行政學(xué)說(shuō)史：第九講 林德布羅姆的漸進(jìn)決策理論

1、第九講 林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論一、林德布洛姆的生平事跡及著作二、漸進(jìn)決策理論的主要內(nèi)容三、對(duì)漸進(jìn)決策理論的評(píng)價(jià)進(jìn)一步閱讀林德布洛姆：“竭力對(duì)付”的科學(xué)，參見(jiàn)彭和平、竹立家等編譯：國(guó)外公共行政理論精選，中共中央學(xué)校出版社，1997年版，第219-237頁(yè)。美 查爾斯E林布隆著，朱國(guó)斌譯：政策制定過(guò)程，華夏出版社，1998年版 。陳建先：漸進(jìn)決策模式的哲學(xué)本質(zhì)，載于現(xiàn)代哲學(xué)，1996年第2期。趙成根：論漸進(jìn)決策模式的有效性，載于社會(huì)科學(xué)，1998年第5期。思考與討論 林德布洛姆是如何對(duì)傳統(tǒng)的全面理性決策模式進(jìn)行批判的？林德布洛姆的“連續(xù)有限比較方法”與“完全理性方法”相比，具有什么特點(diǎn)？為什么林

2、德布洛姆用 “互動(dòng)的政策制定”來(lái)取代“階段分析的政策制定”？林德布羅姆的漸進(jìn)決策理論的貢獻(xiàn)與局限性。第九講 林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論一、林德布洛姆的生平事跡及著作二、漸進(jìn)決策理論的主要內(nèi)容三、對(duì)漸進(jìn)決策理論的評(píng)價(jià)生平簡(jiǎn)介查爾斯林德布洛姆是美國(guó)當(dāng)代著名的政治學(xué)家、公共政策分析的創(chuàng)始人，他以對(duì)公共決策過(guò)程的漸進(jìn)理論分析著稱(chēng)于世。主要著作1958年發(fā)表在美國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)論上的政策分析被學(xué)術(shù)界公認(rèn)為首次在學(xué)術(shù)著述上出現(xiàn)“政策分析”一詞。1959年發(fā)表在公共行政評(píng)論上的“漸進(jìn)調(diào)適”的科學(xué)是一篇經(jīng)典之作，此文奠定了他在決策的漸進(jìn)理論分析上的地位。1963年發(fā)表決定的策略政治體系是一種社會(huì)過(guò)程對(duì)漸進(jìn)調(diào)適科學(xué)作了進(jìn)

3、一步的發(fā)揮，提出了“斷續(xù)漸進(jìn)主義”的策略。1971年發(fā)表的政治與市場(chǎng)世界政治經(jīng)濟(jì)體系被認(rèn)為是20世紀(jì)最后25年內(nèi)最有影響的政治學(xué)著作，獲得威爾遜政治學(xué)術(shù)著作獎(jiǎng)。第九講 林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論一、林德布洛姆的生平事跡及著作二、漸進(jìn)決策理論的主要內(nèi)容三、對(duì)漸進(jìn)決策理論的評(píng)價(jià)二、漸進(jìn)決策理論的主要內(nèi)容（一）“連續(xù)有限比較方法”1、對(duì)“完全理性方法”的批判2、 “連續(xù)有限比較方法”的特點(diǎn)（二）政策制定過(guò)程中的互動(dòng)1、政策制定者之間的互動(dòng)2、政策制定者與利益集團(tuán)之間的互動(dòng)3、企業(yè)在互動(dòng)中的特殊作用“完全理性的方法” （“根本方法”）闡明不同于備選政策的經(jīng)濟(jì)分析的價(jià)值和目標(biāo)，而后者又是前者的前提。因此制

4、定政策是采取“手段目的分析方法”：首先把目的分離出來(lái)，然后尋找達(dá)到目的的手段?！皟?yōu)質(zhì)的”政策的檢驗(yàn)是它能否表明自己是最適當(dāng)?shù)倪_(dá)到預(yù)期目的的手段。分析是綜合全面的，對(duì)每一個(gè)有關(guān)的重要因素都要加以考慮 。經(jīng)常大量地依靠理論?！案痉椒ā钡腻e(cuò)誤林德布魯姆指出“根本方法”的錯(cuò)誤：錯(cuò)誤一：行政官員在決策時(shí)可利用的時(shí)間和信息都是無(wú)限的。錯(cuò)誤二：根本方法認(rèn)為可以找到與決策問(wèn)題相關(guān)各方一致同意的明確的價(jià)值因素。錯(cuò)誤三：目的與手段的分離。錯(cuò)誤四：與第三個(gè)錯(cuò)誤相關(guān)的是對(duì)“優(yōu)質(zhì)”政策的檢驗(yàn)?！案痉椒ā钡腻e(cuò)誤“它假設(shè)了根本不存在知識(shí)能力和情報(bào)資料，而如果我們考慮到可以用于一項(xiàng)政策問(wèn)題的時(shí)間和財(cái)力實(shí)際上總是有限的，它

