余為青論依法治國的制約因素及克服剖析

1、論依法治國的制約因素及克服余為青1（阜陽師范學(xué)院政法學(xué)院安徽阜陽236032）摘 要：中國依法治國的制約因素主要有：一是老百姓不懂法，二是部分官員不守法。原因是傳統(tǒng)封 建主義思想影響深遠(yuǎn)，尤其是官本位思想影響嚴(yán)重，以及我國法制建設(shè)本身存在諸多不足?？朔胧?為立法民意化、執(zhí)法制度化、司法獨(dú)立化、守法獎(jiǎng)勵(lì)化、法律監(jiān)督專門化、法制宣傳務(wù)實(shí)化以及法學(xué)教育 和研究實(shí)踐化。關(guān)鍵詞：依法治國制約因素克服措施“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)自從十五大上被確立之后，“依法治省”、“依法治 市”、“依法治縣”、“依法治企”等家族式名詞不斷見諸于報(bào)端和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的講話之中。似乎中國一夜之 間就變成了法

2、治國家，但深受封建主義傳統(tǒng)人治思想影響的中國果真就是法治國家了嗎？非也!筆者認(rèn)為， 中國要實(shí)現(xiàn)法治國家任重道遠(yuǎn)，但其中有些制約因素必須予以克服。一、制約因素的主要表現(xiàn)（一）老百姓不懂法十一屆三中全會(huì)以來，在鄧小平同志“有比沒有好，快搞比慢搞好” 1的立法思想指導(dǎo)下，我國立法 機(jī)關(guān)進(jìn)行了大規(guī)模的立法活動(dòng)。從二十世紀(jì)七十年代末開始一直到整個(gè)八十年代，為了填補(bǔ)法律空白，打 破無法可依的局面，制定了刑法、刑事訴訟法、民法通則以及相關(guān)組織法等，并且修改了憲法。 這是我國在十一屆三中全會(huì)以后掀起的第一次立法高潮；進(jìn)入九十年代，由于我國確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)目標(biāo)，原來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的法律法規(guī)不得不進(jìn)

3、行大規(guī)模的修訂，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要， 特別像稅收、金融等方面的法律法規(guī)的缺乏而相繼出臺(tái)，因此，整個(gè)九十年代可以稱得上是第二次立法高 潮；歷史進(jìn)入二十一世紀(jì)，中國已經(jīng)成為WTO正式成員國，WTO規(guī)則必須通過國內(nèi)的立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化為國 內(nèi)法律，這樣在新世紀(jì)開啟之時(shí)又掀起了第三次立法高潮。正如十五大、十六大報(bào)告都明確指出：“加強(qiáng) 立法工作，提高立法質(zhì)量。到二0 0年形成有中國特色的社會(huì)主義法律體系。”也像有的學(xué)者所言“（中 國）法的現(xiàn)代化的啟動(dòng)形式是立法主導(dǎo)型?！泵鎸?duì)紛繁復(fù)雜、浩如煙海的法律條文，中國的老百姓又知道多少呢？筆者曾做過兼職律師，當(dāng)問及普 通老百姓對(duì)法律的知曉程度時(shí)，好多人脫口而出：“

4、殺人償命，欠債還錢，天經(jīng)地義?！睂?duì)于其他法律知道 不多。在新婚姻法修訂不久，當(dāng)中央電視臺(tái)記者在北京街頭隨機(jī)就此事采訪一般老百姓時(shí)，有不少人 根本不知道這回事，也有人回答知道修改了，具體改了什么不太清楚，似乎說丈夫在外面有相好的，夫妻 離婚時(shí)，丈夫賠償?shù)腻X要多一些。正是因?yàn)槔习傩詹欢ǎ坏┯腥水a(chǎn)生糾紛，也不知道自己在這樁糾紛 中享有哪些法定的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)怎樣去行使。這樣在糾紛產(chǎn)生后，只得去找單位領(lǐng)導(dǎo)或村莊里有威望的人來 解決。在無法解決的情況下，便去找居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。如果還未解決，就會(huì)找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一 級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出面調(diào)解，最終可能化解矛盾。一旦還解決不了，或者認(rèn)為解決的結(jié)果對(duì)自己明顯不公時(shí)

5、，賭氣式 地向司法機(jī)關(guān)求助，打起了官司，正如秋菊那樣“討一個(gè)說法”?？梢姡枚嗬习傩沾蚬偎?，內(nèi)心是不自 愿的，是被迫而為之。既然參與進(jìn)來了，總是希望司法機(jī)關(guān)能主持公道，秉公辦案。但時(shí)下中國，“案子 一進(jìn)門，兩頭都找人”。不管是有理的，還是無理的，都忙著拉關(guān)系，走后門，否則心理忐忑不安。法官 接到案件后，打電話的，寫字條的，絡(luò)繹不絕，法官甚至有點(diǎn)招架不住。由于法官“在眾多的上級(jí)面前無作者簡(jiǎn)介：余為青（1970一），男，安徽省潛山縣人，阜陽師范學(xué)院政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事刑事訴訟法 學(xué)和法理學(xué)的教學(xué)與研究。所適從，司法公正也就無從實(shí)現(xiàn)?！笨涤邢薜纳嬖V老百姓是否得到了一個(gè)公正合理的結(jié)果，很

