污染場地法律法規(guī)

1、我國污染場地修復法律法規(guī)體系的構建與完善隨著我國城市化進程和產(chǎn)業(yè)轉移步伐的加快，經(jīng)濟發(fā)達或快速發(fā)展地區(qū)的工業(yè)企業(yè)搬遷呈現(xiàn)出普遍的趨勢。特別是污染企業(yè)的搬遷成為快速改善城市環(huán)境和促進企業(yè)升級改造，以及調整經(jīng)濟結構和轉變經(jīng)濟增長方式的有效舉措。與此同時,隨著工業(yè)企業(yè)的搬遷或停產(chǎn)、倒閉,遺留了大量、多種多樣、復雜的污染場地，涉及土壤污染、地下水污染、墻體與設備污染及廢棄物污染等諸多十分突出的問題,成為工業(yè)變革與城市擴張的伴隨產(chǎn)物。如何有效監(jiān)管、安全處理處置或可持續(xù)開發(fā)利用受污染的場地，確保城鄉(xiāng)人居環(huán)境安全和公眾健康，已成為國家和地方政府應當予以高度重視的監(jiān)管問題，也是我國科技界亟須開展科技創(chuàng)新研究與

2、應用實踐的重要課題本文主要圍繞我國污染場地修復的法律法規(guī)體系進行論述，通過對我國現(xiàn)有污染場地的現(xiàn)狀、問題及制度的分析，以及對美國等發(fā)達國家污染場地防治制度的研究，汲取先進的經(jīng)驗和教訓，并結合我國國情，以期完善我國污染場地修復體系。一、污染場地的概念美國環(huán)境保護局（USEPA定義“污染土地（contaminatedland）”為：被危險物質污染需要治理或修復的土地，污染場地包括被污染的物體（例如建筑物、機械設備）和土地（例如土壤、沉積物和植物）。世界各國對污染場地概念的理解不盡相同，但本質上均指特定的空間或區(qū)域（包含土壤、地下水和地表水）所含有害物質的濃度超過環(huán)境背景值，并對此空間或區(qū)域的人體健

3、康及自然環(huán)境已經(jīng)造成或可能造成負面影響。目前中國的場地修復主要是集中在土壤和地下水修復。二、我國土地污染管理的政策法規(guī)體系目前，中國土地污染防治的法律法規(guī)還很不完善。有關的法律法規(guī)多散見于一些法律法規(guī)的條文中，如憲法、刑法、環(huán)境保護法、土地管理法、固體廢棄物污染防治法、廢棄危險化學品污染環(huán)境防治辦法、水土保持法、土地復墾條例、城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例。例如，憲法只是規(guī)定了合理利用土地和防止土壤污染的粗放原則。刑法則對一些可能造成土壤污染的行為規(guī)定了相應的刑事責任。固體廢棄物污染防治法規(guī)定固體廢棄物是指一般固體廢物、城市垃圾和工業(yè)固體廢棄物，而并沒有具體指出污染土地。土地管理法規(guī)定，各級人民政

4、府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”。土地復墾條例規(guī)定對在生產(chǎn)建設過程中因挖掘、塌陷、壓占等活動造成破壞的土地采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)”。固體廢棄物污染防治法第35條規(guī)定，產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位需要終止的，應當事先對工業(yè)固體廢物的貯存、處置的設施、場所采取污染防治措施”，條款還指出了當事人的義務和費用承擔方。然而，與污染土地有關的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性和不一致性，并且沒有一個專門針對土壤污染法規(guī)。而且現(xiàn)有的法律規(guī)定還非?；\統(tǒng)，尚缺乏具可操作的細則和有威懾力的責任追究條款。對于土壤污染中具體的控制和預防要求及措施，這些文件的指