5、作為一種制定政策的方法就更為荒謬?！薄霸谠S多關(guān)鍵性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)上，公民們的意見(jiàn)有分歧，國(guó)會(huì)議員們的看法不一致，而公共行政官員的意見(jiàn)也不一致，即使當(dāng)行政官員受命執(zhí)行一個(gè)相當(dāng)具體的目標(biāo)時(shí)，在其子目標(biāo)上仍然存在著很大的意見(jiàn)不一致的余地?！薄案痉椒ā迸c“分支方法”之比較完全的理性方法（根本方法）連續(xù)的有限的比較法（分支方法） 闡明不同于備擇政策的經(jīng)驗(yàn)分析的價(jià)值和目標(biāo)，而前者又是后者的前提價(jià)值目標(biāo)的選擇與所需行為的經(jīng)驗(yàn)分析這兩者沒(méi)有區(qū)別，而是緊密地交錯(cuò)在一起的制定政策是采取“手段目的分析方法”，首先把目的分離出來(lái)，然后尋找達(dá)到目的的手段既然手段和目的不能截然分開(kāi)，所以“手段目的”分析法就常常是不恰

6、當(dāng)?shù)幕蛘呤怯邢薜臋z驗(yàn)“好”政策的方法，在于是它是不是達(dá)到預(yù)期目的的最適當(dāng)手段對(duì)一項(xiàng)“好”政策進(jìn)行檢驗(yàn)的典型方法是，各種分析者發(fā)覺(jué)他們自己是直接對(duì)一項(xiàng)政策取得一致意見(jiàn)（但這些分析家并沒(méi)有一致認(rèn)為這是達(dá)到某種一致目標(biāo)最適當(dāng)?shù)氖侄危┓治鍪蔷C合全面的，對(duì)每一個(gè)有關(guān)的重要因素都要加以考慮分析被極大地限制了：忽略了一些可能發(fā)生的重要后果；忽略了一些可能采取的重要的潛在的備擇政策；忽略了一些重要的、有影響的價(jià)值；進(jìn)行一系列比較，大大減少或取消對(duì)理論的依靠經(jīng)常大量地依靠理論進(jìn)行一系列比較，大大減少或取消對(duì)理論的依靠“連續(xù)有限比較方法”（“分支方法”）價(jià)值目標(biāo)的選擇和所需行為的經(jīng)驗(yàn)分析這兩者沒(méi)有區(qū)別，而是緊密地

7、交錯(cuò)在一起的。既然手段和目的不能截然分開(kāi)，所以“手段目的”分析法就常常是不恰當(dāng)?shù)幕蛘呤怯邢薜?。?duì)一項(xiàng)“優(yōu)質(zhì)的”政策進(jìn)行檢驗(yàn)的典型方法是，各種分析者發(fā)覺(jué)他們自己是直接對(duì)一項(xiàng)政策取得一致意見(jiàn)（但這些分析家們并沒(méi)有一致認(rèn)為這是達(dá)到某種一致目標(biāo)最適當(dāng)?shù)氖侄危?。分析被極大地限制了：忽略一些可能發(fā)生的重要后果；忽略了一些可能采取的重要的備擇方案；忽略了一些重要的、有影響的價(jià)值。進(jìn)行一系列比較，大大減少或取消對(duì)理論的依靠?！斑B續(xù)有限比較方法”的特點(diǎn)（“分支方法”）交錯(cuò)評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)分析方法 手段與目的之間的關(guān)系對(duì)“好”政策的檢驗(yàn)非完整性分析比較的連續(xù)性交錯(cuò)評(píng)估與經(jīng)驗(yàn)分析方法1.人們?cè)谠S多關(guān)鍵性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)上

8、存在分歧?！靶姓賳T們不能靠查明多數(shù)人的偏好來(lái)避開(kāi)這些爭(zhēng)論，因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)問(wèn)題上人們的偏好傾向是沒(méi)有加以注明的還有一個(gè)問(wèn)題，在確定人們對(duì)每個(gè)方案的傾向時(shí)，感情的強(qiáng)度是否應(yīng)同公民的人數(shù)同樣予以考慮。由于不可能有別的做法，行政官員們常常是在沒(méi)有先把目標(biāo)搞清的情況下就被迫決定政策。”爭(zhēng)論的焦點(diǎn)：1.選擇安樂(lè)死是否違背倫理？安樂(lè)死的道德基礎(chǔ)生命價(jià)值與尊嚴(yán)。反對(duì)者安樂(lè)死違背了社會(huì)文化傳統(tǒng)倫理的一個(gè)基本方面人類(lèi)生命的不可侵犯性。允許安樂(lè)死將導(dǎo)致傳統(tǒng)倫理的破壞，使以往的社會(huì)基本價(jià)值理念難以為繼，是文明的倒退。贊成者安樂(lè)死可以解除病人的痛苦，使其免受臨終前痛苦的折磨，維護(hù)其生命的尊嚴(yán)。安樂(lè)死對(duì)病人來(lái)說(shuō)不是一種傷