6、值得懷疑。因 此，當(dāng)前老百姓對(duì)司法機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)正處于“走低”態(tài)勢(shì)。（二）部分官員不守法中國的國家機(jī)關(guān)主要是由權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)組成，因此，筆者所指官員取廣義，包括這 三個(gè)機(jī)關(guān)中行使權(quán)力的國家工作人員。權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人大及其常委會(huì)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)。人大 在我國是一個(gè)全權(quán)機(jī)關(guān)，但與法律相關(guān)的最主要的職權(quán)是立法權(quán)。前文已述，三十年來，我國立法成果頗 豐，但實(shí)際效果如何，無從查證，也無從考證。立法行為是一種典型的法律行為，法律行為應(yīng)當(dāng)通過具體 的權(quán)利和義務(wù)來設(shè)定，但從立法法中可以看出，立法機(jī)關(guān)只享有立法的權(quán)力，并不承擔(dān)因立法質(zhì)量低 劣而應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，立法似乎是一件最美的差事。法律只管

7、出臺(tái)，至于質(zhì)量如何則無所謂，反正也不受 追究，立法的質(zhì)量自然也就得不到保證。立法法頒布目的是要求各級(jí)立法機(jī)關(guān)要依法立法，違法立法 就要追究法律責(zé)任，實(shí)施法律制裁。盡管在權(quán)威法理學(xué)教材中的“法律責(zé)任”一章中包括有違憲責(zé)任， 追究法律責(zé)任的制裁方式也有違憲制裁，但有幾部因與憲法相抵觸的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等被撤 銷呢？因此，部分權(quán)力機(jī)關(guān)，特別是享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)，不遵守或者有意規(guī)避立法法 的規(guī)定，違法立法時(shí)有發(fā)生。行政機(jī)關(guān)的行政行為涉及面非常廣?！坝袃蓚€(gè)形象、生動(dòng)的說法：西方學(xué)者說，行政行為的內(nèi)容對(duì)于 一個(gè)公民來說，從出生到進(jìn)入墳?zāi)苟忌婕埃恢袊行┕裾f，行政行為的內(nèi)容上管天下大

8、事，下管雞毛 蒜皮。”丘可見，行政機(jī)關(guān)的觸角能觸及社會(huì)生活的絕大部分，這就導(dǎo)致了其權(quán)力具有無限擴(kuò)張性。孟德 斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們一直遇到有界限 的地方才休止。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！币虼耸澜缟辖^大多數(shù)國家對(duì)行政機(jī)關(guān)的 行為都建立了健全而有效的監(jiān)督制約機(jī)制，以防止違法行政。同樣，在我國也設(shè)置了監(jiān)督機(jī)制，正如權(quán)威 法理學(xué)教科書一般都把“法律監(jiān)督”專設(shè)一章，既有國家監(jiān)督，又有社會(huì)監(jiān)督，之下包括眾多的監(jiān)督 形式，形成了完整的監(jiān)督體系。實(shí)際情況是，由于我國深受封建社會(huì)“官本位”思想影響，監(jiān)督關(guān)系尤其 是其中的領(lǐng)導(dǎo)體制尚未理順，有的

9、監(jiān)督者事實(shí)上隸屬于被監(jiān)督者，因此出現(xiàn)了監(jiān)督者有時(shí)反而害怕被監(jiān)督 者的奇怪現(xiàn)象。有的行政官員在任職期間，涉嫌貪污公款達(dá)幾千萬元，監(jiān)督機(jī)構(gòu)難道一點(diǎn)也不知曉嗎？非 也！只是不敢監(jiān)督而已，養(yǎng)癰遺患，最終導(dǎo)致東窗事發(fā)，給國家和人民造成了無法彌補(bǔ)的損失。當(dāng)總結(jié)經(jīng) 驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)，法律監(jiān)督弱化、虛置化現(xiàn)象會(huì)被人提起，引起學(xué)者們的反思，但糾正措施遲遲不見出臺(tái)，以后 類似的現(xiàn)象又會(huì)重演，時(shí)至今日情況依舊。因此，部分行政機(jī)關(guān)不守法的情況在三大機(jī)關(guān)中是最為典型的。司法機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)相比，本來就處于弱者的地位。正如聯(lián)邦黨人漢密爾頓所言：司法部 門既無軍權(quán)，又無財(cái)權(quán)，不能支配社會(huì)的力量和財(cái)富，必然會(huì)招致其他兩方（即