5、導作用及約束力還遠遠不夠。制定專門的土壤污染防治法已成為當務之急。環(huán)保部正在力爭將土壤污染防治法的制定工作列入全國人大的立法計劃中去。三、污染場地修復的趨勢近年來，媒體報道了一些在土地再開發(fā)過程中，因土地污染而引發(fā)施工工人中毒的事故。這些事故的報道并非個例，隨著時間的推移呈現(xiàn)多發(fā)趨勢，這種現(xiàn)象不僅吸引了公眾的注意，也引起了政府的注意。例如，2004年在北京市宋家莊地鐵的施工工程中發(fā)生施工工人中毒事件，成為我國重視污染場地的開端和催化劑。宋家莊地鐵工人中毒事件報道發(fā)生后的當年，原國家環(huán)保總局就發(fā)布關于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知（以下簡稱“通知”）。該通知中首次提出在企業(yè)搬遷，并

6、且改變原有土地使用性質時，需要對原址土地進行環(huán)境監(jiān)測，并報送環(huán)保部門審查，依據(jù)環(huán)境監(jiān)測報告制定土壤修復的實施方案，最終由當?shù)丨h(huán)保部門負責監(jiān)督土壤修復工作。2008年環(huán)境保護部又發(fā)布了關于加強土壤污染防治工作的意見（以下簡稱“意見”），該意見首次從土壤污染防治的層面，較為全面的就相關工作給予了要求和意見。其中，最為引人注意的是該意見明確提出要開展污染場地風險評估機制和修復機制，強調應對住宅用地的評估，企業(yè)搬遷后的修復以及掌握污染場地資料、建立網(wǎng)絡監(jiān)管等事項。2009年在環(huán)境保護部的牽頭下，編制并發(fā)布了污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見稿，以下簡稱“暫行辦法”）以及場地環(huán)境保護系列標準，并向廣

7、大群眾征求意見，這些標準包括污染場地環(huán)境監(jiān)測技術導則（征求意見稿）、污染場地土壤修復技術導則（征求意見稿）、場地環(huán)境質量評價技術規(guī)范（征求意見稿）、場地環(huán)境調查技術規(guī)范和場地土壤污染風險評價技術導則（征求意見稿）。暫行辦法首次系統(tǒng)的將污染場地的環(huán)境調查、風險評估、修復整治、驗收這一套程序做出了具體的規(guī)定，同時該暫行辦法還就上述程序所應適用的范圍、修復資金承擔者等問題也作出規(guī)定。對于場地保護的系列標準，他們?yōu)閳龅氐脑u估與治理修復不僅提供了統(tǒng)一的標準，而且提供了重要的基礎信息和數(shù)據(jù)信息。2011年12月15日，國務院印發(fā)的國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃的通知，規(guī)劃將土壤的環(huán)境保護單獨列出，并提出專門要

8、求。根據(jù)“十二五”規(guī)劃，我國將開始啟動污染場地修復試點項目，為以后大范圍的推廣場地修復做鋪墊。規(guī)劃還要求所有的污染場地在經(jīng)過評估和無害化修復之后方可投入流通領域，經(jīng)評估屬嚴重影響人們身體健康的，應立即開展修復措施，防止污染的擴大。同時，規(guī)劃對住宅開發(fā)要求最高，明確指出“受污染的土地禁止住宅開發(fā)”。從地方層面上看，一些省市紛紛采取行動開展污染場地的修復，如北京、上海、重慶、武漢、沈陽和浙江。例如，針對2010年上海世博會會展場館，上海市發(fā)布了展覽會用地土壤環(huán)境質量評價標準，這是中國首次出臺此類標準，同時，此次上海政府成功的修復了世博會中的污染地塊，為其他省市的土壤修復行動提供了很好的借鑒；除此以

