guī)劃我國(guó)城市軌道交通建立尚處于起步階段，在城市規(guī)劃建立中還沒(méi)有系統(tǒng)采用整體開(kāi)發(fā)策略，土地開(kāi)發(fā)與軌道交通建立往往相對(duì)獨(dú)立且分別施行，從而造成二者在規(guī)劃、建立與管理上互相脫節(jié)。這樣，一方面難于真正實(shí)現(xiàn)軌道交通合理引導(dǎo)城市開(kāi)展的作用，另一方面也使得沿線地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)所得到的增值收益難以有效地返回到軌道交通開(kāi)展中，從而影響軌道交通實(shí)現(xiàn)自我盈利和持續(xù)、滾動(dòng)開(kāi)展的才能。3.1軌道交通沿線的土地控制形式從國(guó)外大量的軌道交通建立實(shí)例看，

12、軌道交通的開(kāi)發(fā)利益大都集中在軌道交通沿線的一定范圍之內(nèi)，有關(guān)研究認(rèn)為，城市軌道交通沿線開(kāi)發(fā)利益的影響范圍一般以車(chē)站為中心，以居民步行到車(chē)站的時(shí)間控制在10分鐘以內(nèi)，假設(shè)步行速度為4k/h，可以得出軌道車(chē)站的步行吸引范圍約為650。半徑為650的區(qū)域，越是靠近軌道交通車(chē)站的土地不動(dòng)產(chǎn)的增值空間越大，由此可以確認(rèn)，在軌道交通沿線根本可以形成一條寬約1.5k步行交通走廊。假設(shè)考慮到利用自行車(chē)、公交換乘等因素，適應(yīng)引入軌道交通的用地空間可形成一條寬為1.5k4k的交通走廊。如香港島北部海岸線狹長(zhǎng)的城市開(kāi)展帶，長(zhǎng)為17k，用地走廊平均寬度為1.3k，面積僅為22.5k2，卻有居住人口94.7萬(wàn)，居住就業(yè)

13、人口47.8萬(wàn)，就業(yè)人口71.2萬(wàn)。在其嚴(yán)密影響區(qū)范圍內(nèi)，可以采用高強(qiáng)度的土地開(kāi)發(fā)形式；在一般影響區(qū)范圍內(nèi)，可采用中強(qiáng)度土地開(kāi)發(fā)形式；而在非軌道交通走廊影響區(qū)的用地，應(yīng)采用較低強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)方式，或通過(guò)限制土地開(kāi)發(fā)容量的手段來(lái)減少交通的生成量。3.2車(chē)站周邊的土地控制形式軌道交通線網(wǎng)的站點(diǎn)選址在城市建成區(qū)必須選擇高強(qiáng)度、高密度開(kāi)發(fā)的地段布設(shè)站點(diǎn)，在城市開(kāi)展區(qū)，應(yīng)通過(guò)對(duì)軌道交通沿線的車(chē)站引導(dǎo)土地利用的高強(qiáng)度、高密度開(kāi)發(fā)，合理安排車(chē)站周邊的密集空間和開(kāi)敞空間。車(chē)站周邊的土地控制形式應(yīng)以步行圈約650的范圍進(jìn)展控制，其土地控制形式可分為3種類型：形成一定規(guī)模的綜合交通樞紐。以車(chē)站為中心，形成不同交通方式

14、聚集的大規(guī)模交通換乘樞紐，以此組織各個(gè)方向的交通流方便地到達(dá)城市的各個(gè)中心區(qū)和主要居住地區(qū)。形成市、地區(qū)級(jí)中心。以軌道交通車(chē)站為中心，集商業(yè)、居注辦公空間為一體，形成有活力、出行便捷的市、地區(qū)級(jí)中心，假設(shè)干個(gè)以軌道車(chē)站為中心的地區(qū)聯(lián)為一體，就形成了以軌道交通為主導(dǎo)客流的客運(yùn)網(wǎng)架，以到達(dá)城市客流與軌道功能互相促進(jìn)的良性互動(dòng)。形成新的城市地區(qū)。通過(guò)軌道交通的引導(dǎo)，以車(chē)站為中心的綜合開(kāi)發(fā)，可作為城市新開(kāi)發(fā)地區(qū)的商業(yè)中心、居住中心、城市副中心、地區(qū)中心等，保持新市區(qū)的活力，以及發(fā)現(xiàn)已建成區(qū)對(duì)新區(qū)的輻射和帶動(dòng)作用(圖5)。4城市軌道交通建立的施行策略城市軌道交通事業(yè)具有明顯的公益性，但并非一定要國(guó)家或城