10、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)）的 侵犯和威脅，因此司法權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立，實(shí)行法官終身制，法官個(gè)人獨(dú)立。7而我國司法獨(dú)立僅指司法機(jī)關(guān)整 體獨(dú)立，并不包括法官個(gè)人獨(dú)立。盡管我國憲法規(guī)定的“一府兩院”均產(chǎn)生于權(quán)力機(jī)關(guān)，受其監(jiān)督，對(duì)其 負(fù)責(zé)。而在司法實(shí)踐中，人們總是習(xí)慣于稱“公檢法”三機(jī)關(guān)，把行政機(jī)關(guān)的一個(gè)職能部門與行政機(jī)關(guān)平 級(jí)的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)并列稱呼，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)開支來源于同級(jí)人民政府。這樣就給 一般老百姓的印象是檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)只是同級(jí)人民政府的一個(gè)職能部門而已，司法機(jī)關(guān)的應(yīng)有地位被 人們的慣性思維人為地降低了，致使現(xiàn)行司法活動(dòng)中出現(xiàn)了四大弊端：“一是司法的隨意性，導(dǎo)致訴訟案 件裁決結(jié)果的

11、不可預(yù)見性；二是司法地方保護(hù)主義盛行；三是司法官員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重；四是司法機(jī)關(guān)權(quán)威 不足，效率低下。”一言以蔽之，部分司法機(jī)關(guān)中確實(shí)存在著違法司法，這也是官員不守法的一種表現(xiàn)。二、制約因素的原因探究（一）傳統(tǒng)封建主義思想影響深遠(yuǎn)我國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會(huì)歷史，深受儒家文化的影響，導(dǎo)致中國古代法的傳統(tǒng)為：（1）在秩序 的規(guī)范基礎(chǔ)方面，禮法結(jié)合，以禮為主；（2）在秩序的價(jià)值基礎(chǔ)上，等級(jí)有序，家族本位；（3）在規(guī)范的 適用方面，恭行天理，執(zhí)法原情；（4）在法律體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，民刑不分，重刑輕民；（5）在秩序的形 成方式上，無訟是求。卬我們也不可否認(rèn)傳統(tǒng)中華法系中也有不少閃光點(diǎn)，對(duì)今日中國的法治建設(shè)

12、有所裨 益，但需要當(dāng)代法學(xué)家和法律工作者進(jìn)行認(rèn)真梳理并結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)做適時(shí)變化，才能對(duì)當(dāng)今依法治國起作 用。在中國封建社會(huì)中，家族勢(shì)力強(qiáng)大，特別強(qiáng)調(diào)家族成員之間的和睦相處，如果家族成員動(dòng)不動(dòng)向官府 告狀的話，會(huì)被認(rèn)為是丟家族的臉，是一件不光彩的事情。同時(shí)各級(jí)官吏也不喜歡自己的轄區(qū)內(nèi)訟事不斷， 這會(huì)被認(rèn)為是政績(jī)不佳的表現(xiàn)，會(huì)對(duì)自己的仕途產(chǎn)生負(fù)面影響。在此情境下，老百姓肯定是不愿訴，不敢 訴。故陸游在諸訓(xùn).戒子錄中對(duì)自己的子孫提出告誡：“紛然爭(zhēng)訟，實(shí)為門戶之羞”。時(shí)至今日，這種 觀念依然存在，在一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村甚至是根深蒂固。（二）“官本位”思想影響嚴(yán)重“中國封建社會(huì)二千多年官本位的觀念及官場(chǎng)吃人不吐骨

13、頭的現(xiàn)實(shí)，官字兩個(gè)口，乍說乍有理 及官僚對(duì)不同政見者的專制使人們畏懼日生并為保身家性命取韜晦之策?！笨? 這樣又助長(zhǎng)了 “官本位”的 現(xiàn)象愈演愈烈。現(xiàn)在社會(huì)不是流傳的“有權(quán)不用，過期作廢V “不給好處不辦事，給了好處亂辦事”等順 口溜嗎？有的官員是“門難進(jìn)，臉難看，話難聽”。“官本位”反對(duì)的權(quán)利至上、法律至上，追求的是“權(quán) 力至上”?！伴L(zhǎng)期以來，在人們的思想觀念中，權(quán)力至上觀念根深蒂固，似乎有權(quán)就有一切，權(quán)大于法 是權(quán)力至上觀念的最集中體現(xiàn)。似乎有法必依僅指老百姓而言，為官者可以隨心所欲，而不受法 律的任何約束?！庇械念I(lǐng)導(dǎo)干部的習(xí)慣思維是依政策和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的指示辦事，還未改變到依法辦事上 來。

