公債管理課件

1、第九章 公債管理第一節(jié) 公債規(guī)模第二節(jié) 公債結(jié)構(gòu)第三節(jié) 公債余額管理第一節(jié) 公債規(guī)模一、公債規(guī)模的含義是指公債的發(fā)行量，它反映了公債的總體數(shù)量。我國公債發(fā)行規(guī)模 （ 單位：億元）年份記賬式憑證式儲蓄公債特別公債總量2000272019374657200133541530488420024461147359342003377625056280200443662510687620055042200070422006653319504008883200763471600341550223483200866651300650861520091271820001511162292010948613009

2、0011686第一節(jié) 公債規(guī)模二、衡量公債規(guī)模的指標(biāo)（一）應(yīng)債主體承受能力方面指標(biāo)1.國民經(jīng)濟承受能力國民經(jīng)濟承受能力也即公債負(fù)擔(dān)率，是指一定時期公債余額與GDP的比值。馬斯特赫里特條約要求的比例為60%。 公債負(fù)擔(dān)率年份公債余額（億元）公債余額增長率（%）國內(nèi)生產(chǎn)總值（億元）公債負(fù)擔(dān)率（%）19953829.4658478.16.5519964945.7229.1567884.67.2919976074.5122.8274462.68.1619987862.3329.4378345.210.04199910410.6032.4182067.512.69200013010.0024.97894

3、42.214.55200117268.0032.7395933.318.00200216177.0010239815.80第一節(jié) 公債規(guī)模2.居民的應(yīng)債能力就是居民個人公債負(fù)債率，是指當(dāng)年發(fā)行的公債額與儲蓄存款余額的比率。 居民的應(yīng)債能力年份公債發(fā)行額（億元）城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額（億元）居民應(yīng)債能力（%）19951510.869662.35.0919961847.7738520.84.8019972412.0346279.85.2119983228.7753407.56.0519993715.0359621.86.2320004157.0064332.46.4620014482.5373762

4、.46.0820025929.0087000.06.81第二節(jié) 公債規(guī)模管理（二）發(fā)行主體承受能力1.公債償債率是指還本付息額與當(dāng)年中央財政收入的比率。公債償債率國際公認(rèn)的安全線是8%10%。 公債償債率年份公債還本付息（億元）財政收入（億元）公債償債率（%）1995784.066242.2012.5619961266.297407.9917.0919971820.408651.1421.0419982245.799875.9522.7419991792.3311444.0815.6620001552.2113395.2311.5920011923.4216386.0411.742002256

5、3.0018914.0013.55第二節(jié) 公債規(guī)模2.公債依存度是指當(dāng)年公債發(fā)行額占當(dāng)年中央財政支出或全部財政支出的比率。它表示中央財政支出對債務(wù)的依賴程度，可以間接反映償債能力。國際公認(rèn)的安全線是中央財政的債務(wù)依存度為25-30%；國家財政債務(wù)依存度為15-20%。 公債依存度年份公債發(fā)行額（億元）財政支出（億元）中央財政支出（億元）國家財政債務(wù)依存度%中央財政債務(wù)依存度%19951510.866823.722779.4522.1454.3619961847.777937.553417.5623.2854.0719972412.039233.564352.9026.1255.41199832

6、28.7710798.185371.3929.9060.1119993715.0313187.675944.5628.1762.4920004157.0015886.507072.1326.1758.7820014483.5318920.587691.4423.6958.2920025929.0022012.008260.0026.9471.78第二節(jié) 公債結(jié)構(gòu)一、公債結(jié)構(gòu)的種類1、公債期限結(jié)構(gòu)2、公債利率結(jié)構(gòu)3、公債品種結(jié)構(gòu)4、公債持有者結(jié)構(gòu)第二節(jié) 公債結(jié)構(gòu)二、公債結(jié)構(gòu)管理的意義公債結(jié)構(gòu)是否合理，將直接影響到公債的發(fā)行成本、投資人結(jié)構(gòu)、市場流通性、債務(wù)償還、債務(wù)風(fēng)險以及相關(guān)的宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策