9、外，北京市環(huán)境保護局也曾于2007年制定了關于開展工業(yè)企業(yè)搬遷后原址土壤環(huán)境評價有關問題的通知和場地環(huán)境評價導則；2011年，重慶大學和中國環(huán)境科學研究院共同研究的重慶市污染場地環(huán)境管理對策研究項目順利驗收，重慶市政府正以此為借鑒起草和制定重慶市污染場地環(huán)境監(jiān)督與管理辦法；浙江省環(huán)保局現(xiàn)正在大力開展污染場地的風險評估項目和修復技術項目的示范，通過項目的實施擬制定土地污染防治與修復管理框架；而沈陽市環(huán)境保護局、規(guī)劃局和國土資源局，三方聯(lián)合印發(fā)了沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復管理辦法（試行），為當?shù)氐奈廴緢龅刂卫砗托迯凸ぷ髌鸬搅酥笇ё饔?。雖然，上述通知、意見、征求意見稿或是地方性文件法律層級較低，且

10、規(guī)范相對原則性與政策性，但從發(fā)文的內容來看，明顯得出我國當局已注意到土壤污染已成為嚴峻的問題，需加強土壤的治理，重視污染場地的修復。鑒于我國還沒有正式和系統(tǒng)的污染場地修復制度，結合我國的實際情況，吸取國外的先進經(jīng)驗，并加以運用和創(chuàng)新，成為了一門不容忽視的必修功課。四、美國超級基金體系研究美國國會于1980年通過了綜合環(huán)境反應）賠償和責任法，該法案因其中的環(huán)保超級基金而聞名，因此又被稱為超級基金法案，超級基金主要用于治理美國全國范圍內的閑置不用或被拋棄的危險廢物處理場。超級基金法案中規(guī)定的責任主體對治理費用承擔嚴格責任和連帶責任，并且責任溯本追源。超級基金法案授權聯(lián)邦政府采取行動，控制可能對環(huán)境

11、和公眾健康造成危害的危險物品的釋放。超級基金法案自其實施以來已逾25年，在實施的過程中取得了一定的成績。據(jù)統(tǒng)計，自實施以來，共清理有害土壤）廢棄物和沉淀物1億多立方米，清理有害液體、地下水、地表水13億噸。到2003年已有1518個污染場地列入“國家優(yōu)先名單”，已成功修復污染場地800余處，平均每年修復40處。同時還為數(shù)萬人提供了飲用水源。雖然在其實施的過程中也暴露出了很多問題，但超級基金仍不失為一部有效且較完善的污染場地的治理法案。超級基金能實施25年并且能取得一定的成就，這與其有效的管理是分不開的，如超級基金設立專項治理資金，對責任主體規(guī)定嚴格責任和連帶責任，對污染場地建立應急反應機制等在

12、國際上也是個先例。同時超級基金非常注重公眾的參與和監(jiān)督。為了保證治理效率，每兩年制定一個行政年度計劃。超級基金的管理理念及模式給我國的污染場地治理提供了很好的經(jīng)驗。五、以超級基金體系為借鑒完善我國污染場地修復體系（一）制定專門的土壤污染防治法若要建立一個完整的污染場地修復體系，必須有一部相關法律作為支撐，即使國外的判例法國家也已擁有成文的土壤污染防治法，因此，為了填補我國土壤防治方面的法律空白，制定一部專門的土壤污染防治法勢在必行。該法專門用以規(guī)定土壤污染中遇到的問題，并輔以與之相配套的具體制度措施，共同服務于土壤環(huán)境的保護，同時也為污染場地修復的后續(xù)建設提供法律保障，從而更好的保護我國的土地

13、資源和生態(tài)環(huán)境。1、土壤污染防治法的表現(xiàn)形式“法律”應為土壤污染防治法的表現(xiàn)形式。土壤污染防治法作為環(huán)境法領域專項文件，應與固體廢物污染環(huán)境防治法、水污染防治法和大氣污染防治法等位于同一位階，具有相同的法律效力，并共同作為整個環(huán)境保護法律體系中重要的組成部分。該法以“土壤”作為單獨的保護對象，填補我國土壤污染防治領域的立法空白。2、土壤修復的指導思想應為效益主導模式土壤修復的最終目的是讓土地重新獲得經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，得以再開發(fā)和再利用。對于土壤修復的整治有兩種不同的模式：一是“環(huán)境主導模式”，是指在修復中，完全以土壤質量為考量點，傾向于將污染場地完全修復，試圖將污染場地完全清潔；二是“效益主