14、一旦出現(xiàn)了問題，上面沒有壓力時(shí)就按兵不動(dòng)，甚至歪曲事實(shí)，瞞天過海，生怕丟掉自己的官位；如 果上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話要嚴(yán)格查辦時(shí)就雷厲風(fēng)行。貫徹上級(jí)指示圖形式上熱熱鬧鬧，做表面文章，一哄而起，風(fēng) 過云散，工作落不到實(shí)處。12 也就是說，一些干部腦子里盛行的還是幾千年流傳下來的“官本位”的人治 思維，離依法治國觀念還相距甚遠(yuǎn)。（三）法制建設(shè)本身存在諸多不足自從清末沈家本變法修律以來，中國法制現(xiàn)代化建設(shè)才超過一百年時(shí)間。新中國成立后，真正抓法制 建設(shè)不到三十多年時(shí)間。由于時(shí)間緊、任務(wù)重，加之又沒有經(jīng)驗(yàn)，法制建設(shè)方面出現(xiàn)了許多缺陷。首先在 立法方面，好多立法不是為了適應(yīng)社會(huì)的需要而制定的，而是為了立法而立法，追

15、求形式上的法制完備主 義。這樣好多法律的社會(huì)需求不足，距離老百姓的生活太遠(yuǎn)，老百姓覺得這樣的法律自己學(xué)不學(xué)無所謂， 反正對(duì)自己用處也不大；同時(shí)一些法律對(duì)于國家官員來說，由于法律條文粗疏化、原則化，對(duì)他們的實(shí)際 工作缺乏指導(dǎo)性，對(duì)于這樣的法律，一是無從遵守，二是不愿遵守。其次在執(zhí)法方面，由于好多政府官員 自身就不懂法，存在著嚴(yán)重的有法不依現(xiàn)象，加上行政訴訟形同虛設(shè)，缺乏司法對(duì)執(zhí)法的有效監(jiān)督，在其 他監(jiān)督措施弱化的情況下，出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象也就自然不過了。第三在司法方面，司法機(jī)關(guān)地位不高，審 判中心地位尚未確立，法律的至上權(quán)威遠(yuǎn)未樹立，老百姓求助司法可能無功而返；有些官員可以“以言代 法”、“以權(quán)代

16、法”甚至恃權(quán)凌法，肆意對(duì)司法機(jī)關(guān)指手畫腳。最后在普法方面，盡管我國已經(jīng)進(jìn)行過幾個(gè) 五年普法規(guī)劃，但是普法方面仍然是雷聲大，雨點(diǎn)小，形式主義嚴(yán)重，無非是出出墻報(bào)、黑板報(bào)，上街?jǐn)[ 攤設(shè)點(diǎn)，散發(fā)宣傳材料，務(wù)實(shí)的行為太少。這樣的普法活動(dòng)老百姓能學(xué)多少東西呢？三、制約因素的應(yīng)對(duì)措施（一）立法民意化首先，要進(jìn)行立法調(diào)查。立法機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)通過多種渠道和途徑充分了解老百姓的立法意圖， 敏銳地去觀察老百姓需要哪些法律，或者哪些法律雖然已經(jīng)制定，但群眾意見很大，實(shí)施的效果很不好， 其中的原因和癥結(jié)何在？然后立法機(jī)關(guān)應(yīng)該據(jù)此制定或者修改法律，爭(zhēng)取使法律能反映人民的意志，真正 做到法制民主化。同時(shí)要提高立法機(jī)

17、關(guān)工作人員自身的法律素質(zhì)，規(guī)定立法不善或者違法立法的制裁措施， 并且要吸收專家學(xué)者參與法律草案的起草。只有這樣，制定出來的法律才有可能是良法、善法，而非反映 少數(shù)人意志的惡法。其次，要舉行立法聽證。在舉行聽證會(huì)時(shí)，要充分吸取不同階層代表參加，讓他們敢于對(duì)法律草案發(fā) 表意見，之后立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)聽證結(jié)果對(duì)法律草案進(jìn)行認(rèn)真的修改。同時(shí)筆者認(rèn)為合同法、婚姻法 修訂時(shí)，把法律草案刊登在一些全國性的報(bào)刊上，向全國人民征求意見，這種做法值得稱道。一方面老百 姓在提意見時(shí)，可以把自己的要求提出來，這樣提高了守法的自覺性，能增強(qiáng)主人翁意識(shí)；另一方面也是 學(xué)習(xí)法律，增強(qiáng)法律意識(shí)的一種很好的方式。國家在這方面花費(fèi)人