9、害，而是痛苦的解脫，因而是人道的。關(guān)于安樂(lè)死問(wèn)題的政策爭(zhēng)議爭(zhēng)論的焦點(diǎn)：2.醫(yī)生的職責(zé)是“救死扶傷，治病救人”，執(zhí)行安樂(lè)死、醫(yī)助自殺是否違背醫(yī)生的職責(zé)？反對(duì)者醫(yī)生的神圣職責(zé)就是救死扶傷，治病救人。醫(yī)生的職業(yè)道德要求其盡力去挽救人的生命，而不允許他們實(shí)施相反的行為，一旦主動(dòng)安樂(lè)死合法化，則會(huì)極大地破壞行醫(yī)的本質(zhì)及其使命的深邃內(nèi)涵。贊成者死亡不可避免，勉強(qiáng)維持生命只是延長(zhǎng)痛苦的時(shí)間，醫(yī)生的唯一可能行使的職責(zé)就是及時(shí)解除其痛苦折磨，使病人在一種相對(duì)舒適的狀態(tài)下走向生命終點(diǎn)，安樂(lè)死（病人請(qǐng)求下）也就成為一種醫(yī)療處置行為。關(guān)于安樂(lè)死問(wèn)題的政策爭(zhēng)議交錯(cuò)評(píng)估與經(jīng)驗(yàn)分析方法2.即使人們基本認(rèn)同了同一個(gè)目標(biāo)，但在

10、子目標(biāo)上也同樣存在很大分歧；即使人們?cè)谌舾蓛r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成了一致，但價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)本身也存在相互抵觸，決策者常常不知道如何對(duì)這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排序。如何對(duì)不同的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行排序？“假設(shè)一位行政官員必須將住在計(jì)劃拆毀的公寓中的人重新安置，一個(gè)目標(biāo)是很迅速地將房屋騰空，另一個(gè)目標(biāo)是為搬出來(lái)的人找到適當(dāng)?shù)淖√帲儆幸粋€(gè)目標(biāo)是避免和另一地區(qū)的不歡迎大量居民涌入的居民發(fā)生摩擦，還有一個(gè)目標(biāo)是，如何可能通過(guò)說(shuō)服處理好所有有關(guān)的人員等等?！睗u進(jìn)主義預(yù)算模式的客觀基礎(chǔ)是由于預(yù)算的復(fù)雜性，而預(yù)算的復(fù)雜性植根于現(xiàn)代社會(huì)生活的復(fù)雜化?！霸O(shè)想一下你對(duì)白血病研究項(xiàng)目感興趣，想知道錢(qián)在這個(gè)項(xiàng)目上是怎樣花費(fèi)的。通過(guò)閱讀國(guó)家癌癥研究機(jī)

11、構(gòu)的預(yù)算報(bào)告，你可以發(fā)現(xiàn)有X數(shù)量的錢(qián)被用于研究影響造血作用的因素和造血機(jī)制的項(xiàng)目上，但更少的錢(qián)用于研究惡性腫瘤病毒抗體的失效與對(duì)內(nèi)臟淋巴腫瘤抵抗和易感之間的關(guān)系。你能說(shuō)明與另一個(gè)項(xiàng)目相比，這個(gè)項(xiàng)目上支出是否更多，或者其中的哪個(gè)項(xiàng)目更有用處？”無(wú)限的時(shí)間和無(wú)限的計(jì)算能力大概可以有所幫助。但時(shí)間是有限的，人類(lèi)大腦的容量也只有那么多，而預(yù)算項(xiàng)目的數(shù)字則可能太大。將單個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的復(fù)雜性撇開(kāi)不說(shuō)，仍然存在不同項(xiàng)目之間如何進(jìn)行比較的問(wèn)題與娛樂(lè)設(shè)施、國(guó)防和學(xué)校相比，公路的投資應(yīng)該是多少不同的人對(duì)此有不同的觀點(diǎn)。在此沒(méi)有找到一個(gè)共同的標(biāo)準(zhǔn)可以采用。因此，政府官員們發(fā)現(xiàn)，無(wú)論他們多么努力，始終找不到一個(gè)客觀的方

