淺議未成年人國家監(jiān)護(hù)制度存在的問題及完善建議

1、淺議未成年人國家監(jiān)護(hù)制度存在的問題及完善建議2013年6月20日，南京江寧，兩個孩子離開了這個美麗的世界。兩個孩子在被緊緊關(guān) 閉的家中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)，兩個孩子已經(jīng)變成兩具尸體，一個只有一歲，一個四歲。在聽到這個 消息的時(shí)候，為之難過悲傷。可是冷靜下來一想，為什么會餓死呢?孩子的父母呢，為什么 沒有好好照顧孩子?上網(wǎng)查了之后讓我毛骨悚然!兩個孩子的父母親都是吸食毒品的。父親已 經(jīng)被關(guān)進(jìn)監(jiān)獄，而母親在夜總會上班，不顧孩子，經(jīng)常消失。2013年3月，兩個孩子因?yàn)?極度饑餓差點(diǎn)死去，四歲女孩僥幸打開了門，一歲大的孩子在馬桶邊上吃糞便。兩個孩子過 著非人類的生活。派出所還是將孩子送回了吸食毒品的沒有人性的毒

2、母親身邊?？墒牵瘎?還是發(fā)生了，2013年6月，兩個孩子還是因?yàn)闃O度饑餓離開了。看到這不得不引起我的思 考。兩個孩子的離世到底是父母的狠心還是社會制度的不完善?在南京餓死女童事件中，餓 死的孩子是有母親的，但是母親不履行監(jiān)護(hù)權(quán)，卻沒有哪部法律、哪個部門去剝奪她的監(jiān)護(hù) 權(quán)。這說明在兒童監(jiān)護(hù)方面，沒有一個專門的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)和職能部門能夠取代父母，法律 法規(guī)還存在很不完善的地方?！皩?shí)施國家監(jiān)護(hù)的職責(zé)，資金的補(bǔ)助、經(jīng)費(fèi)的投入是一方面， 但是還應(yīng)該有一種完善的國家監(jiān)護(hù)制度，能夠?qū)δ切├Ь持械暮⒆犹峁┮环N替代性的監(jiān)護(hù)?！?姚建龍說，花錢之外還要用心，國家要有一種替代性的監(jiān)護(hù)機(jī)制，能夠去對處于這種狀態(tài)的

3、兒童進(jìn)行干預(yù)。筆者在認(rèn)真梳理有關(guān)未成年人國家監(jiān)護(hù)的法律規(guī)定后認(rèn)為，未成年人國家監(jiān) 護(hù)制度是對家庭個體監(jiān)護(hù)(或者親權(quán))之不足的社會補(bǔ)救，也是未成年人監(jiān)護(hù)的一種有效社會 保障機(jī)制。綜合而言，未成年人國家監(jiān)護(hù)制度應(yīng)該包含五個基本構(gòu)成要素，即國家監(jiān)護(hù)基本 原則法律規(guī)范、監(jiān)護(hù)事項(xiàng)國家決定權(quán)法律規(guī)范、監(jiān)護(hù)監(jiān)督法律規(guī)范、親權(quán)強(qiáng)行終止法律規(guī)范 和國家代位監(jiān)護(hù)法律規(guī)范。筆者試對監(jiān)護(hù)制度的基本理論和我國監(jiān)護(hù)制度的缺陷等方面略陳 管見，并提出了完善監(jiān)護(hù)制度的粗淺看法，以期利于更好地保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益和完善 我國的監(jiān)護(hù)立法。一、未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的概念和性質(zhì)監(jiān)護(hù)制度就是指民法上所規(guī)定的對于無民事行為能力人和限制

4、民事行為能力人的人身、 財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督、保護(hù)的一項(xiàng)制度，它是民法理論和實(shí)務(wù)中的一項(xiàng)重要的法律 制度。現(xiàn)代意義的監(jiān)護(hù)是對于未成年人和精神病人設(shè)定專人保護(hù)其權(quán)益、監(jiān)督其行為、保護(hù) 其財(cái)產(chǎn)的法律制度。它有廣義和狹義之分。廣義的監(jiān)護(hù)是指對無行為能力人和限制行為能力 人的人身和財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益予以監(jiān)督與保護(hù)的法律規(guī)范的總和。廣義的監(jiān)護(hù)除狹義的監(jiān) 護(hù)外，還包括保護(hù)和保佐。保護(hù)通常是指對限制行為能力人的人身及其財(cái)產(chǎn)權(quán)益的監(jiān)督與保 護(hù)。例如前蘇聯(lián)及日本等國均設(shè)此制。保佐則分為兩種情況。一種與前述保護(hù)大致形同，只 是用詞不同或界定的范圍不同。另一種指在特定情況下對特別人或特別財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督與照護(hù)。監(jiān)護(hù)