18、力、物力和財(cái)力，比出臺(tái)一些老百姓一 點(diǎn)也不知曉的法律法規(guī)要有實(shí)際效果得多。第三，立法語言要淺顯化。中國老百姓文化教育資源有限，文盲、半文盲人數(shù)還不少，整體法律素質(zhì) 不高，這也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。因此我國立法語言可以借鑒法國民法典的做法。拿破侖在主持制定該 法典時(shí)曾經(jīng)設(shè)想，要使法國民法典成為一部像圣經(jīng)一樣的作品，放在每個(gè)家庭的床頭柜上，使每 個(gè)公民在遇到法律問題時(shí)都能查閱，以維護(hù)自己的合法權(quán)益，因而致使法國民法典語言簡(jiǎn)明扼要，通 俗易懂。1這次我國婚姻法修訂也借鑒了這一做法，至少到目前為止效果還比較好。第四，要建立立法審查制度。立法法對(duì)此也有規(guī)定，但條文過少，原則性太強(qiáng)，很難進(jìn)行具體的 審查操作。

19、國務(wù)院制定的法規(guī)規(guī)章備案條例已經(jīng)施行，這對(duì)提高法規(guī)規(guī)章的質(zhì)量的確有所幫助。但像 立法審查性規(guī)定應(yīng)當(dāng)由立法法本身規(guī)定更為適宜，否則以后地方性立法機(jī)關(guān)也會(huì)競(jìng)相效仿，紛紛出臺(tái) 各地的立法審查的地方性法規(guī)，導(dǎo)致全國各地立法審查制度做法各異，立法地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義 又會(huì)故態(tài)復(fù)萌，有礙于法制的統(tǒng)一性。因此對(duì)于立法審查制度應(yīng)規(guī)定在立法法之中更為合適，同時(shí)條 文要具體化、明確化，能夠進(jìn)行實(shí)際的審查操作。最后，法律移植要國情化。首先筆者主張應(yīng)當(dāng)借鑒其他國家優(yōu)秀的法制文明成果，因?yàn)楫?dāng)今世界是開 發(fā)的世界，中國要走向世界，世界也想更加了解中國。其次，借鑒時(shí)要安排輕重緩急，不能眉毛胡子一把 抓，否則欲速則不達(dá)

20、；要適合中國國情，不能生搬硬套，以避免出現(xiàn)“南桔北枳”的結(jié)果。如我國現(xiàn)行的 刑事訴訟法，在審判程序中確立了以當(dāng)事人主義為主的訴訟模式，而在審判前程序確立了職權(quán)主義甚 至是超職權(quán)主義的訴訟模式，使得犯罪嫌疑人在審判前程序中處于訴訟客體地位，辯護(hù)律師調(diào)查取證幾乎 不可能實(shí)施，加上又缺乏證據(jù)開示制度，因此在審判程序中要求控辯雙方平等對(duì)抗，無疑是雞蛋碰石頭， 何來公正、公平？并且公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)“官本位”思想嚴(yán)重，對(duì)辯護(hù)律師持?jǐn)骋晳B(tài)度，甚至搞職業(yè)報(bào) 復(fù)，導(dǎo)致我國律師不愿承辦刑事案件，律師參與刑事案件的辯護(hù)正在逐年下降。當(dāng)前在我國部門法學(xué)的專 家學(xué)者中，絕大多數(shù)人關(guān)注的是西方的法律制度，對(duì)本國的國情或

21、者傳統(tǒng)文化研究不夠，導(dǎo)致借鑒他國優(yōu) 秀法律成果時(shí)國情化改造明顯不足，法律實(shí)效不高，悖離了立法的預(yù)期目的。這一現(xiàn)象一定要引以為戒。（二）執(zhí)法制度化首先要做到職權(quán)法定化，把國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)用法律規(guī)范予以制度化，這是防止越權(quán)、濫用權(quán)力的 前提條件。其次，特別重要的一個(gè)方面是要制定規(guī)范行政行為的程序性法律，使每一行政行為的行使都有 法定的步驟要求。可以說，當(dāng)前在我國行政法規(guī)制定方面，重實(shí)體規(guī)范而輕程序規(guī)范的制定的現(xiàn)象十分嚴(yán) 重，故應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)行政程序法，做到實(shí)體與程序并重，克服“重實(shí)體、輕程序”的一貫做法。第三， 對(duì)違法行政，既包括違反實(shí)體法，也包括違反程序法，不僅可以判定行政行為無效，對(duì)于給行政相

22、對(duì)方造 成損害的，還要予以國家賠償，事后行政機(jī)關(guān)要向違法行政行為實(shí)施者追償，同時(shí)還要依法承擔(dān)相關(guān)的法 律責(zé)任。這樣使“依法治國”的觀念深入人心，使人們知曉“依法治國”的焦點(diǎn)和核心是“依法治官”和 “依法治權(quán)”。（三）司法獨(dú)立化當(dāng)前關(guān)于此方面文章和著作很多，也提出了許多非常有價(jià)值的見解，故不做過多論述。但筆者認(rèn)為， 最為關(guān)鍵的是要建立能夠使法官秉公辦案的保障機(jī)制。筆者也見到一些法官，有的素質(zhì)相當(dāng)不錯(cuò)，并且也 非常希望能秉公辦案，但由于受制于諸多方面，不得不違心辦案，否則可能是“出師未捷職先丟”。要建 立司法內(nèi)外的保障機(jī)制，使法官能夠獨(dú)立辦案，同時(shí)也要建立司法內(nèi)外的監(jiān)督機(jī)制以懲治司法腐敗行為， 同

