01“三線合一”的國(guó)土空間規(guī)劃管控體系

1、“三線合一”的國(guó)土空間規(guī)劃管控體系導(dǎo)讀本文以南京市的相關(guān)工作為例，回顧從開發(fā)邊界劃定“兩線兩空間”、“四規(guī)合一”協(xié)調(diào)“一張藍(lán)圖”、“多規(guī)合一”協(xié)同審批，到空間規(guī)劃“三線”管控的探索和實(shí)踐歷程，分享經(jīng)驗(yàn)，提出問題，探討可行的解決方案?？臻g規(guī)劃體系相關(guān)政策及背景1.1近年來，中國(guó)進(jìn)入趨勢(shì)性轉(zhuǎn)變時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期。中共十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，特別強(qiáng)調(diào)“要把多規(guī)合一放到國(guó)家治理體系的高度，突出規(guī)劃的引領(lǐng)作用，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在此之后的一系列相關(guān)會(huì)議、文件，從各個(gè)角度細(xì)化對(duì)“多規(guī)合一”、空間規(guī)劃體系的要求，提出具體進(jìn)度安排：在201

2、3年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)多規(guī)合一的方式、方法，一張藍(lán)圖干到底”；2014年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進(jìn)市縣多規(guī)合一”；2015年12月中央城市工作會(huì)議提出“要提升規(guī)劃水平，增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，促進(jìn)多規(guī)合一”；2016年2月中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見提出“改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一。在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國(guó)土資源管理部門合一”；2017年1月省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案提出“劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)

3、業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（三區(qū)三線），注重開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃”。至2017年10月，習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中再次明確提出“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”。在此期間，各部委、各地區(qū)相繼開展了各種類型的“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，積累經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，深化認(rèn)識(shí)，逐步明確開發(fā)邊界、“多規(guī)合一”等各項(xiàng)工作的目的，使其更接近空間規(guī)劃體系改革的實(shí)質(zhì)。2016年3月22日，李克強(qiáng)總理考察海南“多規(guī)合一”工作并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)：“多規(guī)合一”說到底是簡(jiǎn)政放權(quán)，各部門職能有序協(xié)調(diào)，解決規(guī)劃打架問題，是簡(jiǎn)政

4、；“一張藍(lán)圖”繪好后，企業(yè)作為市場(chǎng)主體按規(guī)劃去做，不再需要層層審批，是放權(quán)；政府管理要更多地體現(xiàn)在事中、事后，是監(jiān)管。歸結(jié)到底，“多規(guī)合一”就是促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府的效率。1.2與中央層級(jí)明確的政策要求相比，技術(shù)層面對(duì)于開發(fā)邊界、“多規(guī)合一”、空間規(guī)劃如何編、如何審、如何管等問題一直未有統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。涉及空間規(guī)劃管理的各部委在各自主持開展的試點(diǎn)工作中，都曾出臺(tái)過非正式的“指導(dǎo)意見”“技術(shù)指南”等，但對(duì)各地方具體工作中提出的一些焦點(diǎn)問題，未能給出有針對(duì)性的回復(fù)，且隨著空間規(guī)劃體系改革工作的不斷深入，試點(diǎn)工作的內(nèi)容、要求、方向等往往有重復(fù)之處。各地空間規(guī)劃改革試點(diǎn)工作可謂“摸石頭過河”，

5、在工作中遇到了各種共性和特有的問題，創(chuàng)造了不同的解決方案。然而，最終的矛盾焦點(diǎn)往往聚焦于協(xié)調(diào)成果的法理地位、主管部門的權(quán)責(zé)劃分上。被協(xié)調(diào)的“多規(guī)”往往是法定規(guī)劃，協(xié)調(diào)后的成果卻缺乏法律地位，如何讓原“多規(guī)”各自的主管部門認(rèn)定規(guī)劃并執(zhí)行，這成為一個(gè)難題。2018年3月，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)，自然資源部組建，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題”“對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”。在自然資源部吸納、重構(gòu)機(jī)構(gòu)職能之后，原各類空間規(guī)劃間坐標(biāo)系統(tǒng)、用地分類、邊界基準(zhǔn)、管