5、的性質(zhì)是我國民法學(xué)界長期探討、分歧較大的一個問題。監(jiān)護(hù)性質(zhì)的不明朗造成了 司法實(shí)踐上的混亂。監(jiān)護(hù)是權(quán)利還是義務(wù)，或者是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一是監(jiān)護(hù)制度的根本問題， 監(jiān)護(hù)制度的一切具體規(guī)定都以這一問題為前提。關(guān)于監(jiān)護(hù)的性質(zhì)，有監(jiān)護(hù)權(quán)利說，認(rèn)為監(jiān)護(hù) 是一種身份權(quán)，是基于監(jiān)護(hù)人的特定身份而產(chǎn)生的監(jiān)護(hù)權(quán)。只有監(jiān)護(hù)視為權(quán)利，才能充分 調(diào)動監(jiān)護(hù)人積極行使權(quán)利，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。有的則更直截了當(dāng)?shù)恼J(rèn)為，夫妻或父 母子女間所享有的監(jiān)護(hù)權(quán)就是人身權(quán)。有監(jiān)護(hù)義務(wù)說，認(rèn)為監(jiān)護(hù)制度并沒有賦予監(jiān)護(hù)人任何 權(quán)利，而是賦予沉重的負(fù)擔(dān)，因此認(rèn)為監(jiān)護(hù)是法律課加給監(jiān)護(hù)人的片面義務(wù)。有監(jiān)護(hù)職責(zé)說， 認(rèn)為監(jiān)護(hù)的內(nèi)容在與保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的

6、身體和財(cái)產(chǎn)，而不是對人的支配的權(quán)利，監(jiān)護(hù)制度純粹 為保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，決不允許監(jiān)護(hù)人借監(jiān)護(hù)以謀取自身利益，監(jiān)護(hù)是一種社會公益性質(zhì) 的公職。二、我國未成年人國家監(jiān)護(hù)法律規(guī)定的現(xiàn)狀（一）從體系上來講，我國把監(jiān)護(hù)制度規(guī)定有一定的不合理性在未來的民法典中，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)的設(shè)立，建立統(tǒng)一、完整、相互補(bǔ)充的親屬法律制度，完 成婚姻法、收養(yǎng)法等向民法典的回歸，建立起一個完善的親屬法的體系。這樣的設(shè) 定有著它的合理性，一方面，從監(jiān)護(hù)與親權(quán)的關(guān)系來看，不管是對未成年人的監(jiān)護(hù)，還是對 精神病人的監(jiān)護(hù)，都是以親屬作為監(jiān)護(hù)人為主的，其他的監(jiān)護(hù)只是對親屬監(jiān)護(hù)的延伸和補(bǔ)充； 再者，從國外的立法例來看，立法都把監(jiān)護(hù)規(guī)定在親權(quán)或

7、者父母照顧權(quán)之后，把監(jiān)護(hù)作為親 權(quán)和父母照顧權(quán)的補(bǔ)充和延伸。中包括了監(jiān)護(hù)、收養(yǎng)與父母子女關(guān)系等，同時(shí)要把監(jiān)護(hù)與親 權(quán)制度區(qū)分開來，單獨(dú)的規(guī)定親權(quán)制度，當(dāng)然親權(quán)制度也歸于“親屬編”中，這樣法律上有 關(guān)這方面的規(guī)定的體系將會更加的完善和系統(tǒng)。（二）現(xiàn)行的法律中有關(guān)監(jiān)護(hù)的規(guī)定十分籠統(tǒng)，不細(xì)致，缺乏可操作性有關(guān)監(jiān)護(hù)人資格的確定是關(guān)系到監(jiān)護(hù)人能不能夠擔(dān)任監(jiān)護(hù)職責(zé)的重要問題。所以，一般 國家的法律在這一方面都會有所規(guī)定的。因?yàn)楸O(jiān)護(hù)人的存在是為了維護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，為 了能夠履行好法律賦予他的職責(zé)，監(jiān)護(hù)人必須具備一定的資格。我國的民法通則上雖提 到監(jiān)護(hù)人需要有監(jiān)護(hù)能力，但是對需要什么能力卻沒有明確的規(guī)定。而

8、最高人民法院關(guān)于 貫徹執(zhí)行中華人民共和國民法通則若干問題的意見(試行)第11條上解釋到：認(rèn)定監(jiān) 護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力，應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)護(hù)人的身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件，以及與被監(jiān)護(hù)人在生活上的 聯(lián)系狀況等因素確定。這一條雖對監(jiān)護(hù)能力有了一些解釋，但是這點(diǎn)補(bǔ)充解釋還是過于簡單， 且主要是從監(jiān)護(hù)人的經(jīng)濟(jì)方面來考慮的。本著有利于被監(jiān)護(hù)人的成長的原則，還應(yīng)從監(jiān)護(hù)人 的品德、文化水平以及與被監(jiān)護(hù)人的相處情形來評定是否可以擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，只有這樣全面的 考察監(jiān)護(hù)人才能讓監(jiān)護(hù)人真正的可以擔(dān)任起監(jiān)護(hù)職責(zé)。一方面，為了被監(jiān)護(hù)人的利益，法律 規(guī)定了監(jiān)護(hù)人需有監(jiān)護(hù)資格。另一方面，監(jiān)護(hù)一般都被認(rèn)為是一種義務(wù)性的職責(zé)，相對于義 務(wù)，監(jiān)護(hù)人