23、時(shí)要激勵(lì)法官苦修內(nèi)功，提高自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，以保證通過公正辦案來昭示法治的真諦，喚起民眾 對(duì)法律至上權(quán)威的崇高信仰。值得慶幸，我國在2002年進(jìn)行了首屆“全國司法資格統(tǒng)一考試”，提高了進(jìn) 入司法隊(duì)伍的門檻，目的是提高法官和其他法律工作者的素質(zhì)。由于國家司法崗位的有限性，現(xiàn)在占據(jù)崗 位的好多法官并不能勝任本職工作，同時(shí)每年有大量的法律專業(yè)本科生以及更高學(xué)歷的畢業(yè)生涌入社會(huì)， 形成了龐大的司法“后備軍”隊(duì)伍，意欲進(jìn)入司法隊(duì)伍，但崗位已被其他人占據(jù)，而不得不另擇他業(yè)。切 實(shí)要改變這種狀況了，由于“全國司法資格統(tǒng)一考試”已經(jīng)實(shí)施有幾年時(shí)間了，因此對(duì)現(xiàn)有龐大的法官隊(duì) 伍進(jìn)行清理整頓，對(duì)不符合法律規(guī)定的

24、任職資格或者根本不能勝任自己本職工作的，要堅(jiān)決辭退或者調(diào)離 崗位。把空出來的崗位從通過司法資格統(tǒng)一考試的人員中擇優(yōu)錄取，力爭(zhēng)使法官隊(duì)伍整體素質(zhì)上一個(gè)臺(tái)階， 逐步使法官走向精英化。（四）守法獎(jiǎng)勵(lì)化當(dāng)前在我國法制建設(shè)中，一直重視對(duì)違法犯罪行為的打擊，對(duì)嚴(yán)格遵守法律的行為很少進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這 也是導(dǎo)致老百姓不懂法，官員不守法的原因之一。對(duì)一些在本職工作中模范遵紀(jì)守法的公民，可以評(píng)比為 “守法模范標(biāo)兵”；對(duì)一些依法維護(hù)自己合法權(quán)益的公民，也可以有所獎(jiǎng)勵(lì)，使老百姓知道訴諸法律能夠 保護(hù)自己的合法權(quán)利，能夠得到好處，而不是得不償失，久拖不決；對(duì)一些見義勇為的護(hù)法英雄，國家一 定要予以重獎(jiǎng)，避免“英雄流血又流淚

25、”的現(xiàn)象出現(xiàn)，以此弘揚(yáng)社會(huì)正氣，匡扶社會(huì)正義。當(dāng)然獎(jiǎng)勵(lì)可以 是物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，也可以是精神獎(jiǎng)勵(lì)，如授予榮譽(yù)稱號(hào)，頒發(fā)榮譽(yù)獎(jiǎng)?wù)?、?jiǎng)狀等，這是一種非常好的法制宣傳 手段。國家要營造一種“守法護(hù)法光榮，違法犯罪可恥”的社會(huì)氛圍，堅(jiān)決杜絕“好人受氣，壞人神氣” 的不正常社會(huì)現(xiàn)象再度重演。（五）法律監(jiān)督專門化對(duì)違法亂紀(jì)現(xiàn)象，鄧小平主張“最重要的是要有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”。14 當(dāng)前我國監(jiān) 督機(jī)構(gòu)種類繁多，權(quán)責(zé)不清，職能重疊，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，監(jiān)督弱化以致沒有效率。因此，筆者認(rèn)為對(duì)于我 國現(xiàn)有的黨的紀(jì)檢部門、政府的監(jiān)察部門以及享有法律監(jiān)督權(quán)的人民檢察院進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并重組，借鑒香港 特區(qū)的廉政公署的成功經(jīng)驗(yàn)