14、導模式”，是指在修復中，將“土壤質量”與“土地用途”兩者共同作為考量點，要求依據(jù)土地未來開發(fā)的用途來決定將土壤修復到何種程度，在土壤的修復和再開發(fā)中尋求一個利益最大化的點。美國在超級基金實施的初始階段，其主要目的為清除污染物及永久修復，即“環(huán)境主導模式”，然而，受限于高昂的修復成本、修復技術，也為了振興棕地的再開發(fā)，促進地方再發(fā)展的目標，而逐漸選擇了“效益主導模式”，通過污染場地與再開發(fā)相結合，不僅達到了土壤修復的目的，而且復興了地方經(jīng)濟，獲得了顯著的環(huán)境、社會、經(jīng)濟效益。同時經(jīng)過國外多年的土壤污染修復實踐也表明，以將來土地的使用用途不同而區(qū)別性的選擇修復方式和修復標準，是經(jīng)濟效益最高的，也是

15、未來場地修復的發(fā)展趨勢。如果采取“環(huán)境主導模式”，不僅耗時長、工作量大，而且耗資巨大，對于我國本就在環(huán)境領域投資不多的政府或企業(yè)來說，負擔太重，無力承擔，而且根據(jù)美國棕地閑置的教訓，如果修復資金過高，反而更不利于土壤的整治。因此，我國應采用“效益主導模式”，將土壤污染的修復與該地塊的土地再開發(fā)結合起來，根據(jù)土地未來的用途來確定修復的標準和目標，從而有效的降低清理成本，通過場地的修復使土地得以再開發(fā)，以取得最大的經(jīng)濟效益。3、土壤污染防治法的主要內容土壤污染防治法的內容應由預防和治理兩部分構成。預防方面法規(guī)的研究對象是各種土壤污染源，主要對污染源頭的控制進行規(guī)定。其主要制度應圍繞如何有效處理污染

16、物、如何制定污染物排放標準、防止污染物泄露的預防措施和應急措施如何；潛在污染區(qū)域的評估、調查和監(jiān)測；環(huán)保設施的安裝和標準要求等。治理方面法規(guī)的研究對象是已被污染的土地，主要對污染場地的修復問題進行規(guī)定。其主要制度應圍繞著如何發(fā)現(xiàn)污染場地、如何管理污染場地、對已被污染的場地的評估調查和監(jiān)測、防止和減少污染場地對人體和其他環(huán)境因素的損害；對污染場地進行修復；確定責任人等。由于這是一部在土壤防治方面統(tǒng)領的法律，因此，該法應該總的、概括性的指導，這樣一方面為以后更為詳細的法律文件起到指引作用；另一方面，不至于與之前已頒布的零散的法律文件相違背，保持土壤防治體系的完整性。（二）加速完成我國土壤環(huán)境質量標

17、準體系要建立一個完善的污染場地修復體系，不僅需要專門的土壤立法，還需要與之相配套的一系列土壤環(huán)境質量標準體系。專門的土壤立法從宏觀上原則性的強調土壤環(huán)境保護的重要性，并提出制度性的措施如污染場地的發(fā)現(xiàn)機制、修復機制和監(jiān)督機制；而土壤環(huán)境質量標準體系則從微觀上，用確定的數(shù)值來判斷土壤污染與否，污染的程度，所需修復的目標，應用的修復技術等，是實際修復時的操作細則和使用手冊。因此一套完整的土壤環(huán)境質量標準體系是污染場地管理、場地評價和場地修復過程中的重要指導依據(jù)，誠如上文所述，我國的土壤環(huán)境質量標準十分落后與缺失，需要加緊制定。1、建立土壤環(huán)境質量標準體系的意義土壤環(huán)境質量標準體系是開展土壤保護工作