9、享有的權(quán)利十分的有限。作為監(jiān)護(hù)人，特別是要在很長的期間內(nèi)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，肯 定會給監(jiān)護(hù)人帶來沉重的負(fù)擔(dān)。在監(jiān)護(hù)人由于生活困難等原因造成無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的時(shí) 候，也不能放棄監(jiān)護(hù)的話，顯然對監(jiān)護(hù)人很不公平，同時(shí)相應(yīng)地，被監(jiān)護(hù)人的利益也將會受 到損害?？梢?，如果只是一味的強(qiáng)調(diào)被監(jiān)護(hù)人的利益，忽視監(jiān)護(hù)人的利益，違背權(quán)利與義務(wù) 相統(tǒng)一的原則，必然會產(chǎn)生很多不利的后果。如造成監(jiān)護(hù)人的負(fù)擔(dān)過重等，所以筆者認(rèn)為除 了適當(dāng)?shù)馁x予監(jiān)護(hù)人相應(yīng)的權(quán)利外，還因在經(jīng)濟(jì)上給予一定的補(bǔ)償，只有這樣才能調(diào)動監(jiān)護(hù) 人的積極性，使監(jiān)護(hù)人更好的履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。其次，關(guān)于監(jiān)護(hù)的監(jiān)督機(jī)制方面的規(guī)定缺失。 我國現(xiàn)在的法律對監(jiān)護(hù)的監(jiān)督方面還沒有什

10、么具體的規(guī)定。監(jiān)護(hù)人的行為很直接的就能關(guān)系 到被監(jiān)護(hù)人，因此被監(jiān)護(hù)人的利益很容易就會受到損害的，為了能夠較好的保護(hù)被監(jiān)護(hù)人， 監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立也就不可避免，監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)要受到監(jiān)督。完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度有很多可取的做法。首先，可以設(shè)立一個監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，該監(jiān)督人一般 是義務(wù)性的。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以同時(shí)與監(jiān)護(hù)人依法、依指定或依遺囑產(chǎn)生，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以由 有監(jiān)護(hù)能力而未承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的人擔(dān)任。另外，要從除監(jiān)護(hù)人以外的與被監(jiān)護(hù)人關(guān)系密切的 近親屬中選出來的。這樣設(shè)定的目的在于方便監(jiān)督人可以經(jīng)常性的對監(jiān)護(hù)人進(jìn)行檢查，看監(jiān) 護(hù)人的行為有沒有損害到被監(jiān)護(hù)人的利益，在最大程度上保證監(jiān)護(hù)人履行好自己的監(jiān)護(hù)職 責(zé)。其次

11、，可以設(shè)立專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的人員可以由村民委員會、居民委員會或 民政部門的工作人員擔(dān)任。有了監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)明確其監(jiān)督的職責(zé)。監(jiān)督的職責(zé)主要有監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的活動是否會損害被監(jiān)護(hù)人的利益，一旦發(fā)現(xiàn)有此現(xiàn)象發(fā)生，要及時(shí)的給予訓(xùn) 誡，在必要的時(shí)候可以向法院起訴來解決;當(dāng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力喪失時(shí)，要盡快的通知 法院，重新選任監(jiān)護(hù)人;當(dāng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人對被監(jiān)護(hù)的成長十分的不利的話，可以罷免現(xiàn)有的監(jiān) 護(hù)人等。再次，可以借鑒其他國家的做法。所以，在監(jiān)護(hù)監(jiān)督方面不宜讓政府過多的介入， 政府過多的介入私法領(lǐng)域不利于法治社會的發(fā)展，可以設(shè)立家事法院來管理有關(guān)監(jiān)護(hù)、婚姻 等問題。但是，要監(jiān)護(hù)制度完全脫離政府

12、，納入司法管理的領(lǐng)域不太符合我國現(xiàn)在的國情， 因?yàn)橥耆ㄔ簛硇惺贡O(jiān)護(hù)職責(zé)的話，勢必會加重現(xiàn)在任務(wù)已經(jīng)很繁重的法院的負(fù)擔(dān)，造成 法院的訟累。這勢必會造成一定的混亂。特別是當(dāng)發(fā)生監(jiān)護(hù)糾紛時(shí)，當(dāng)事人往往不能很及時(shí) 的通過有效的途徑解決，從而導(dǎo)致設(shè)立監(jiān)護(hù)制度以保護(hù)被監(jiān)護(hù)人合法利益的宗旨難以實(shí)現(xiàn)。 因此確立人民法院作為有監(jiān)護(hù)事務(wù)唯一決定權(quán)的機(jī)構(gòu)，有著他的必要性。關(guān)于監(jiān)護(hù)人選任的規(guī)定的缺陷，我國的民法通則規(guī)定，監(jiān)護(hù)人除父母以外，可以從 近親屬和朋友中選任?？紤]到與被監(jiān)護(hù)人的關(guān)系，規(guī)定選任這樣的監(jiān)護(hù)人，是合理的。但是， 同時(shí)又規(guī)定了監(jiān)護(hù)人可以由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員 會、村