6、理規(guī)則等不一致、不協(xié)調(diào)的問題將得到極大的改善。2018年8月，自然資源部召開“三區(qū)三線”專題工作會(huì)議，明確提出“三線”是統(tǒng)一實(shí)施國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要基礎(chǔ)，橫向上規(guī)定了各類專項(xiàng)規(guī)劃的底線，縱向上通過國(guó)土空間規(guī)劃逐級(jí)傳導(dǎo)落實(shí)?！叭€”管控體系將成為國(guó)土空間規(guī)劃體系的核心，統(tǒng)籌下位專項(xiàng)規(guī)劃，形成協(xié)調(diào)一致的空間管控分區(qū)。至此，各地開發(fā)邊界、“多規(guī)合一”試點(diǎn)過程中劃與管的困惑在頂層設(shè)計(jì)層面有了化解的基礎(chǔ)。“多規(guī)”成為“一規(guī)”，即國(guó)土空間規(guī)劃，統(tǒng)一由自然資源部行使編、審、管的職責(zé)。既有的試點(diǎn)研究成果，可以跳出條框限制，在國(guó)土空間規(guī)劃管控語(yǔ)境下進(jìn)一步完善提升?！岸嘁?guī)”協(xié)調(diào)空間管控的實(shí)踐探索自

7、黨的十八大以來，國(guó)家各部委及全國(guó)各地多階段、多方位地開展了空間規(guī)劃與空間管控方面的實(shí)踐探索。特別是2013年以來，試點(diǎn)開展城市開發(fā)邊界的劃定，以及2015年后，多地嘗試“多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖”，都為空間規(guī)劃管控相關(guān)概念及政策的出臺(tái)提供了深入而全面的經(jīng)驗(yàn)。2.12014年7月，原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合開展劃定城市開發(fā)邊界試點(diǎn)工作，14個(gè)試點(diǎn)城市形成了各具特色的劃定方案。廈門市城市開發(fā)邊界以梳理兩規(guī)”一致的建設(shè)用地、滿足規(guī)劃建設(shè)需求為導(dǎo)向，正向劃定包括：將生態(tài)林地、基本農(nóng)田、市政走廊、重要河流水系、城市公園等劃入生態(tài)控制線范圍；梳理生態(tài)控制線范圍以外城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃建設(shè)用地的差異，

8、對(duì)差異圖斑按照形成原因進(jìn)行分類處理，形成“兩規(guī)”一致的建設(shè)空間，作為遠(yuǎn)景城市建設(shè)用地的范圍界線。深圳市以各類法律法規(guī)及既有的法定規(guī)劃為依據(jù)，劃定基本生態(tài)控制線，作為維護(hù)城市基本生態(tài)安全的底線；以基本生態(tài)控制線范圍外允許建設(shè)區(qū)為基礎(chǔ)，結(jié)合法定圖則的建設(shè)用地邊界反向劃定城市開發(fā)邊界。南京市在劃定全市剛性管控區(qū)、嚴(yán)守城市開發(fā)建設(shè)底線區(qū)域的基礎(chǔ)上，綜合考慮城市規(guī)劃的發(fā)展布局、國(guó)土規(guī)劃的指標(biāo)控制要求，提出以“兩線兩空間”界定城市開發(fā)邊界，剛性、彈性相結(jié)合地協(xié)調(diào)兩規(guī)”、銜接兩規(guī)”。線線圍模范規(guī)規(guī)?？臻g南京市“兩線兩空間”開發(fā)邊界劃定模式2.2多規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”開發(fā)邊界的劃定初步奠定了空間規(guī)劃間相互參