15、市政府來(lái)包辦。城市軌道交通的初期建立投資宏大，風(fēng)險(xiǎn)性也很大，但由于其具有長(zhǎng)期的社會(huì)效益和外部經(jīng)濟(jì)效益，政府必須給予一定的資金支持和政策扶持，只有通過(guò)政府適當(dāng)?shù)馁Y金投入及各項(xiàng)政策的靈敏運(yùn)用，才能調(diào)動(dòng)企業(yè)、外商及各個(gè)投資方的積極性，最終實(shí)現(xiàn)城市軌道交通的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)。4.1建立軌道交通的投融資機(jī)制軌道交通建立的資金一般來(lái)源于以下5個(gè)方面：中央或地方政府的撥款；國(guó)內(nèi)外銀行的貸款；發(fā)行股票和債券；軌道沿線的土地開(kāi)發(fā)；私人開(kāi)展商獲得建立經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓(bt)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，直接由開(kāi)發(fā)商承建。以上幾種投融資機(jī)制可以結(jié)合使用，但真正成功與否還在于是否具有嚴(yán)格的法規(guī)和政策保障。以軌道沿線的土地開(kāi)發(fā)為例，首先，影響區(qū)內(nèi)的土

16、地應(yīng)嚴(yán)格地實(shí)行規(guī)劃控制管理，留下土地的增值空間，而不要形成軌道交通沿線的土地開(kāi)發(fā)已經(jīng)完成，軌道交通后續(xù)跟進(jìn)的情況，土地的增值實(shí)際成了原有開(kāi)發(fā)商再次受益的渠道，這種因環(huán)境的改善而使開(kāi)發(fā)商后期獲得巨額利益的情況在我國(guó)城市現(xiàn)實(shí)建立中非常常見(jiàn)。其次，沿線土地利用的性質(zhì)、規(guī)模、強(qiáng)度等均應(yīng)與軌道交通要求相適應(yīng)。如在軌道交通影響區(qū)內(nèi)不宜建立高檔住宅和別墅區(qū)。當(dāng)然影響區(qū)內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度也不能太高，以免造成公用設(shè)施的宏大壓力，而太低又導(dǎo)致土地投資與收益的失衡，因此，應(yīng)研究軌道交通投資與土地開(kāi)發(fā)效益相對(duì)協(xié)調(diào)的平衡點(diǎn)。4.2與房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)從香港地鐵建立的融資來(lái)源看，一般政府以股東形式投入(約占兩成)，開(kāi)展房地產(chǎn)的

17、投入占一成半以上，其余來(lái)自借貸。各地鐵公司就地產(chǎn)物業(yè)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商合作，建造費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)均由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商承當(dāng)，各地鐵公司一般可分享五成利潤(rùn)。此外，地鐵公司還可以通過(guò)商場(chǎng)租金、廣告和物業(yè)方管理獲取作為后續(xù)的運(yùn)營(yíng)收益。以香港機(jī)嘗地鐵線的建立為例，其地鐵建立本錢(qián)共351億港元，而帶來(lái)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)總投資估計(jì)為1500億港元2000億港元，將為地鐵公司帶來(lái)180億港元200億港元的收益，超過(guò)機(jī)場(chǎng)地鐵建立本錢(qián)的50。2000年物業(yè)開(kāi)展利潤(rùn)為33.76億港元，占經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)77.90億港元的46。2001年物業(yè)開(kāi)展利潤(rùn)為32.48億港元，占經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)73.07億港元的44，地鐵公司歷年出售物業(yè)所占利潤(rùn)全部用于地鐵建

18、立，成為香港地鐵開(kāi)展的主要資金來(lái)源之一。因此，與房地產(chǎn)商合作開(kāi)發(fā)建立軌道交通，既可以解決很大一局部建立期的資金投入量，還可以為后續(xù)的軌道交通運(yùn)營(yíng)提供持續(xù)的財(cái)政運(yùn)行支持。4.3商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)形式在我國(guó)，城市軌道交通建立均是以政府為主體，民營(yíng)資本的介入力度缺乏，沒(méi)有真正建立投資主體多元化的軌道交通建立良性開(kāi)展的有效機(jī)制。日本的城市軌道交通在長(zhǎng)期的開(kāi)展過(guò)程中，始終堅(jiān)持商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)方式，已經(jīng)形成了多種投資經(jīng)營(yíng)主體共同經(jīng)營(yíng)的良好場(chǎng)面，日本民營(yíng)軌道交通企業(yè)占有非常重要的地位(圖6)。在日本，長(zhǎng)期以來(lái)，城市軌道交通一直被視為是有利潤(rùn)的事業(yè)，盡管軌道交通前期投資規(guī)模大，只有政府給予扶持，以及各種政策的靈敏運(yùn)用，才能充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、市民及外商的積極性，通過(guò)市場(chǎng)的動(dòng)作，最終實(shí)現(xiàn)城市軌道交通的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)。5結(jié)語(yǔ)城市的快速開(kāi)展帶來(lái)了交通擁擠及環(huán)境日趨惡化等“城市綜合癥。城市軌道交通與土地的綜合開(kāi)展是城市軌道交通建立的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)城市軌道交通商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵，同時(shí)也是解決大城市交通問(wèn)題的根本出路。建立