12、法用以判斷項(xiàng)目的優(yōu)先次序問(wèn)題。那么，預(yù)算官員又是如何處理令他們難以決定的計(jì)算負(fù)擔(dān)的呢？交錯(cuò)評(píng)估與經(jīng)驗(yàn)分析方法3.“社會(huì)性目標(biāo)并不總是具有同樣的相對(duì)價(jià)值，一個(gè)目標(biāo)可以在一個(gè)環(huán)境中給予高度評(píng)價(jià)，另一個(gè)目標(biāo)在另一個(gè)環(huán)境中受到高度評(píng)價(jià)。”“假如一位行政官員高度重視他的機(jī)構(gòu)貫徹計(jì)劃的敏捷速度和良好的公共關(guān)系那么是應(yīng)該在進(jìn)度上作出一些犧牲,以換取服務(wù)對(duì)象的歡心呢?還是應(yīng)該冒著得罪他們的危險(xiǎn)以便使我們能繼續(xù)推進(jìn)我們的工作呢?這個(gè)問(wèn)題的回答根據(jù)環(huán)境的變化而改變?！苯诲e(cuò)評(píng)估與經(jīng)驗(yàn)分析方法4.“即使所有的行政官員手頭都有一組一致同意的價(jià)值、目標(biāo)和約束條件，以及對(duì)這些價(jià)值、目標(biāo)、約束條件一致同意的排列，在實(shí)際選擇的

13、情境中它們的邊際價(jià)值也不可能求得?！薄安豢赡苁紫劝延嘘P(guān)的價(jià)值系統(tǒng)顯示出來(lái)，爾后再去選擇能夠?qū)崿F(xiàn)這些價(jià)值的政策。行政官員必須在提供價(jià)值不同的邊際組合的備擇政策中直接進(jìn)行選擇”。交錯(cuò)評(píng)估與經(jīng)驗(yàn)分析方法小結(jié)：一方面，評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)分析是交錯(cuò)進(jìn)行的；另一方面，行政官員集中他的注意力于邊際或增量?jī)r(jià)值。X和Y政策都預(yù)期同等程度地達(dá)到目標(biāo)a、b、c、d、e。 X與Y相比，能夠使他多達(dá)到一個(gè)目標(biāo)f；而Y與X相比，則能夠使他有希望多達(dá)到一個(gè)目標(biāo)g。在對(duì)這兩者進(jìn)行選擇時(shí)，他實(shí)際上就是面臨著這樣一種選擇：在犧牲邊際量和增量即犧牲目標(biāo)g的條件下，選擇邊際量和增量即f目標(biāo)。與他的這種選擇有關(guān)的唯一的價(jià)值因素就是X政策和Y政

14、策有差異的這些增量?！斑B續(xù)有限比較方法”（“分支方法”）交錯(cuò)評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)分析方法 手段與目的之間的關(guān)系對(duì)“好”政策的檢驗(yàn)非完整性分析比較的連續(xù)性手段與目的的關(guān)系“從標(biāo)準(zhǔn)意義上說(shuō)，（根本方法）這種目的和手段的關(guān)系在分支方法中不存在。在分支方法中，目的和手段是同時(shí)加以選擇的?！?“連續(xù)有限比較方法”（“分支方法”）交錯(cuò)評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)分析方法 手段與目的之間的關(guān)系對(duì)“好”政策的檢驗(yàn)非完整性分析比較的連續(xù)性“對(duì)于連續(xù)有限的比較方法來(lái)說(shuō)，就政策本身取得一致意見(jiàn)就是檢測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)，而在價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上不能取得一致意見(jiàn)的時(shí)候，這種對(duì)政策的一致意見(jiàn)也仍然有可能取得”。 對(duì)“好”政策的檢驗(yàn)“連續(xù)有限比較方法”（“分支方法”）交

15、錯(cuò)評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)分析方法 手段與目的之間的關(guān)系對(duì)“好”政策的檢驗(yàn)非完整性分析比較的連續(xù)性非完整性分析“人類(lèi)在知識(shí)上的限度以及在可用信息的限度決定了人類(lèi)能力在完整性上的限度。因此在實(shí)際事情中，沒(méi)有人能對(duì)真正復(fù)雜的問(wèn)題采用完整的理性方法，而每一位面對(duì)十分復(fù)雜問(wèn)題的行政官員必須找到能使這些問(wèn)題大為簡(jiǎn)化的方法?！?非完整性分析1.在進(jìn)行政策比較的時(shí)候，限制那些與現(xiàn)行政策差異程度較小的政策，這樣的限制可以減少了要調(diào)查研究的備選政策的數(shù)量，也大大簡(jiǎn)化了每次調(diào)查研究的性質(zhì)。政策分析家通常把他們的分析極大地限制在政策的漸進(jìn)性或邊際性差異上。民主國(guó)家在改變其政策時(shí)幾乎都是采用漸進(jìn)的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)，政策沒(méi)有跳躍式的變化。