9、照、協(xié)調(diào)的工作基礎(chǔ)，達(dá)成了劃分城鄉(xiāng)空間可建”與不可建”區(qū)域的共識(shí)。而多規(guī)合一”作為空間規(guī)劃在更高層次的協(xié)調(diào)過程中，強(qiáng)調(diào)各類空間規(guī)劃在空間層面的一致性，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃的目標(biāo)，因此是協(xié)調(diào)各類規(guī)劃矛盾，構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系的主要途徑?！岸嘁?guī)合一”第一層目標(biāo)主要是對(duì)接規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，梳理規(guī)劃成果，協(xié)調(diào)矛盾，統(tǒng)一規(guī)劃期限、目標(biāo)，建立“一張藍(lán)圖”以及動(dòng)態(tài)維護(hù)與更新的制度規(guī)則；第二層目標(biāo)是通過信息平臺(tái)聯(lián)動(dòng)，建立業(yè)務(wù)協(xié)同的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，為多規(guī)合一”的實(shí)施提供政策保障；第三層目標(biāo)主要是明確各部門的責(zé)任邊界，建立統(tǒng)一的施政框架，從體制上明確事權(quán)劃分。廈門市是國(guó)家28個(gè)多規(guī)合一”試點(diǎn)地區(qū)之一，2014年

10、啟動(dòng)該項(xiàng)工作，以四個(gè)一”為主要內(nèi)容，即劃定“一張藍(lán)圖”、建立一個(gè)協(xié)同平臺(tái)”、推行一張表”審批流程、形成一套機(jī)制”予以保障。其中，對(duì)一張藍(lán)圖”的要求是銜接基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)和用地邊界，劃定生態(tài)控制線和開發(fā)邊界，確保生態(tài)控制線落地。開化市以“六個(gè)統(tǒng)一”為核心內(nèi)容，即一套規(guī)劃體系、一張空間布局藍(lán)圖、一套基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)規(guī)劃信息管理平臺(tái)、一套規(guī)劃管理機(jī)制。其中，一張藍(lán)圖”以總體規(guī)劃提出的空間戰(zhàn)略導(dǎo)向、規(guī)模布局、空間結(jié)構(gòu)、功能定位、管控指標(biāo)為基礎(chǔ)，科學(xué)布局生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)發(fā)展三大空間。南京市分階段開展“多規(guī)合一”，前期完成“四規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”協(xié)調(diào)工作。首先統(tǒng)一底圖數(shù)據(jù)，統(tǒng)一

11、標(biāo)準(zhǔn)與平臺(tái)。由市規(guī)劃局負(fù)責(zé)完成對(duì)空間規(guī)劃各部門的數(shù)據(jù)收集并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，形成多規(guī)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，同時(shí)對(duì)比“四規(guī)”，形成全市多規(guī)差異分析數(shù)據(jù)；其次以市區(qū)協(xié)調(diào)、三上三下”來開展協(xié)調(diào)工作，將全市多規(guī)差異數(shù)據(jù)分解、發(fā)放到各區(qū)，由市、區(qū)兩級(jí)部門協(xié)調(diào)。市級(jí)部門定原則，區(qū)政府提訴求，制定詳細(xì)的差異協(xié)調(diào)原則，分區(qū)進(jìn)行差異協(xié)調(diào)，達(dá)成共識(shí)，形成全市四規(guī)”的一張藍(lán)圖”；最后建立多規(guī)信息平臺(tái)，納入各類空間規(guī)劃底圖及全市“四規(guī)”的“一張藍(lán)圖”，持續(xù)補(bǔ)充及更新各類空間專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)據(jù)，并與各空間主管部門共享，實(shí)施業(yè)務(wù)協(xié)同審批。南京市四規(guī)合一”的一張藍(lán)圖”成果構(gòu)成南京市、區(qū)兩級(jí)“一張藍(lán)圖”協(xié)調(diào)過程南京市四規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”業(yè)務(wù)