13、民委員會或者民政部門和精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會 或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。這就存在一定缺陷。第一，由一個單位作為監(jiān)護(hù)人是十分不恰當(dāng) 的。在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位需要增加競爭力才能生存，而讓單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人勢必會加大單位 的負(fù)擔(dān)，從而使其處于劣勢。所以，為了適應(yīng)社會的發(fā)展趨勢，把單位作為監(jiān)護(hù)人的規(guī)定應(yīng) 該取消。第二，讓居民委員會、村民委員會或者民政部門來擔(dān)任監(jiān)護(hù)人也是不合適的。因?yàn)?它們存在的目的主要是為了解決其他的一些相關(guān)事宜，由部門、組織來擔(dān)任監(jiān)護(hù)人也肯定不 能夠周到的照顧到被監(jiān)護(hù)人，無法很好的履行自己的監(jiān)護(hù)職責(zé)，被監(jiān)護(hù)人的利益也就沒有辦 法得到很好的維護(hù)。第三，在法律上

14、，沒有規(guī)定這些社會組織的法定賠償義務(wù)，當(dāng)被監(jiān)護(hù)人 侵害他人的合法權(quán)益后，沒有相應(yīng)的救濟(jì)措施，顯然，對被害人十分的不公平。所以，選任 的監(jiān)護(hù)人還應(yīng)當(dāng)是自然人才可以，只有自然人才能給予被監(jiān)護(hù)人人文的關(guān)懷，有利于被監(jiān)護(hù) 人的成長。三、未成年人國家監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行過程中存在問題：監(jiān)護(hù)人權(quán)利規(guī)定得不完備這種立法現(xiàn)狀，不符合權(quán)利義務(wù)相一致原則。特別是中國還沒有足夠的財(cái)力和相應(yīng)的保 障制度，法定監(jiān)護(hù)人以外的個人擔(dān)當(dāng)監(jiān)護(hù)人的情況為數(shù)不少，如果法律只規(guī)定監(jiān)護(hù)人的義務(wù)， 而不賦予任何權(quán)利，實(shí)踐中很難避免監(jiān)護(hù)人難找、監(jiān)護(hù)人不盡職責(zé)、監(jiān)護(hù)人難以負(fù)擔(dān)費(fèi)用等 弊端，從而難以發(fā)揮監(jiān)護(hù)制度應(yīng)有的作用，從保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的角度來說，操

15、作起來比較困難。 因此，明確監(jiān)護(hù)人的權(quán)利，使監(jiān)護(hù)人既承擔(dān)義務(wù)又享有權(quán)利，以利益作為驅(qū)動監(jiān)護(hù)人履行監(jiān) 護(hù)職責(zé)的動力之一，是十分必要的。（二）混淆了監(jiān)護(hù)與親權(quán)的界限對于無行為能力人和限制行為能力人的保護(hù)，都認(rèn)為親權(quán)和監(jiān)護(hù)是兩種不同的制度，在 有親權(quán)人的情況下，監(jiān)護(hù)則不生效力。只有在沒有親權(quán)人，親權(quán)人不能行使親權(quán)或被剝奪親 權(quán)的情況下，才能為無民事行為能力人和限制行為能力人設(shè)立監(jiān)護(hù)人。所以監(jiān)護(hù)是作為親權(quán) 的一種補(bǔ)充制度而存在。我國民法中對親權(quán)和監(jiān)護(hù)沒有區(qū)分。實(shí)際上，親權(quán)和監(jiān)護(hù)存在著明 顯的差異。用監(jiān)護(hù)制度代替親權(quán)制度，抹煞了親權(quán)與監(jiān)護(hù)的區(qū)別，缺乏科學(xué)性與合理性，除 我國民法通則規(guī)定為所有未成年人一律

16、設(shè)定監(jiān)護(hù)外，在大陸法系各國民法中，親權(quán)和監(jiān) 護(hù)都是兩種獨(dú)立的法律制度，因此，極有必要區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)。（三）監(jiān)護(hù)類型的規(guī)定過于簡單我國民法通則只規(guī)定了法定監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)兩種類型的監(jiān)護(hù)。其中的指定監(jiān)護(hù)是指， 對擔(dān)任法律規(guī)定的法定監(jiān)護(hù)人有爭議時(shí)，由有關(guān)機(jī)構(gòu)在近親屬中指定而產(chǎn)生的監(jiān)護(hù)。它產(chǎn)生 的前提是對擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭議，而指定的監(jiān)護(hù)人又是從法定監(jiān)護(hù)人的順序中指定，因而，這 種指定監(jiān)護(hù)實(shí)際是法定監(jiān)護(hù)的實(shí)現(xiàn)方式，是對法定監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充規(guī)定，不是一種獨(dú)立的監(jiān)護(hù)。 國外民法中規(guī)定的指定監(jiān)護(hù)實(shí)質(zhì)是遺囑監(jiān)護(hù)。這里的“指定”是用遺囑指定，實(shí)際是遺囑監(jiān) 護(hù)，是親權(quán)人用遺囑委托產(chǎn)生的監(jiān)護(hù)人，被遺囑委托的人可以接受也可以不接