16、美國(guó)政治改變的增量特點(diǎn)。兩大政策在基本原則上意見(jiàn)是一致的，它們只是在相對(duì)微小的差別點(diǎn)上向選民提供一些可供選擇的政策。非完整性分析2.“簡(jiǎn)化分析的第二種方法是那種既不顧忽視的結(jié)果所具有的價(jià)值，又不顧各種可能政策的重要可能結(jié)果的做法。”這樣“可以較為明智地制定出種種政策，而不是徒勞地企圖獲得人力以外的完整性?！薄鞍锤拍钫f(shuō)，根本方法并不排除某些因素，但在實(shí)踐中卻必須這樣。分支方法也并不必然忽視長(zhǎng)期的考慮和目標(biāo)。很清楚，重要的價(jià)值在考慮政策時(shí)必定會(huì)被省略，而有時(shí)長(zhǎng)期目標(biāo)能給予充分注意的唯一方法是通過(guò)對(duì)短期考慮的忽視?！?“連續(xù)有限比較方法”（“分支方法”）交錯(cuò)評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)分析方法 手段與目的之間的關(guān)系對(duì)

17、“好”政策的檢驗(yàn)非完整性分析比較的連續(xù)性比較的連續(xù)性“政策的制定不是一勞永逸的，政策要無(wú)止境地制定與再制定。制訂政策是一個(gè)連續(xù)地接近某些所希望的目標(biāo)的過(guò)程，在此過(guò)程中它本身所要求的東西經(jīng)過(guò)考慮不斷改變，它充其量是個(gè)非常粗的過(guò)程?！北容^的連續(xù)性“我們?cè)谌魏握叻秶鷥?nèi)都沒(méi)有充分的理論來(lái)解決問(wèn)題”，連續(xù)的比較分析是理論的替代品。政策的制定過(guò)程是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)適的過(guò)程：政策的制定者總是要在原有的政策框架內(nèi)，依賴(lài)原有的信息和知識(shí)來(lái)繼續(xù)制定政策；不要試圖對(duì)原有的政策目標(biāo)作出過(guò)大的修改，也不要企圖通過(guò)一個(gè)新政策獲得對(duì)問(wèn)題的最終解決；對(duì)政策錯(cuò)誤的糾正也是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，它能避免大的糾偏而帶來(lái)的政策動(dòng)蕩。 二、漸進(jìn)

18、決策理論的主要內(nèi)容（一）“連續(xù)有限比較方法”1、對(duì)“完全理性方法”的批判2、 “連續(xù)有限比較方法”的特點(diǎn)（二）政策制定過(guò)程中的互動(dòng)1、政策制定者之間的互動(dòng)2、政策制定者與利益集團(tuán)之間的互動(dòng)3、企業(yè)在互動(dòng)中的特殊作用政策制定過(guò)程的互動(dòng)“政策制定并不是一個(gè)有條不紊的過(guò)程?！蹦欠N認(rèn)為政策制定過(guò)程會(huì)嚴(yán)格遵循程序化步驟的人實(shí)際上是把政策制定過(guò)程簡(jiǎn)單化了，“按這種方式循序進(jìn)行的政策制定，不應(yīng)采用而應(yīng)受到質(zhì)疑?！?“一個(gè)集團(tuán)的解決方案成為另一個(gè)集團(tuán)的問(wèn)題。提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格雖然解決了農(nóng)場(chǎng)主的問(wèn)題，但卻給消費(fèi)者帶來(lái)了問(wèn)題。此外，由于企圖實(shí)施某種政策，其它許多政策問(wèn)題將被提到議事日程上來(lái)。因而，被稱(chēng)作實(shí)施的步驟和被

19、稱(chēng)作確立議程的步驟就相互瓦解了?！闭咧贫ㄟ^(guò)程的互動(dòng)“一項(xiàng)政策有時(shí)是政策制定者之間政治妥協(xié)的結(jié)果，他們中不會(huì)有人對(duì)一致同意的政策所要解決的問(wèn)題十分在意。有時(shí)，政策是由新的機(jī)會(huì)，而決不是由問(wèn)題造成的。”“我們應(yīng)把政策制定作為一個(gè)極其復(fù)雜的過(guò)程來(lái)看待，它沒(méi)有開(kāi)端或結(jié)尾，也并不十分明確。許多復(fù)雜的力量出于某種原因結(jié)合在一起產(chǎn)生出叫做政策的各種結(jié)果人們可以把政府和政治的一切都看成是一個(gè)政策制定過(guò)程” 。“要了解政策制定過(guò)程，人們就必須了解政治生活和政治機(jī)能的全部?jī)?nèi)容?！?（二）政策制定過(guò)程中的互動(dòng)（二）政策制定過(guò)程中的互動(dòng)1、政策制定者之間的互動(dòng)2、政策制定者與利益集團(tuán)之間的互動(dòng)3、企業(yè)在互動(dòng)中的特殊