18、的基礎。首先，土壤環(huán)境質量標準體系是土壤污染防治法的立法依據(jù)。其次，土壤環(huán)境質量標準體系是土壤污染防治法及其配套法規(guī)的執(zhí)法依據(jù)。最后，土壤環(huán)境質量標準體系是司法者的判案依據(jù)。土壤環(huán)境質量標準體系有利于促進技術的進步土壤環(huán)境質量標準體系的制定是經(jīng)過長時間實踐經(jīng)驗的積累，加之科學的技術方法，在兩者有效的結合和平衡下制定出的，它可以反應我國當前先進技術水平，對環(huán)?？茖W技術領域的發(fā)展起到帶頭性的作用。同時，土壤環(huán)境質量標準體系的制定還可以規(guī)范土壤防治方面的技術名詞、修復術語，監(jiān)測指標等名詞，既保證了在土壤調查、評估、修復以及監(jiān)督驗收階段過程中各項數(shù)據(jù)、文書的準確性，也加強了各個主體之間，如企業(yè)與環(huán)保部

19、門之間，各環(huán)保部門之間有效而準確的交流。2、加速我國土壤環(huán)境質量標準體系的建設土壤環(huán)境質量體系是一項系統(tǒng)性的工程，包括一系列的土壤環(huán)境基礎標準，如污染場地術語、土壤環(huán)境質量標準、技術導則等，和土壤環(huán)境修復體系，如土壤環(huán)境質量評價標準、土壤環(huán)境質量修復標準等，這些標準共同服務于土壤污染防治工程。完善土壤環(huán)境質量標準體系土壤污染防治術語的制定不僅可以讓相關的政策、文書等表述更加規(guī)范準確，而且可以促進各部門各機構的溝通更加高效；1995年的土壤質量標準明顯是已經(jīng)不適應當今土壤環(huán)境污染狀況，需要盡快更新；除此以外，污染場地的管理制度建設需要有與之相配套的可以實際操作的一套標準數(shù)據(jù)予以支持，得以讓污染場

20、地的調查、評估、修復和監(jiān)督各階段工作有法可依，有章可循。因此，一套完整的土壤環(huán)境質量標準體系是開展一切污染場地管理活動的基礎，務必盡快制定出臺。加快制定健康風險評價技術導則所謂的污染場地健康風險評價是指對污染場地進行評估，根據(jù)土地用途、是否直接與人體接觸等多方面因素來評價在該場地活動的人（通常區(qū)別小孩和成人）會不會因為污染場地而罹患疾病或者對健康有所影響。在上文土壤污染防治法的土壤修復指導思想中也提到，結合我國污染場地規(guī)模之大、污染物之多、資金有限且技術限制的現(xiàn)狀，應帶著務實的態(tài)度來選擇“效益主導模式”進行污染場地的修復。根據(jù)土地利用方式、土壤類型的不同，污染場地對人體健康的影響也不同，根據(jù)健康風險評價，不要求對將污染場地恢復原樣，只要求修復后的場地對在其活動的人無害。因此，健康風險評估技術導則不僅可以減輕修復成本，而且對土壤的修復程度起指導作用，需加緊制定。鼓勵多種專項標準的出臺我國土壤類型多種多樣、污染物更是種類繁多而且污染方式各式各樣，僅依靠國家制定的土壤環(huán)境質量標準是遠遠不夠的，不僅需要地方上根據(jù)各自土壤污染狀況制定單獨的質量標準，而且鼓勵各行業(yè)制定其適用的專項土壤環(huán)境質量標準。細化國家的土壤環(huán)境質量標準，僅讓其起到指導作用，作為土壤治理的最低標準，六、