26、，成立專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，繼續(xù)保留的人民檢察院只行使刑事案件的公訴權(quán)， 不再承擔(dān)法律監(jiān)督職能。新成立的監(jiān)督機(jī)關(guān)專司對(duì)各級(jí)各類官員的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，涉嫌刑事犯罪要依 法偵查，需要追究刑事責(zé)任的，移送改革后的人民檢察院提起公訴。為了切斷同級(jí)人大和政府與專門監(jiān)督 機(jī)關(guān)的聯(lián)系，規(guī)定專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)直接來自中央財(cái)政撥款。專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的人員的任免由上一級(jí)專門 監(jiān)督機(jī)關(guān)提名，并由與上一級(jí)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)平行的人大及其常委會(huì)的表決通過。當(dāng)然與專門監(jiān)督機(jī)關(guān)平行 的人大及其常委會(huì)可以對(duì)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督，但不能直接發(fā)號(hào)施令，可以把監(jiān)督意見向上一級(jí) 人大及其常委會(huì)反映，由上一級(jí)人大及其常委會(huì)聯(lián)合上一級(jí)專門監(jiān)

27、督機(jī)關(guān)共同進(jìn)行監(jiān)督檢查。專門監(jiān)督機(jī) 關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，受上一級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然最高專門監(jiān)督機(jī)關(guān)受全 國人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，受其監(jiān)督，對(duì)其負(fù)責(zé)。這樣改革的目的就是徹底打破現(xiàn)在的監(jiān)督者事實(shí)上隸屬于 被監(jiān)督者的局面，真正使監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)起責(zé)任來。切實(shí)行使監(jiān)督權(quán)力，敢于對(duì)各類官員違法犯罪行為進(jìn)行鐵 面無私的監(jiān)督。當(dāng)然并不排除人民群眾和新聞傳媒參與監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)有違法犯罪行為，及時(shí)向?qū)ｉT監(jiān)督 機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)，堅(jiān)決打擊職權(quán)犯罪，絕不姑息遷就。（六）法制宣傳務(wù)實(shí)化當(dāng)前中國農(nóng)民最為關(guān)注的是兩部法律，一部是婚姻法，這與每一個(gè)人都密切相關(guān)；另一部是村 民委員會(huì)組織法，選一位稱職的村干部能夠

28、給老百姓帶來現(xiàn)實(shí)的好處。這給我們的啟示是：普法首先要 選一些與老百姓切身利益密切相關(guān)的法律作為法制宣傳的突破口，或者說重中之重，培養(yǎng)老百姓學(xué)習(xí)法律 的興趣，逐步提高他們的法律水平，增強(qiáng)他們的法律意識(shí)，然后擴(kuò)展到其他法律。依法治國的途徑不僅僅 為政府主導(dǎo)型，而是政府主導(dǎo)與民間演進(jìn)相互結(jié)合的途徑。盡管民間演進(jìn)型沒有政府主導(dǎo)型那樣快捷，但 富有成效。而我國當(dāng)前法學(xué)理論界關(guān)注的多為政府主導(dǎo)型，對(duì)民間演進(jìn)型興趣不是太大，甚至認(rèn)為是一種 落后愚昧的表現(xiàn)。筆者認(rèn)為不然，殊不知，一味強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)型的法治路徑，很有可能得不到民眾的響應(yīng) 和擁護(hù)，這無異于“對(duì)牛彈琴”，注定是效果不佳。其次，據(jù)筆者觀察，人們接受法制

29、教育最主要的途徑莫過于觀看電視節(jié)目，當(dāng)然也有其他途徑，如訴 訟中勝訴，刑事罪犯被執(zhí)行刑罰，特別是死刑犯押赴刑場(chǎng)執(zhí)行槍決，但其與一般老百姓接觸的頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒 有電視與人民生活密切相關(guān)程度高。并且老百姓對(duì)像今日說法、焦點(diǎn)訪談、新聞?wù){(diào)查以及社會(huì) 經(jīng)緯等節(jié)目厚愛有加，這些節(jié)目也成為電視中的名牌節(jié)目。那么中央電視臺(tái)為何不設(shè)置一個(gè)法律頻道呢？ 組織一批精通法律的人員來主辦此頻道，可以定期請(qǐng)一些知名的法學(xué)專家學(xué)者來做演講，可以進(jìn)行典型案 例剖析，可以對(duì)一些全國非常有影響的重大案件進(jìn)行事后詳細(xì)報(bào)道，同時(shí)也可以開展電視課程教育，規(guī)定 修完所有電視教育課程并且考核合格者，可以頒發(fā)國家承認(rèn)的正式文憑。筆者認(rèn)為，這是當(dāng)