20、作用政策制定者之間的互動(dòng)林德布洛姆把能夠控制政策制定的“精英階層”叫做政策制定者。他把這些精英階層在政策制定過(guò)程中的互動(dòng)描述為“權(quán)力角逐”，而“權(quán)力角逐”受到各種各樣的準(zhǔn)則的有力制約。 在政策制定者的互動(dòng)中，技巧對(duì)于贏得勝利也是非常重要的。這些技巧包括：說(shuō)服和黨派分析、威脅、交換、權(quán)威以及權(quán)力角逐中各參與者之間的相互控制和相互調(diào)節(jié)。 “比如，以最簡(jiǎn)單的政策為例。州長(zhǎng)命令州警察當(dāng)局實(shí)施在高速公路上汽車(chē)只能以每小時(shí)55英里的時(shí)速行駛的規(guī)定。然后，州警察當(dāng)局的長(zhǎng)官必須就是否允許駕駛汽車(chē)的人每小時(shí)有5或10英里的誤差，或一點(diǎn)誤差也不能有，是否只是在該州主要高速公路上或在比較危險(xiǎn)的雙向二級(jí)高速公路上集中

21、進(jìn)行檢查，以及是否逮捕少數(shù)違反規(guī)定者，還是從其它工作崗位上調(diào)集警官以進(jìn)行大量拘捕等這類(lèi)問(wèn)題作出規(guī)定。” “假定以上這些內(nèi)容是警察局長(zhǎng)官所作的政策決定，那么每個(gè)巡察隨后就必須決定，對(duì)長(zhǎng)官關(guān)于每小時(shí)5或10英里的誤差的決定是嚴(yán)格地遵守，還是做寬容地解釋。盡管有州長(zhǎng)的決定，但該州實(shí)際行使的政策可能只逮捕一小部分在二級(jí)高速公路上以每小時(shí)70英里的速度行使的司機(jī)。對(duì)州的政策的全面闡述必須考慮到逮捕后法官會(huì)怎樣審理專(zhuān)案。也許，在州的政策的行使中，還會(huì)對(duì)外表不體面的司機(jī)處以比外表較體面的公民更重的罰款。” “作為制定政策的執(zhí)行”“在某種程度上，執(zhí)行總會(huì)形成或改變政策一項(xiàng)以某一新的法規(guī)或某一新的行政命令形式出

22、現(xiàn)的公開(kāi)的政策在行政管理人員的手中是以哪些途徑加以改頭換面的?！薄肮_(kāi)政策規(guī)范不完善”“應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)沖突”“刺激失效”“沖突的指令”“能力有限”“行政資源不充分”“例如，國(guó)會(huì)指示聯(lián)邦電信委員會(huì)，為了公眾方便和需要給電視臺(tái)發(fā)放執(zhí)照。顯然，這發(fā)出的是一個(gè)不明確的政策聲明，因?yàn)樗艘宰詈姆绞讲幌胍匀魏涡问匠袚?dān)決定簽發(fā)執(zhí)照政策的職責(zé)。”“不明確性可能是由于辦事匆忙或立法難以具體明確而造成的，這兩種原因，都使官僚組織擁有比立法機(jī)關(guān)原本賦予的政策制定的權(quán)力要大”?！懊慨?dāng)政策制定者明確規(guī)定他們用以控制一項(xiàng)政策應(yīng)用的各種有沖突的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政策制定的權(quán)力在某種程度上就會(huì)落入行政人員的手中”。“例如，最低工資法

23、可能要求根據(jù)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定工資：生活費(fèi)用和工業(yè)的支付能力。生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)常常要求拿到較多的工資，而工業(yè)支付能力卻只愿支付較低的工資?！薄皺?quán)力系統(tǒng)創(chuàng)造的刺激，如薪金、晉升和聲望，決不可能取代已有的支配行政人員行為的刺激因素，而只能是一種補(bǔ)充。刺激往往也不會(huì)增加到足以控制他或她的行為的程度?！薄霸诤艽蟪潭壬?，政策已成了行政人員愿意要做的事，而不是公開(kāi)的決議所宣布的內(nèi)容?！薄罢邎?zhí)行人員經(jīng)常從不止一個(gè)來(lái)源那里街道相互沖突的政策指示肯尼迪總統(tǒng)命令從土耳其撤走美國(guó)導(dǎo)彈，其它渠道則提出了美國(guó)通過(guò)與土耳其人的合作來(lái)支持北大西洋公約組織的政策。在沖突的政策指示面前，國(guó)防部行政人員只得自行決定實(shí)際的政策，把導(dǎo)彈留