17、受，并非其法 定義務(wù)。此外，除遺囑監(jiān)護(hù)外，還有委托監(jiān)護(hù)，即監(jiān)護(hù)人有正當(dāng)理由確實(shí)不能親自履行監(jiān)護(hù) 職責(zé)時(shí)，可為被監(jiān)護(hù)人選定委托監(jiān)護(hù)人。而我國對遺囑監(jiān)護(hù)和委托監(jiān)護(hù)都沒有規(guī)定，顯得過 于簡單，不能滿足社會實(shí)際生活的需要，不能不說是立法上的缺陷。（四）沒有設(shè)置監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的有效約束機(jī)制由于監(jiān)護(hù)的產(chǎn)生不以親屬關(guān)系為必要（德國甚至規(guī)定每個被法院選定的公民都必須擔(dān)任 監(jiān)護(hù)人），監(jiān)護(hù)人不積極履行其義務(wù)，不盡監(jiān)護(hù)應(yīng)注意的義務(wù)，甚至侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)中國最大在線法律服務(wù)平臺( HYPERLINK http:/www.66L www.66L) 益的可能是存在的。為了保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，監(jiān)督監(jiān)護(hù)人忠實(shí)履行職責(zé)，相比之

18、下，我國 這方面確有疏漏，沒有設(shè)置專門的約束監(jiān)護(hù)人的機(jī)制，有待補(bǔ)充和完善。監(jiān)護(hù)人資格規(guī)定不合理民法通則第16條規(guī)定，在沒有自然人充當(dāng)監(jiān)護(hù)人的情況下，由未成年人父或母所 在單位、精神病人所在單位、居民委員會、村民委員會或民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。這種規(guī)定缺 乏可行性與合理性，存在很多弊端。1、讓單位充當(dāng)監(jiān)護(hù)人，這是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有 企業(yè)既是物質(zhì)財(cái)富的生產(chǎn)者，又是社會保障職能的承擔(dān)者這種特殊的地位和職能所決定的， 這種做法嚴(yán)重背離了商品經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，使國有企業(yè)背上了沉重的包袱，無法平等地參與市場 競爭，因此在市場經(jīng)濟(jì)體制下，這種做法必然要被摒棄。同時(shí)，企業(yè)充當(dāng)監(jiān)護(hù)人仍然要具體 的自然人來負(fù)責(zé)繁瑣的監(jiān)

19、護(hù)事務(wù)，而目前我國大多數(shù)企業(yè)中幾乎都未設(shè)立這樣一種專職人員 來履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，使被監(jiān)護(hù)人的人身財(cái)產(chǎn)照護(hù)，未成年人的教育成長和精神病人的治療康復(fù) 實(shí)際上處于無人負(fù)責(zé)，長期落空的狀態(tài)。2、讓居民委員會和村民委員會充當(dāng)監(jiān)護(hù)人是不合 適的。居民委員會和村民委員均為基層群眾性自治性組織，本身既無資金，又無專職人員， 根本無法承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。3、規(guī)定民政部門作為監(jiān)護(hù)人也是極不合理的。民政部門作為國家 機(jī)關(guān)是社會管理機(jī)構(gòu)，其擔(dān)負(fù)著繁重的社會管理事務(wù)，雖然民政部門有親屬、監(jiān)護(hù)等方面的 工作職能，但它是從客觀上、政策層面上指導(dǎo)這類工作的開展，而它們一旦陷入這種繁瑣、 具體的監(jiān)護(hù)事務(wù)中，怎能很好的去履行自身的職責(zé)。并

20、且國家機(jī)關(guān)也沒有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)， 因此，國家機(jī)關(guān)本身也不宜承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。監(jiān)護(hù)人監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺失，缺乏明確的監(jiān)護(hù)監(jiān)督主 體。民法通則規(guī)定民政部門在沒有其他順序監(jiān)護(hù)人的情況下，可以作為監(jiān)護(hù)人，但是沒 有賦予民政部門其他代表國家和政府承擔(dān)監(jiān)督監(jiān)護(hù)之公共職責(zé)和權(quán)力；民法通則意見規(guī) 定，監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，監(jiān)護(hù)人以外其他有監(jiān)護(hù)資格的 人與單位或未成年人住所地的居民委員會、村民委員會可以向法院提起訴訟，要求監(jiān)護(hù)人承 擔(dān)民事責(zé)任。據(jù)此規(guī)定，居民委員會和村民委員會對監(jiān)護(hù)有監(jiān)督職責(zé)和義務(wù)，但是沒有設(shè)立 相應(yīng)的對特殊情況的家庭進(jìn)行調(diào)查和走訪的制度。不定期走訪特殊家庭，了解監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)

21、護(hù)職責(zé)的情況，那么許多發(fā)生在這些家庭之內(nèi)的侵犯未成年人權(quán)益的行為就無法被發(fā)現(xiàn)。另 外，法律還規(guī)定了教育行政部門、當(dāng)?shù)卣谔囟ㄇ闆r下可以對監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督。由于法律 都沒有明確對監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行主動、直接、全面監(jiān)督的責(zé)任者，因此在實(shí)踐中很容易出現(xiàn)誰也 不監(jiān)督的情況。這使得社會上大量發(fā)生和存在的未成年人監(jiān)護(hù)問題和糾紛成為法律的死角和中國最大在線法律服務(wù)平臺（www.66L） 管理的盲區(qū)，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)人濫用監(jiān)護(hù)權(quán)侵害被監(jiān)護(hù)人利益，而未成年人的權(quán)益得不到及時(shí)和有 效的救濟(jì)。監(jiān)護(hù)制度監(jiān)督機(jī)制的缺失是我國監(jiān)護(hù)制度的一大不足之處，我國法律沒有設(shè)定監(jiān) 護(hù)制度的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，俗話說得好，沒有監(jiān)督的權(quán)利就容易被濫用。對于未成