7、的實施。第二節(jié) 公債結(jié)構(gòu)1、依據(jù)利率結(jié)構(gòu)理論，短期公債利率一般要低于長期公債利率通過定期、均衡、滾動發(fā)行短期公債并保持一定規(guī)模的短期公債存量，可有效替代部分長期公債的發(fā)行，節(jié)約公債發(fā)行成本；而發(fā)行中長期公債則能在一定時期內(nèi)減輕公債償還壓力。第二節(jié) 公債結(jié)構(gòu)2、公債期限結(jié)構(gòu)與其投資人結(jié)構(gòu)之間存在著相互影響、相互制約的關(guān)系不僅公債投資人對期限的偏好，會影響到公債能否順利發(fā)行，影響市場交易表現(xiàn)，而且公債期限結(jié)構(gòu)反過來又會影響投資人結(jié)構(gòu)的形成，豐富、多樣的公債期限結(jié)構(gòu)有利于形成廣泛而穩(wěn)定的投資人隊伍。第二節(jié) 公債結(jié)構(gòu)3、在公債期限結(jié)構(gòu)的安排上，必須做到長、中、短期公債均衡搭配由于短期公債是中央銀行開展

8、公開市場業(yè)務(wù)的主要操作工作，中長期公債的利率水平可有效改變?nèi)藗儗ξ磥斫?jīng)濟的預(yù)期，期限結(jié)構(gòu)合理的公債收益率曲線是金融市場的基礎(chǔ)，是進(jìn)一步深化金融體制改革的前提條件。第三節(jié) 公債余額管理一、公債管理發(fā)展歷程1、公債發(fā)行額管理（1981-2005）每年由全國人大審批年度公債發(fā)行額，財政部據(jù)此制定年度發(fā)行計劃、組織發(fā)行，并將年度公債發(fā)行額作為硬性指標(biāo)來完成。第三節(jié) 公債余額管理（1）年度公債發(fā)行額不能全面反映公債規(guī)模及其變化情況例如,2004年公債發(fā)行量較2003年增加了895億元,但2004年末的公債余額卻比2003年增加了2470億元,余額的增加大大超過了年度公債發(fā)行量的增加。如果只注意當(dāng)年公債發(fā)

9、行量而忽視公債余額的管理,就有可能增加導(dǎo)致潛在債務(wù)風(fēng)險的增加。第三節(jié) 公債余額管理（2）控制年度公債發(fā)行額不利于合理安排公債期限結(jié)構(gòu)，限制了公債管理期限選擇，財政部傾向于選擇發(fā)行長期公債，少發(fā)和不發(fā)一年內(nèi)的短期公債。（3）不利于促進(jìn)公債市場平穩(wěn)發(fā)展。（4）不利于財政與貨幣政策協(xié)調(diào)配合。第三節(jié) 公債余額管理2、公債余額管理（2006-至今）我國從2006年起開始實行公債余額管理,即把未清償?shù)墓珎拇媪繑?shù)值作為發(fā)行公債的年度控制指標(biāo)，考核年度末未清償?shù)墓珎拇媪繑?shù)值是否超過規(guī)定的控制目標(biāo)，而不再考核當(dāng)年實際發(fā)行的公債規(guī)模。公債余額管理及短期國庫券的發(fā)行是具有里程碑意義的事件，它是對公債功能質(zhì)的徹底

10、轉(zhuǎn)變。第三節(jié) 公債余額管理公債最初是為彌補財政赤字而發(fā)行的，尤其是為戰(zhàn)爭籌集資金。在凱恩斯的“國家干預(yù)”宏觀經(jīng)濟學(xué)誕生后，發(fā)行公債又成了政府熨平經(jīng)濟周期波動，實行總需求管理的一個政策工具。然而，隨著金融市場的發(fā)展，在各國越來越多地依賴于中央銀行的貨幣政策來實施宏觀經(jīng)濟政策后，公債的上述功能已逐漸褪色，其在金融體系中的地位和作用卻逐漸增輝。 第三節(jié)公債余額管理二、公債余額管理概述1、含義立法機關(guān)不具體限定中央政府當(dāng)年公債發(fā)行額度，而是通過限定一個年末不得突破的公債余額上限以達(dá)到科學(xué)管理公債規(guī)模的方式。第三節(jié)公債余額管理2、公債余額的統(tǒng)計口徑公債余額包括中央政府歷年預(yù)算赤字和盈余相互沖抵后的赤字累