24、在土耳其?！薄靶姓藛T有時(shí)不清楚怎樣執(zhí)行政策的要求，禁止藥物濫用的政策就是一個(gè)典型的例子。由于行政人員不知道怎樣制止藥物濫用，當(dāng)政策指示他們這樣做時(shí)，他們就試驗(yàn)自己設(shè)計(jì)的各種各樣的政策，或者干脆地置之不理。”“由于面對(duì)著這些業(yè)已宣布但卻難以執(zhí)行的政策，于是行政人員在某種程度上就制定自己的政策?！薄靶姓藛T有時(shí)缺乏貫徹執(zhí)行公開(kāi)政策的權(quán)力和包括人力和資金在內(nèi)的其它的必要控制手段。國(guó)會(huì)往往不提供必要的資金就批準(zhǔn)各種方案行政人員不得不再一次首先決定哪些活動(dòng)將得到有限的資金和人力，以及怎樣才能有力地執(zhí)行政策的這部分或那部分，然后再制定某種政策?！毙姓倭旁谡咧贫ㄟ^(guò)程中互動(dòng)“行政人員經(jīng)常被深深地卷入政策

25、制定活動(dòng)之中，因?yàn)樗麄冊(cè)谡哳I(lǐng)域缺乏專(zhuān)門(mén)的裁定權(quán)力，而不得不與其他官員合作，共同決定政策”。 “政策制定的權(quán)力絕大部分操在官僚的手中，其它機(jī)構(gòu)所能決定的政策寥寥無(wú)幾。雖然行政、立法和司法部門(mén)制定了某些最重要的政策，但官僚制定的政策卻占大多數(shù)，包括那些最重要的政策?！?（二）政策制定過(guò)程中的互動(dòng)（二）政策制定過(guò)程中的互動(dòng)1、政策制定者之間的互動(dòng)2、政策制定者與利益集團(tuán)之間的互動(dòng)3、企業(yè)在互動(dòng)中的特殊作用政策制定者與利益集團(tuán)之間的互動(dòng)“如果要使政策有效地反映民眾的愿望，那么某些人就必須通過(guò)黨派分析找出共同的聯(lián)系、傾向性、意愿、利益或策略，使大多數(shù)人的看法連成一體，放棄他們各自紛爭(zhēng)的意見(jiàn)，而贊同能團(tuán)

26、結(jié)大多數(shù)的共同性的政策”。 “眾多利益集團(tuán)之間的相互作用能有效地進(jìn)行決策，因?yàn)槿魏我粋€(gè)官員根據(jù)他或她本身的權(quán)力都不可能對(duì)此作出最后的分析或單獨(dú)作出決定?！?利益集團(tuán)對(duì)政策指定過(guò)程施加影響的方式主要有：說(shuō)服、按照準(zhǔn)則施加影響、拉選票以及支持競(jìng)選活動(dòng)等。 “利益集團(tuán)有時(shí)通過(guò)黨派分析成功地發(fā)揮說(shuō)服的技巧。如果一個(gè)航空公司想簽訂一份新的合同，它往往會(huì)為此進(jìn)行院外活動(dòng)，但說(shuō)服的理由不是它能擴(kuò)大自己的利潤(rùn)，而是投政府官員之所好，讓他們知道這樣做的好處（如可提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)或保護(hù)國(guó)防工業(yè)的能力）?！耙豁?xiàng)為期10年的關(guān)于外貿(mào)政策制定的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)會(huì)議員大多依賴(lài)?yán)婕瘓F(tuán)來(lái)分析親企的政策對(duì)他們立法者本身益處的重

27、要性”?！八麄儯ɡ婕瘓F(tuán)）能夠研究各種問(wèn)題，并能簡(jiǎn)明扼要地表述這些問(wèn)題而一般的議員或沒(méi)有時(shí)間或不愿意這樣做；如果沒(méi)有院外活動(dòng)人士的話(huà)，議員就可能對(duì)法案或問(wèn)題一無(wú)所知。一個(gè)議員光是瀏覽就要花兩個(gè)小時(shí)的議案，在一個(gè)專(zhuān)業(yè)院外活動(dòng)人士那里十分鐘就可以解釋得一清二楚?！保ǘ┱咧贫ㄟ^(guò)程中的互動(dòng)（二）政策制定過(guò)程中的互動(dòng)1、政策制定者之間的互動(dòng)2、政策制定者與利益集團(tuán)之間的互動(dòng)3、企業(yè)在互動(dòng)中的特殊作用企業(yè)在互動(dòng)中的特殊作用企業(yè)由于具有其它集團(tuán)所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)：雄厚的資金來(lái)源、健全而完備的組織以及特殊的接近政府官員的渠道，所以“企業(yè)控制”機(jī)制在政策制定過(guò)程中具有特權(quán)地位。 “為了誘使企業(yè)主管履行職能，政府雖