22、年人的監(jiān)護(hù)，即 使是由自己最親的人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，監(jiān)護(hù)權(quán)也可能會被濫用而使未成年的各項(xiàng)合法權(quán)益得不到 很好的保護(hù)。如前述案例，就是因?yàn)闆]有監(jiān)護(hù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，幼童的母親多次對孩子的漠視， 對孩子的不理不睬，讓孩子一直處于饑餓的狀態(tài)，連基本的溫飽都沒有享受得到，更別說其 他的各項(xiàng)合法權(quán)益。（六）未建立監(jiān)護(hù)人的報(bào)告制度和監(jiān)護(hù)人取得報(bào)酬的權(quán)利制度從監(jiān)護(hù)的原始特征來看，他與親權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別，親權(quán)的成立以親子關(guān)系為基礎(chǔ)，親 權(quán)人對子女負(fù)有撫養(yǎng)義務(wù)。而監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人沒有這種特定的人身關(guān)系和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 在沒有這種特定的人身關(guān)系為基礎(chǔ)時(shí)，監(jiān)護(hù)人在對被監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，為被監(jiān)護(hù)人的 健康成長付出精力和勞動時(shí)

23、，理所應(yīng)當(dāng)?shù)南碛腥〉脠?bào)酬權(quán)。同時(shí)，監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí) 也應(yīng)當(dāng)做到一切有利于被監(jiān)護(hù)人利益的原則履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，為更好保護(hù)被監(jiān)護(hù)人職責(zé)，待被 監(jiān)護(hù)人成年后或具有完全民事行為能力時(shí)，監(jiān)護(hù)人應(yīng)就在監(jiān)護(hù)期間就自己履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情 況向被監(jiān)護(hù)人報(bào)告。實(shí)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人的報(bào)告制度和監(jiān)護(hù)人取得報(bào)酬權(quán)的權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。（七）監(jiān)護(hù)的期限未作明確規(guī)定我國民法通則未對監(jiān)護(hù)的期限作出明確規(guī)定，但我們可以推斷，對未成年人的監(jiān) 護(hù)最長為18年;對精神病人的監(jiān)護(hù)則可能持續(xù)終身或到被監(jiān)護(hù)人恢復(fù)理智時(shí)終止。問題是有 些精神病人可能終身不愈，將如此沉重的負(fù)擔(dān)只加諸于一個人身上是不合理的。（八）缺乏監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人發(fā)生糾紛時(shí)的法律訴訟制度

24、實(shí)踐中，監(jiān)護(hù)人侵犯被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益屢見不選，被監(jiān)護(hù)人與監(jiān)護(hù)人發(fā)生法律糾紛時(shí)， 由誰作為被監(jiān)護(hù)人的法定代理人，現(xiàn)行法律沒有做出明確的規(guī)定。對于被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的 保障極其不利。（九）關(guān)于監(jiān)護(hù)的拒絕、辭職或辭退的法定事由、及無正當(dāng)理由拒絕出任監(jiān)護(hù)應(yīng)承擔(dān)的法 律責(zé)任，亦屬于法律空白。監(jiān)護(hù)制度設(shè)立的初衷亦是最終目的就是為了能有效保障被監(jiān)護(hù)人的利益。如果忽略拒 絕、辭職監(jiān)護(hù)以及辭退監(jiān)護(hù)的法定事由，勢必造成監(jiān)護(hù)人不能全心全意履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，損害 被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益;如果沒有無正當(dāng)理由拒絕出任監(jiān)護(hù)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的制度設(shè)計(jì)，勢必 導(dǎo)致對被監(jiān)護(hù)人利益的漠視，出現(xiàn)相互推諉的情形，亦無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)護(hù)制度設(shè)立的立法目的。

25、四、我國未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的完善建議我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度立法的缺陷，必然導(dǎo)致監(jiān)護(hù)制度在實(shí)踐上的困難，進(jìn)而影響其作用， 完善我國監(jiān)護(hù)立法需從立法理念、立法技術(shù)等環(huán)節(jié)入手，為監(jiān)護(hù)立法的完善構(gòu)筑廣泛的社會 基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)。具體而言，國家監(jiān)護(hù)的完善應(yīng)注重以下幾方面：（一）設(shè)立親權(quán)制度，將親權(quán)和監(jiān)護(hù)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分親權(quán)包括對于子女之人身照護(hù)和財(cái)產(chǎn)照護(hù)。立法應(yīng)確立以居所指定權(quán)、子女返還請求權(quán)、 懲戒權(quán)、子女身份上行為及身上事項(xiàng)之同意權(quán)及代理權(quán)為內(nèi)容的人身照護(hù)以及確立以財(cái)產(chǎn)法 上法定代理權(quán)、同意權(quán)、管理權(quán)為內(nèi)容的財(cái)產(chǎn)照護(hù)。以便在無民事行為能力人或限制民事行 為能力人在脫離親權(quán)的照護(hù)時(shí)，能有效進(jìn)入監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，保護(hù)被