11、積額、向國際金融組織和外國政府借款統(tǒng)借統(tǒng)還部分（含統(tǒng)借自還轉(zhuǎn)統(tǒng)借統(tǒng)還部分）以及經(jīng)立法機關(guān)批準(zhǔn)發(fā)行的特別公債累計額，是中央政府以后年度必須償還的公債價值總額，能夠客觀反映公債負(fù)擔(dān)情況。第三節(jié)公債余額管理三、公債余額管理制度必要性和有效性1、一種觀點認(rèn)為公債余額管理制度應(yīng)該取消,立法機構(gòu)不需要也不應(yīng)該管制行政機構(gòu)的發(fā)債規(guī)模。理由是:（1）要設(shè)計出簡潔且能適應(yīng)經(jīng)濟周期不同階段的公債余額管理指標(biāo)是相當(dāng)困難的。各個國家經(jīng)濟狀況不一,發(fā)展階段不同,也可能處于不同的經(jīng)濟周期,因此,公債余額管理指標(biāo)的設(shè)定難度很大。第三節(jié)公債余額管理（2）相當(dāng)多的國家,公債余額上限一再提高,根本沒有起到限制政府開支的作用。例如

12、1990年以來,美國國會已先后近10次提高公債限額,未能有效約束財政赤字的持續(xù)攀升。（3）一個收支平衡的預(yù)算才應(yīng)是政府預(yù)算追求的基本目標(biāo),設(shè)立公債余額限制,客觀上承認(rèn)了財政赤字存在的合理性,因此它不是一個減少財政赤字的有效辦法。這是美國國會預(yù)算辦公室多次呼吁廢除公債余額上限制度的一個重要理由。第三節(jié)公債余額管理（4）公債余額規(guī)模是由整個財政預(yù)算收支決定的,財政預(yù)算一經(jīng)立法機構(gòu)審批,實際上該年度末的公債余額也已經(jīng)確定,因此立法機構(gòu)完全沒有必要再規(guī)定公債上限。美國審計總署早在1979年就主張廢除美國公債限額制度，它認(rèn)為,目前在美國財政支出中,只有1/3的支出是機動開支，其他支出均為強制性支出，反映

13、了由立法規(guī)定的永久性支出項目以及聯(lián)邦政府債務(wù)到期還本付息支出,美國總統(tǒng)和財政部在支出方面的調(diào)控余地已經(jīng)很小,無須再加以控制。第三節(jié)公債余額管理2、另一種觀點則認(rèn)為,公債余額管理制度仍然發(fā)揮著重要的作用。理由有二:（1）公債余額管理是立法機構(gòu)控制政府預(yù)算的有力工具。由于存在信息不對稱,立法機構(gòu)無法對政府部門的支出項目逐一審議。通過設(shè)置公債余額上限,立法機構(gòu)控制了行政機構(gòu)的經(jīng)費總額,有利于行政機構(gòu)合理配置財政資金,提高資金使用效率。第三節(jié)公債余額管理（2）公債余額管理制度能夠有效防止財政總支出的膨脹。利益集團的院外活動常常關(guān)注于政府的某一項稅收或財政撥款項目,容易導(dǎo)致支出的膨脹,設(shè)置公債余額上限,

14、有利于強化財政紀(jì)律。雖然這些利益集團可能意識到某項稅收或撥款政策的出臺與公債余額有一定聯(lián)系,但由于公債余額是整個財政收入和支出政策的綜合運行結(jié)果,利益集團對提高公債限額的游說并無多大興趣。2010年中央財政公債余額情況表（單位：億元）項 目預(yù)算數(shù)執(zhí)行數(shù)一、2008年末公債余額實際數(shù)53271.54 內(nèi)債余額52799.32 外債余額472.22二、2009年末公債余額限額62708.35三、2009年公債發(fā)行額16280.66 內(nèi)債發(fā)行額16209.02 外債發(fā)行額71.64四、2009年公債還本額9323.92 內(nèi)債還本額9271.39 外債還本額52.53五、2009年末公債余額實際數(shù)60

15、237.68 內(nèi)債余額59736.95 外債余額500.73六、2010年中央財政赤字8500.00七、2010年末公債余額限額71208.35第三節(jié)公債余額管理四、公債余額管理的指標(biāo)1、公債存量絕對數(shù)管理美國等國家的立法機構(gòu)負(fù)責(zé)審定公債余額的上限,在該限額內(nèi),政府可自行決定公債發(fā)行品種、規(guī)模、時間和發(fā)行方式。絕對額管理制度存在一些問題:（1）隨著經(jīng)濟增長以及居民收入的增加,公債投資需求日趨擴大,公債余額可適當(dāng)提高。第三節(jié)公債余額管理（2）隨著社會保障基金儲備增長,必然要求市場具有更多的公債存量作為投資對象。在很多國家,社保基金的惟一投資對象就是公債,因此,社?；鸱e累額增加必然要求公債發(fā)行額