12、協(xié)同審批流程設(shè)想“三線合一”劃定理想空間格局在各地新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中，各地均通過劃定“三線”即生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對(duì)應(yīng)區(qū)分生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間，來確定全域空間體系。三線”中，生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線是控制性界線，保護(hù)生態(tài)、生產(chǎn)安全，強(qiáng)調(diào)保護(hù)控制，限制建設(shè)行為；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是引導(dǎo)性界線，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提高建設(shè)運(yùn)行效率。在全域空間管控的語(yǔ)境下，“三線”各自的劃定已不單單是原相關(guān)主管部門的責(zé)任，而是需要跳出各部門的管理范疇，相互協(xié)調(diào)?！叭€”的劃定，更是需要站在空間全局的角度保底線、促發(fā)展，以城市空間的綜合最優(yōu)用途為判斷依據(jù)，實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)解”。

13、3.1原各空間規(guī)劃管理部門分別確定的各類控制線和控制要素，存在邊界各自表述、標(biāo)準(zhǔn)相互交織、管理要求自相矛盾等實(shí)際問題。隨著空間規(guī)劃相關(guān)研究和政策的不斷完善，在不同的研究和實(shí)踐階段，對(duì)各類控制要素的認(rèn)定、控制線及管控空間的選取落地工作不斷趨于深入、普及和完善。南京在劃定“三線”、確定全域空間管控格局的過程中，整理各類要素要求，進(jìn)行自然資源整體保護(hù)和市域空間控制性要素的綜合劃定。3.1.1山、水、林、田、湖、草自然要素梳理對(duì)自然要素采取跨部門、跨規(guī)劃類別的共識(shí)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，形成共通的自然底線空間。例如對(duì)山的認(rèn)定，采用遙感影像和地形數(shù)據(jù)，參考相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，選取一定高程、一定坡度以上的區(qū)域；底線水域選

14、取具有泄洪功能的骨干河道，以及有一定面積、庫(kù)容的自然湖泊及水庫(kù)的上口線包絡(luò)范圍；采礦用地以土規(guī)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，經(jīng)現(xiàn)狀核對(duì)后，實(shí)際甄別采礦和郊野用地；林地綜合國(guó)土、園林、規(guī)劃等部門現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，結(jié)合影像數(shù)據(jù)，甄別各類林種，按用途、分布位置等綜合判定是否納入生態(tài)底線。通過對(duì)現(xiàn)狀和自然要素的再次梳理，以“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的重要理念為指導(dǎo)，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在的規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，考慮客觀、共通的現(xiàn)狀建設(shè)情況，選定底線要素，劃定底線空間。3.1.2現(xiàn)狀用地協(xié)調(diào)整合在空間規(guī)劃整合編制的要求下，南京開展了對(duì)各類空間規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的整合。以

15、地塊實(shí)際的土地利用性質(zhì)為基礎(chǔ)，建立能夠反映現(xiàn)勢(shì)土地使用建設(shè)情況的“一張圖”，建立“地塊最小單元”現(xiàn)狀信息庫(kù)。以現(xiàn)行的城規(guī)用地分類為梳理、融合后的目標(biāo)地類，土規(guī)現(xiàn)狀用地?cái)?shù)據(jù)經(jīng)甄別、篩選后，與城規(guī)用地分類進(jìn)行對(duì)照銜接?？紤]城規(guī)和土規(guī)在城、鄉(xiāng)現(xiàn)狀調(diào)查中采取的依據(jù)、調(diào)查的方式、調(diào)查的深度等不同，以“各取所長(zhǎng)、數(shù)據(jù)互補(bǔ)、融合自洽”為原則，綜合選取“兩規(guī)”現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。其中，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)優(yōu)先選用城規(guī)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。以2014年版南京市城市開發(fā)邊界成果作為界線。開發(fā)邊界內(nèi)的視為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，該范圍內(nèi)以城規(guī)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（形態(tài)、邊界等）為主，補(bǔ)充土規(guī)現(xiàn)狀用地的屬性要素；城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)以外的區(qū)域優(yōu)先選用土規(guī)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（形態(tài)