26、監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。（二）完備監(jiān)護(hù)的類型，補(bǔ)充規(guī)定遺囑監(jiān)護(hù)和委托監(jiān)護(hù)所謂遺囑監(jiān)護(hù)是指父母在生前設(shè)立遺囑對未成年人子女由誰監(jiān)護(hù)所作的指定?；谒椒?的意思自治原則，為更充分保護(hù)未成年人和精神病人的合法權(quán)益，法律應(yīng)容許父母用遺囑為 其未成年子女指定監(jiān)護(hù)人，父母指定不一致時(shí)，以后死一方指定的監(jiān)護(hù)人為準(zhǔn)。遺囑監(jiān)護(hù)的 效力優(yōu)于法定監(jiān)護(hù)，遺囑指定的監(jiān)護(hù)人較法定監(jiān)護(hù)人優(yōu)先。除法定監(jiān)護(hù)、指定監(jiān)護(hù)、遺囑監(jiān) 護(hù)外，為更好的保護(hù)、監(jiān)督被監(jiān)護(hù)人，還應(yīng)允許委托監(jiān)護(hù)的存在，但其性質(zhì)不同于前三者。 所謂委托監(jiān)護(hù)是指，具有正當(dāng)理由的法定監(jiān)護(hù)人，指定監(jiān)護(hù)人或遺囑監(jiān)護(hù)人，委托他人在一 定期限內(nèi)代為履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況。如未成年人的父

27、母由于種種原因不能與被監(jiān)護(hù)人共同生 活，而委托親屬、朋友或者有關(guān)單位如幼兒園、學(xué)校代為行使全部或部分監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況。 在這里必須指出，委托監(jiān)護(hù)僅僅是監(jiān)護(hù)職責(zé)的部分或全部的轉(zhuǎn)移，原監(jiān)護(hù)關(guān)系不變，被監(jiān)護(hù) 人若造成他人損害，監(jiān)護(hù)人仍要承擔(dān)全部責(zé)任。這體現(xiàn)了監(jiān)護(hù)人對被監(jiān)護(hù)人的負(fù)責(zé)態(tài)度。（三）建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)盡快設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)及監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)，并明確其職責(zé)分工，使 監(jiān)護(hù)制度有機(jī)構(gòu)的保障，監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)任免、更換監(jiān)護(hù)人，并就監(jiān)護(hù)中的重大事項(xiàng) （如被監(jiān)護(hù)人的就學(xué)、就業(yè)等）做出決定，并有權(quán)對監(jiān)護(hù)人的失職行為或?yàn)E用監(jiān)護(hù)權(quán)的行為采 取制裁措施。就我國目前情況看，可以在法院設(shè)置監(jiān)護(hù)法官，專

28、職負(fù)責(zé)處理有關(guān)監(jiān)護(hù)方面的 問題。監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)是協(xié)助監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施具體的監(jiān)督活動。監(jiān)督內(nèi)容主要為：監(jiān)督監(jiān)護(hù) 人是否認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé);監(jiān)護(hù)人是否虐待被監(jiān)護(hù)人;是否侵害被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益等等。行 使這種監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的機(jī)關(guān)宜由被監(jiān)護(hù)人所在地的居（村）民委員會設(shè)專人擔(dān)任。這樣無論是 法定監(jiān)護(hù)人、指定監(jiān)護(hù)人還是遺囑監(jiān)護(hù)人，都應(yīng)在居（村）民委員會登記備案。如果發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù) 人不勝任或有違反其職責(zé)的行為，居（村）民委員會可以向法院報(bào)告，由法院撤銷其監(jiān)護(hù)人資 格。由居（村）民委員會擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，其有利之處在于：居（村）民委員會就設(shè)在被監(jiān)護(hù) 人住所地，最了解監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人的情況，便于迅速采取行動，這樣，也可以

29、減輕法院的 負(fù)擔(dān)。此外，還要明確監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)，監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)在被監(jiān)護(hù)人無財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)不足，又無對 其有撫養(yǎng)義務(wù)的親屬或親屬無力撫養(yǎng)時(shí)，由監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)被監(jiān)護(hù)人的生活費(fèi)用并支付監(jiān) 護(hù)人的報(bào)酬。根據(jù)我國實(shí)際情況，監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)宜由民政部門擔(dān)任。（四）明確監(jiān)護(hù)人的資格，設(shè)立專門的監(jiān)護(hù)組織監(jiān)護(hù)只能由自然人或?qū)ｉT的社團(tuán)組織來擔(dān)任這是各國通例。因此，我國應(yīng)廢除被監(jiān)護(hù)人 或其父母所在單位、居委會、村委會、民政部門充當(dāng)監(jiān)護(hù)人的規(guī)定。在進(jìn)一步完善自然人作 為監(jiān)護(hù)人的基礎(chǔ)上，對于既無親權(quán)人又無自然人作監(jiān)護(hù)人的未成年和精神病人，應(yīng)設(shè)立專門 的機(jī)構(gòu)作監(jiān)護(hù)人，來行使監(jiān)護(hù)職責(zé)。實(shí)際生活中的孤兒院、福利院其實(shí)就履行著部分監(jiān)護(hù)職