16、增。（3）控制公債絕對額可能阻礙金融市場的發(fā)展。由于公債以國家信用為支撐,往往被市場視為零風(fēng)險的金融產(chǎn)品,其收益率作為無風(fēng)險收益率成為金融市場所有包含市場風(fēng)險和信用風(fēng)險的金融產(chǎn)品的定價基準(zhǔn)。第三節(jié)公債余額管理公債市場的這種金融功能使得其在金融體系中占有重要的地位并起著其他金融產(chǎn)品不可替代的作用。因此,如果長時期不上調(diào)公債余額上限,將導(dǎo)致公債存量過小,市場交易不活躍,進(jìn)而嚴(yán)重制約整個金融市場的發(fā)展。第三節(jié)公債余額管理2、公債增量絕對數(shù)管理目前英國、德國、法國、日本和加拿大等國的立法機構(gòu)每年只審批國家的預(yù)算赤字或預(yù)算盈余額度,對于公債借新還舊部分,立法機關(guān)通常不作過多干預(yù),授權(quán)財政部門自行運作,無

17、需進(jìn)行審批。這就相當(dāng)于只審批公債規(guī)模的增量或減量。雖然公債存量管理與增量管理在操作方式上有所不同,但二者本質(zhì)上都是控制公債余額,政策目的和實施效果是相同的。第三節(jié)公債余額管理3、比例上限即規(guī)定公債相對規(guī)模不得高于某一指標(biāo)。例如歐盟有鑒于其會員國的財政問題,于1991年底制定馬斯特里赫特條約,確定加入歐盟的門檻,即其會員國在年度預(yù)算赤字占GDP的比例不得超過3%,債務(wù)余額占GDP的比例不得超過60%。第三節(jié)公債余額管理4、黃金準(zhǔn)則即在一個經(jīng)濟周期內(nèi),經(jīng)常性預(yù)算應(yīng)保持平衡或盈余,公共部門借款僅能用于投資,不得支付經(jīng)常性支出。除英國外,德國也有黃金準(zhǔn)則的規(guī)定,德國基本法第115條第1項第2款將公共債

18、務(wù)(聯(lián)邦政府借貸總額)限制不得超過預(yù)算案內(nèi)所預(yù)估投資總數(shù)。第三節(jié)公債余額管理5、復(fù)合式上限即綜合上述各種限制方法。例如,我國關(guān)于實行公債余額管理的意見規(guī)定,“在每年向全國人民代表大會作預(yù)算報告時,報告當(dāng)年年度預(yù)算赤字和年末公債余額限額，全國人民代表大會予以審批”。從這一規(guī)定可以看出,我國公債余額管理既控制公債存量,又控制了公債增量。第三節(jié)公債余額管理五、我國公債余額管理1、全國人民代表大會每年將審批當(dāng)年年度預(yù)算赤字和年末公債余額限額，一般情況下，年度預(yù)算赤字即為當(dāng)年年度新增公債限額。2、在年度預(yù)算執(zhí)行中，如出現(xiàn)特殊情況需要增加年度預(yù)算赤字或發(fā)行特別公債，由國務(wù)院提請全國人大常委會審議批準(zhǔn)，相應(yīng)

19、追加年末公債余額限額。第三節(jié)公債余額管理3、當(dāng)年期末公債余額不得突破年末公債余額限額。4、公債借新還舊部分由國務(wù)院授權(quán)財政部自行運作。5、每年一季度在中央預(yù)算批準(zhǔn)前，由財政部在該季度到期公債還本數(shù)額以內(nèi)合理安排公債發(fā)行數(shù)額。第三節(jié)公債余額管理在具體制度設(shè)計方面可以考慮:將當(dāng)前一年一定的公債余額絕對數(shù)管理改為公債余額相對數(shù)管理,設(shè)置一定的公債余額比例上限;由年度管理改為常態(tài)管理;適當(dāng)放寬公債余額上限,賦予行政機構(gòu)更大的債務(wù)管理靈活性。第三節(jié)公債余額管理六、公債余額成本管理公債余額成本管理則側(cè)重于比較公債余額的平均成本和經(jīng)濟增長率之間的高低關(guān)系，以判斷公債成本增長的合理性，為公債管理的策略調(diào)整提供