28、不必給他們提供所要求的一切，但卻須提供能使其足以追求利潤(rùn)的各種條件?！?“克萊斯勒董事長(zhǎng)里卡多說(shuō)，除非英國(guó)政府答應(yīng)給克萊斯勒在英國(guó)處于困境中的子公司提供巨大額援助，否則該公司將不得不關(guān)閉它在英國(guó)的五家重要分廠(chǎng)，同時(shí)就地出資遣散25000名雇員（英國(guó)首相）威爾遜譴責(zé)里卡多的最后通牒，并且憤怒地抗議說(shuō)，克萊斯勒無(wú)異于將槍對(duì)準(zhǔn)政府的腦袋。當(dāng)令人驚訝的是，首相于上周突然一改初衷，完全同意幫助克萊斯勒解決難題，這也許就是威爾遜的風(fēng)格吧”。企業(yè)在互動(dòng)中的特殊作用這些條件包括：政府官員必須特別注意聽(tīng)取企業(yè)的意見(jiàn)，必須弄清楚企業(yè)到底要什么；必須給企業(yè)經(jīng)理們提供充分的支持以保證激勵(lì)生產(chǎn)、就業(yè)和增長(zhǎng)；必須使企業(yè)經(jīng)

29、理們擁有協(xié)商和實(shí)際參與政策制定的特殊權(quán)利。當(dāng)“選民控制”系統(tǒng)和“企業(yè)控制”系統(tǒng)發(fā)生沖突的時(shí)候，“企業(yè)界人士通過(guò)親自參與利益集團(tuán)、政黨和其它選舉活動(dòng)，以及對(duì)它們施加程度不等的控制，把選民們的控制協(xié)調(diào)一致起來(lái)。” “企業(yè)的優(yōu)勢(shì)”“資金”“資金的公共來(lái)源”“有效的組織”“自由出入政府”小結(jié)林德布洛姆的漸進(jìn)決策模式試圖彌補(bǔ)理性決策模式的缺陷，它把政策制定過(guò)程看作是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)適的、多元政治力量相互作用的過(guò)程：在政策問(wèn)題的界定上，認(rèn)為人們受知識(shí)和能力的限制，不可能對(duì)問(wèn)題的所有方面及相關(guān)的所有環(huán)境因素作全面系統(tǒng)的分析，而只需集中于人們熟悉的、有經(jīng)驗(yàn)的那些方面上；在政策目標(biāo)確立上，認(rèn)為難以一下子就確定一個(gè)清晰

30、明確的政策目標(biāo)，而只需確定一個(gè)大致的方向，在沿著方向前進(jìn)的過(guò)程中，目標(biāo)自然會(huì)逐漸明確起來(lái)，并且這給靈活調(diào)整目標(biāo)或方案留有余地；小結(jié)在政策方案的設(shè)計(jì)上，并不要求對(duì)原有政策一攬子改變的全新方案，而只要求對(duì)原有政策部分修正、變化較小的方案，把創(chuàng)新限于邊際性范圍內(nèi)；在政策方案的抉擇上，認(rèn)為政策的決策并非運(yùn)用理性分析的結(jié)果，而是各種政治力量相互作用、協(xié)商或妥協(xié)的結(jié)果，方案的選定是根據(jù)現(xiàn)實(shí)政治力量的相互協(xié)商、妥協(xié)所能達(dá)到的平衡點(diǎn)敲定的。 第九講 林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論一、林德布洛姆的生平事跡及著作二、漸進(jìn)決策理論的主要內(nèi)容三、對(duì)漸進(jìn)決策理論的評(píng)價(jià)1、你認(rèn)為，林德布洛姆的漸進(jìn)決策模式有何優(yōu)點(diǎn)？2、林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論的貢獻(xiàn)與歷史局限性？三、對(duì)漸進(jìn)決策理論的評(píng)價(jià)（一）漸進(jìn)決策理論的貢獻(xiàn)（二）漸進(jìn)決策理論的局限性（一）漸進(jìn)決策理論的貢獻(xiàn)漸進(jìn)決策模式一方面看到了現(xiàn)實(shí)政治生活中人們之間的價(jià)值與利益的多元性以及相互沖突，另一方面也對(duì)劇烈的政治變革所帶來(lái)的政治成本、經(jīng)濟(jì)成本以及技術(shù)成本抱警惕和拒斥的心態(tài)，因而它更傾向于采取按部就班、積小變?yōu)榇笞?、穩(wěn)重求變的原則，采取漸進(jìn)的、不間斷的方式對(duì)現(xiàn)行的政策進(jìn)行修改、補(bǔ)充以及完善。中國(guó)的漸進(jìn)式改革道路：“摸著石頭過(guò)河” 三、對(duì)漸進(jìn)決策理論的評(píng)價(jià)（一）漸進(jìn)決策理論的貢獻(xiàn)（二）漸進(jìn)決策