30、 能，可以考慮將其選定為監(jiān)護(hù)人，因?yàn)楣聝涸?、福利院是在民政部門領(lǐng)導(dǎo)下的事業(yè)單位，不 是直接的政府部門。建立由政府統(tǒng)一撥款，將流浪街頭和無依無靠的兒童以及無自然人作監(jiān) 護(hù)人的未成年人和精神病人集中于孤兒院、福利院統(tǒng)一管理，進(jìn)行保護(hù)、教養(yǎng)的新監(jiān)護(hù)人制 度，不僅有利于減輕民政部門的負(fù)擔(dān)，也有利于社會秩序的穩(wěn)定。此外，還可以借鑒國外的 有關(guān)做法，設(shè)立青少年保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)，作為公職監(jiān)護(hù)人。（五）參考相關(guān)立法，完善監(jiān)護(hù)終止的內(nèi)容監(jiān)護(hù)終止包括相對終止（監(jiān)護(hù)人的更換）和絕對終止。我們應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際情況，對監(jiān)護(hù) 終止的有關(guān)內(nèi)容加以完善。監(jiān)護(hù)人為了被監(jiān)護(hù)人的利益而進(jìn)行的各類民事交易中發(fā)生的權(quán)利中國最大在線法律服務(wù)

31、平臺（www.66L） 義務(wù)，在被監(jiān)護(hù)人取得完全民事行為能力時(shí)，應(yīng)移交給被監(jiān)護(hù)人，在被監(jiān)護(hù)人死亡時(shí)，移交 給被監(jiān)護(hù)人的繼承人。（六）設(shè)立專門系統(tǒng)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)我國民法雖然規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，但很不完備，也不盡合理。我國監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī) 關(guān)與監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)是合二為一的，都是由居民（村民）委員會和法院這樣的社會組織和國家機(jī) 關(guān)充任，但由于其本身有更為重要的職能工作，監(jiān)督工作又沒有落實(shí)到具體的人或部門，這 樣的監(jiān)督幾乎形同虛設(shè)。因此筆者建議盡快設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)及監(jiān)護(hù) 保障機(jī)關(guān)，并明確其職責(zé)分工，是監(jiān)護(hù)制度有機(jī)構(gòu)的保障，監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)任免、更 換監(jiān)護(hù)人，并就監(jiān)護(hù)中的重大事項(xiàng)做出

32、決定，并有權(quán)對監(jiān)護(hù)人的失職行為或?yàn)E用監(jiān)護(hù)權(quán)的行 為采取制裁措施。就我國目前情況看，可以在法院設(shè)置監(jiān)護(hù)法官，專職負(fù)責(zé)處理有關(guān)監(jiān)護(hù)方 面的問題。監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)是協(xié)助監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施具體的監(jiān)督活動。監(jiān)督內(nèi)容主要為：監(jiān)督 監(jiān)護(hù)人是否認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé);監(jiān)護(hù)人是否虐待被監(jiān)護(hù)人;是否侵害被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益等 等。行使這種監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的機(jī)關(guān)宜由被監(jiān)護(hù)人所在地的居（村）民委員會設(shè)專人擔(dān)任。這樣 無論是法定監(jiān)護(hù)人、指定監(jiān)護(hù)人還是遺囑監(jiān)護(hù)人，都應(yīng)在居（村）民委員會登記備案。如果發(fā) 現(xiàn)監(jiān)護(hù)人不勝任或有違反其職責(zé)的行為，居（村）民委員會可以向法院報(bào)告，由法院撤消其監(jiān) 護(hù)人資格。由居（村）民委員會擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，其有利之

33、處在于：居（村）民委員會就設(shè)在 被監(jiān)護(hù)人住所地，最了解監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人的情況，便于迅速采取行動，這樣，也可以減輕 法院的負(fù)擔(dān)。監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)，在被監(jiān)護(hù)人無財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)不足，又無對其有撫養(yǎng)義務(wù)的親屬或 親屬無力撫養(yǎng)時(shí)，由監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)被監(jiān)護(hù)人的生活費(fèi)用并支付監(jiān)護(hù)人的報(bào)酬。根據(jù)我國 實(shí)際情況，監(jiān)護(hù)保障機(jī)關(guān)宜由民政部門擔(dān)任。（七）構(gòu)建以公權(quán)力為主體的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制從法律的角度，賦予有關(guān)國家機(jī)關(guān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督權(quán)，對監(jiān)護(hù)不力的依照相關(guān)法律法規(guī)或者根 據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理妥善的處理和安排，確保都能夠得到有效監(jiān)護(hù)。此外，還應(yīng)當(dāng)開通監(jiān)護(hù) 監(jiān)督電話，鼓勵社會積極參與對未成年人的監(jiān)護(hù)監(jiān)督，對群眾舉報(bào)的監(jiān)護(hù)人侵犯合法權(quán)益的 情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查證核實(shí)，對侵權(quán)事實(shí)成立的應(yīng)