20、依據(jù)。第三節(jié)公債余額管理1、發(fā)行期限、利率之間的縱向比較 按照利率期限結(jié)構(gòu)理論，期限長的公債利率水平應(yīng)高于期限短的，前提是在同等的經(jīng)濟條件下，通過比較不同年份的公債利率水平，如果出現(xiàn)期限長短與利率水平逆向變化，就必須從兩個方面尋找問題原因，一是公債發(fā)行政策與市場發(fā)展是否適應(yīng)；二是經(jīng)濟發(fā)生了哪些變化導(dǎo)致了公債期限與利率之間的逆向變化，以確保公債成本變化的合理性。第三節(jié)公債余額管理2、發(fā)行利率與公債二級市場收益率的橫向比較二級市場收益率代表著公債市場利率水平，體現(xiàn)著公債市場上的供求關(guān)系，就公債發(fā)行成本管理而言，發(fā)行利率與公債二級市場對應(yīng)期限品種的收益率水平越接近，兩者之間的利差越小，則公債發(fā)行成本

21、越合理。第三節(jié)公債余額管理3、公債余額的平均成本和經(jīng)濟增長率的比較從財務(wù)理論上講，要提高債務(wù)資金的投資效率，確保債務(wù)籌資具有長期可持續(xù)性、降低籌資成本、提高債務(wù)資金的使用效率無疑是必需的。除加強公債資金投資管理外，對公債余額成本的管理，通過分析公債余額的平均成本同宏觀經(jīng)濟增長率之間的關(guān)系，來評判公債余額成本管的得失。在一般情況下，公債余額平均成本低于宏觀經(jīng)濟增長率，是公債政策可持續(xù)發(fā)展的重要條件。第三節(jié)公債余額管理4、提前兌付未到期公債提前兌付未到期公債，是國際上廣泛采用的政府債務(wù)管理和現(xiàn)金管理的工具之一，是主動地進(jìn)行公債余額成本管理的具體體現(xiàn)。通過提前兌付未到期公債可以實現(xiàn)以下目的：一是提高

22、國庫資金的使用效率，減少不必要的公債融資成本支出，降低公債余額成本；二是通過贖回流動性不好的公債，來改善二級市場的公債流動性；三是便于熨平償債高峰，減輕發(fā)行人將來可能面臨的再融資風(fēng)險。第三節(jié)公債余額管理鑒于提前兌付未到期公債的最高中標(biāo)利率均小于或等于同期公債的發(fā)行利率，因此，從成本管理看，本次提前兌付2004年2月到期的品種（2001年第16期、2002年第16期、2003年的第12期）公債工作在一定程度上實現(xiàn)了既定目標(biāo)。但美中不足的是，投標(biāo)和中標(biāo)數(shù)量均較為有限，不僅贖回總量僅占發(fā)行量的1316，而且沒有一支公債的提前兌付量超過其發(fā)行量的15。顯然，這與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗水平提前贖回量占發(fā)行量的2

23、0存在一定差距。第三節(jié)公債余額管理究其原因，一是目前一些金融機構(gòu)對于未到期公債的提前兌付不甚了解，缺乏必要的定價能力，致使投標(biāo)操作不夠踴躍；二是現(xiàn)有的稅收政策在提前兌付公債方面缺少明確的規(guī)定，使得市場機構(gòu)普遍擔(dān)心公債利息的稅收優(yōu)惠會因公債提前兌付而喪失，從而在相當(dāng)程度上抑制了其參與投標(biāo)的積極性；三是由于一些大型商業(yè)銀行資金較為寬裕，在缺少足夠而適當(dāng)?shù)耐顿Y機會的情況下，持有公債到期無疑是一種較佳的選擇，因而也缺乏向財政部提前兌付未到期公債的沖動。專題：短期公債的作用一、最佳流動性資產(chǎn) 短期政府債券市場在一國的金融市場中的作用，是任何其他債券都無法取代的。 首先，短期政府債券為投資者們提供了一種無風(fēng)險資產(chǎn)，已成為銀行、養(yǎng)老保險金、保險公司、投資基金和社會公眾的主要投資對象。在美國，對于像貨幣市場基金這樣的機構(gòu)投資者，持有的政府債券在其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中占有非常重要的位置。專題：短期公債的作用其次，由于公債具有無風(fēng)險的特征，借助它，市場可以計算其他債券和衍生金融工具的價格，因此，公債、尤其是期限非常短的國庫