16、、邊界、屬性等）。經(jīng)過協(xié)調(diào)整合，形成空間上覆蓋南京市域，用地屬性內(nèi)容上具有多層次、多屬性特征的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)大融合（高度、密度、容積率、建設(shè)情況、使用屬性、專項(xiàng)屬性、國(guó)土信息等）。3.2城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是未來城鎮(zhèn)化水平處于基本穩(wěn)定階段，在確保生態(tài)安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的前提下，按照城市空間結(jié)構(gòu)最優(yōu)、運(yùn)行效率最高等原則，劃定的理想空間外輪廓線，是對(duì)城鎮(zhèn)空間合理利用的有力指導(dǎo)。全域空間規(guī)劃體系下新一輪城鎮(zhèn)開發(fā)邊界該劃多大？南京從以下幾個(gè)方面考慮。3.2.1資源約束與規(guī)模指標(biāo)控制在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，資源環(huán)境對(duì)城市發(fā)展的剛性約束日益加強(qiáng)。因此，如何將資源剛性約束、資源節(jié)約集約利用與城市發(fā)展作有機(jī)聯(lián)系，是城市實(shí)現(xiàn)可持

17、續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵前提。南京根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，遵循著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)的基本原則，確定能源承載力、水資源承載力、環(huán)境承載力、土地生態(tài)承載力等條件約束下南京市城市發(fā)展的適度規(guī)模，作為資源約束條件下劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“天花板”。3.2.2人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求根據(jù)城市人口規(guī)模預(yù)測(cè)與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)測(cè)結(jié)果，確定一定時(shí)期內(nèi)各類建設(shè)用地需求?？紤]南京的城市規(guī)模、在國(guó)家城鎮(zhèn)體系中所處的地位、城市化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處的階段，科學(xué)預(yù)測(cè)常住人口與服務(wù)人口規(guī)模，基于人口規(guī)模預(yù)測(cè)、服務(wù)人口比重，分別推算基于經(jīng)濟(jì)密度、人口密度、人均用地需求疊加的結(jié)果，綜合后得出人地規(guī)模相適應(yīng)的建設(shè)用地規(guī)模參考值。3.2

18、.3保障城市的發(fā)展需求依托南京獨(dú)特的區(qū)位條件和重要的戰(zhàn)略價(jià)值，主動(dòng)服務(wù)國(guó)家和區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)。發(fā)揮南京作為“一帶一路”節(jié)點(diǎn)城市、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要樞紐城市、長(zhǎng)三角城市群西北翼中心城市、揚(yáng)子江城市群龍頭城市和南京都市圈核心城市的重要作用，不斷加強(qiáng)省會(huì)城市功能的建設(shè)，提升城市首位度，服務(wù)和帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。形成“南北田園、中部都市、擁江發(fā)展、城鄉(xiāng)交融”的總體格局，在全域空間管控和“三線”劃定中予以貫徹。優(yōu)先布局各類綜合交通樞紐，預(yù)留重要交通廊道，梳理交通設(shè)施與底線控制要素的沖突與兼容關(guān)系，以重要交通軸線和交通節(jié)點(diǎn)支撐城市合理布局。3.3從明確事權(quán)責(zé)任、理順管理要求的角度看，生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)

19、開發(fā)邊界所劃定的空間應(yīng)分別對(duì)應(yīng)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間，各類空間應(yīng)具有明確的邊界區(qū)隔，互不交織、重疊。然而，現(xiàn)狀存在著諸如城鎮(zhèn)建設(shè)用地碎片化分布、村莊建設(shè)用地與農(nóng)地交織、交通市政廊道穿插生態(tài)空間、綠地公園被城市建成區(qū)包圍等現(xiàn)象。一方面，“三線三區(qū)”的劃定不能過于碎片化；另一方面，中央政策制定層面難以顧及這類過于細(xì)致的“另類”問題，在“三線”劃定實(shí)際過程中，將考驗(yàn)各地的“智慧”。南京市在“三線”劃定時(shí)，遵循生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線互不交叉、重疊的原則，面對(duì)現(xiàn)實(shí)問題，從優(yōu)化治理體系、明確事權(quán)劃分的角度著手，在新的國(guó)土空間規(guī)劃編制的契機(jī)下，以空間綜合治理的需求為