30、前我國法制宣 傳務(wù)實(shí)化的一項(xiàng)非常有意義的舉措，并且完全具備實(shí)施的時(shí)機(jī)和條件，在“依法治國”的今天，確實(shí)沒有 理由不這么干了。很欣喜，中央電視臺(tái)已經(jīng)設(shè)置了此頻道，可以在節(jié)目設(shè)置方面多吸取人民群眾的智慧， 多傾聽一些人民的心聲。最后，在黨政干部中“必須加強(qiáng)紀(jì)律教育和法制教育?！笨? 增強(qiáng)黨政干部依法管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)務(wù)的 能力，提高依法行政的水平，率先垂范，帶動(dòng)老百姓都來學(xué)法、守法和用法，進(jìn)而提高全民族的法律素質(zhì)。（七）法學(xué)教育和研究實(shí)踐化當(dāng)前我國法學(xué)教育重理論灌輸，輕法制實(shí)踐，導(dǎo)致學(xué)生畢業(yè)后很難立即勝任自己的工作，甚至出現(xiàn)“高 分低能”的現(xiàn)象，故筆者主張法學(xué)教育應(yīng)當(dāng)實(shí)踐化?！敖鼉赡陙?，全國有八所大

31、學(xué)法學(xué)院試驗(yàn)性地引進(jìn)了 源自美國耶魯大學(xué)的診所式教學(xué)方法，在培養(yǎng)學(xué)生的法學(xué)思維的同時(shí)，也像英美法系國家一樣， 注重訓(xùn)練學(xué)生像律師那樣去思考問題，取得了良好的效果?！笨? 當(dāng)然這種嘗試國家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持。同 時(shí)，我們要防止從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，實(shí)踐化并不是丟掉法學(xué)理論知識(shí)，而是建立在深厚法學(xué)理論 基礎(chǔ)之上的實(shí)踐化。因此，對(duì)于低年級(jí)法學(xué)學(xué)生還是側(cè)重于法學(xué)理論的學(xué)習(xí)，輔之以實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)；對(duì)于 高年級(jí)學(xué)生或者法律碩士階段可以著重于實(shí)踐環(huán)節(jié)，通過實(shí)際操作使學(xué)生自己去學(xué)習(xí)理論，發(fā)現(xiàn)法學(xué)理論 的缺陷與不足，應(yīng)當(dāng)如何去彌補(bǔ)和完善，這樣可以提高自己的理論素養(yǎng)和學(xué)術(shù)水平，同時(shí)也可以更好地為 以后的司法實(shí)踐工作

32、服務(wù)。中國法學(xué)研究學(xué)者在我國法制建設(shè)過程中勞苦功高，成績(jī)卓著。然而，“學(xué)者提出的不少理論、學(xué)說、 觀點(diǎn)，盡管非常富有見地，但還主要存在于象牙塔中，盛行于課堂上、學(xué)術(shù)論文中，而無法為更多的 從事法律實(shí)務(wù)的人士所了解?！笨? 因而要求法律專家要“走出書齋，進(jìn)入社會(huì)，融入司法實(shí)踐之中，掌握 大量的第一手資料，對(duì)于法學(xué)研究者來說，就顯得格外重要?！笨? 并且許多司法實(shí)務(wù)部門也極其需要法學(xué) 理論來指導(dǎo)。所以法學(xué)研究者每年應(yīng)當(dāng)留出一定時(shí)間深入社會(huì)，深入基層，親自體驗(yàn)活生生的案例，以檢 討和提高自己的理論知識(shí)，這可能比坐在書齋里閉門造車、推測(cè)設(shè)想也許意義更大。理論來自于實(shí)踐，實(shí) 踐又能夠促進(jìn)理論的升華。法律

33、專家學(xué)者在某些方面確實(shí)有必要向?qū)崉?wù)工作者學(xué)習(xí)，這樣相互取長(zhǎng)補(bǔ)短， 共同推進(jìn)我國“依法治國”的進(jìn)程。在英美法系國家，好多教授被任命為法官，或者是譽(yù)滿全球的大律師。 這也應(yīng)當(dāng)引起我國學(xué)者的深思，難道不是一種值得借鑒的做法嗎？當(dāng)然依法治國是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面共同努力，如加大發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善化，落 后的生產(chǎn)力是很難適應(yīng)依法治國基本要求的；大力發(fā)展教育事業(yè)，在一個(gè)文盲充斥的國度里是建不成法治 國家的；同時(shí)要加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，提高司法人員以及其他國家工作人員的自身素質(zhì)。只要我們堅(jiān)定信心， 認(rèn)清目標(biāo)，排除障礙，具有中國特色的社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)一定會(huì)在我國實(shí)現(xiàn)。參考文獻(xiàn)：1鄧小平文選第2卷，人民出版社1994年版，第147頁；2葛洪義主編:法理學(xué)，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第252頁；3劉青峰、吳多辰：法院改革大走勢(shì)，載廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)2001年第3期；4蔣安、劉焱白：現(xiàn)代訴訟評(píng)價(jià)的變遷及其良性轉(zhuǎn)化，載當(dāng)代法學(xué)2002年第3期；5王連昌主編:行政法學(xué)，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第118頁；6法孟德斯鳩:論法的精神（上），張雁深譯，商務(wù)印書館1963年版，第154頁；7張宏生、谷春德主編：西方法律思想史，北京大學(xué)出版社1990年版