20、導(dǎo)向，堅(jiān)持生態(tài)為先，以保障生態(tài)、農(nóng)業(yè)、生命安全格局為前提，以建立城鎮(zhèn)化穩(wěn)定階段的城市理想形態(tài)為引導(dǎo)，通過劃定“三線”，結(jié)合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)用地用途管制，構(gòu)建全域空間管控格局。管理制度與實(shí)踐2014版南京市城市開發(fā)邊界劃定之初，配套制定了城市開發(fā)邊界管理規(guī)定草案，希望通過開發(fā)邊界的各類控制線，劃分不同區(qū)域，分級(jí)實(shí)施不同的管控制度。通過明確市區(qū)管理責(zé)任主體，指導(dǎo)城市建設(shè)項(xiàng)目的選址、建設(shè)用地的收儲(chǔ)與出讓、現(xiàn)狀建設(shè)用地的更新、農(nóng)林牧漁業(yè)等用地的布局和優(yōu)化調(diào)整等與城市建設(shè)與發(fā)展相關(guān)的各種審批行為，作為各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的編制依據(jù)，明確開發(fā)邊界內(nèi)外的許可與不許可事項(xiàng)。開發(fā)邊界劃定

21、試點(diǎn)工作結(jié)束后，并未出臺(tái)相關(guān)政策明確開發(fā)邊界劃定成果的法律地位，一些城市通過地方立法的形式推行了開發(fā)邊界管控制度，而大多數(shù)城市只能在既有法定規(guī)劃的框架下，通過對(duì)法定規(guī)劃修編工作的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，發(fā)揮城市開發(fā)邊界的管理作用。對(duì)南京市而言，開發(fā)邊界的劃定及其管理制度草案的制定，是對(duì)“兩規(guī)”標(biāo)準(zhǔn)和空間協(xié)調(diào)工作的初步探索，對(duì)優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、提高用地效率、控制城鎮(zhèn)規(guī)模、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障農(nóng)業(yè)安全等具有積極的意義。4.24.2.1空間規(guī)劃管理辦法南京市自2016年開展“多規(guī)合一”工作以來，分階段完成了“四規(guī)”差異圖斑分析、四規(guī)“一張藍(lán)圖”協(xié)調(diào)生成，以及12大類共93項(xiàng)空間專項(xiàng)規(guī)劃的整理建庫(kù)工作。至2018年年底，全市空間規(guī)劃相關(guān)部門的主要規(guī)劃成果已納入“南京市多規(guī)合一空間信息管理平臺(tái)”。為規(guī)范納入平臺(tái)的專項(xiàng)規(guī)劃的編制、審批、更新工作，相關(guān)部門制定了南京市“多規(guī)合一”空間信息管理平臺(tái)專項(xiàng)規(guī)劃管理辦法（簡(jiǎn)稱辦法）。城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃等涉及空間布局的各行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃的編制、審批、更新等均應(yīng)遵守該辦法。辦法規(guī)定了各類空間專項(xiàng)規(guī)劃在編制、調(diào)整、實(shí)施管理時(shí)，與國(guó)土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容以及“多規(guī)合一”空間信息管理平臺(tái)內(nèi)既有數(shù)據(jù)的核對(duì)與協(xié)調(diào)規(guī)范。如各類專項(xiàng)規(guī)劃新編或修編前，應(yīng)將該項(xiàng)目編制計(jì)劃報(bào)市“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱“市多規(guī)辦”）