《官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》讀書報(bào)告

1、官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)讀書報(bào)告格桑央拉1200016971【摘要】官僚制一詞于18世紀(jì)初出現(xiàn)，19世紀(jì)被廣泛應(yīng)用于政府、企業(yè)各個(gè)領(lǐng)域。伴隨著其不同的發(fā)展歷程，學(xué)者對(duì)其有不同的理解。而在當(dāng)今社會(huì)民主化的浪潮下，人們普遍的反思官僚制，官僚制的發(fā)展與革新顯得尤其重要。本文主要從尼斯坎南的官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，概括了尼斯坎南的官僚制，以及自己對(duì)官僚制的看法，最后試圖對(duì)尼斯坎南的官僚制模型進(jìn)行簡(jiǎn)要的評(píng)價(jià)?！娟P(guān)鍵制】官僚制官僚官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)一、尼斯坎南的官僚制尼斯坎南認(rèn)為，在市場(chǎng)導(dǎo)向的私人部門里，一個(gè)在市場(chǎng)導(dǎo)向的私人部門里，一個(gè)想有所作為”的人就要使公司盡可能地多賺錢，企業(yè)利潤(rùn)增加，個(gè)人薪金也隨之增加，

2、相反，官僚則往往關(guān)注于官位的特權(quán)、公共聲譽(yù)、權(quán)力和官職，因?yàn)閷?duì)他們來說，增加貨幣收益的機(jī)會(huì)微乎其微。他認(rèn)為權(quán)力、地位等都與官僚的預(yù)算規(guī)模大小呈正相關(guān)。因此他得出結(jié)論：官僚的目標(biāo)是追求他（她）的預(yù)算最大化。如圖1是尼斯坎南的官僚模型。橫軸代表官僚的產(chǎn)出Q，V代表控制預(yù)算的立法提案人認(rèn)定的每一Q水平的總價(jià)值。V的斜率代表產(chǎn)出的邊際社會(huì)效益，C代表提供每一產(chǎn)出水平的總成本，斜率代表每單位產(chǎn)出的邊際成本。假設(shè)官僚知道提案人會(huì)接受任何總收益大于總成本的項(xiàng)目。該任官僚be建議的產(chǎn)出是Qbc，這回事在C不超過V的約束條件下，使官僚機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化的產(chǎn)出水平。但是Qbe不是效率產(chǎn)出，效率產(chǎn)出要求，只有當(dāng)產(chǎn)出的額

3、外收益大于額外成本的時(shí)候，才能生產(chǎn)一單位產(chǎn)出，因此效率產(chǎn)出是Q*,此時(shí)C與V的斜率相等，因此官僚要建立盡可能大的帝國(guó)，這種欲望最終導(dǎo)致無效率的龐大的官僚組織。官僚會(huì)努力宣傳其活動(dòng)，以便提高提案人對(duì)官僚機(jī)構(gòu)收益的評(píng)價(jià)，使V曲線向上移動(dòng)。11哈維S羅森財(cái)政學(xué).J.人民大學(xué)出版社.2006年在官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，官僚制被定義為同時(shí)具有以下兩方面特征的組織：第一，這些組織的所有者和被雇傭者并不挪用收益與成本之差的任何一部分作為個(gè)人收入。第二，這一組織的再生收益的某些部分并不來自于按照單位價(jià)格銷售產(chǎn)品。也就是說，官僚機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利組織，它至少一定程度上是依靠周期性撥款或贈(zèng)款獲得財(cái)政資助的。2尼斯坎南把占

4、國(guó)民生產(chǎn)總值的百分比擴(kuò)大到由各級(jí)政府供給的產(chǎn)品和服務(wù)作為描述官僚機(jī)構(gòu)相對(duì)規(guī)模的指數(shù)，對(duì)比1929-1969年美國(guó)官僚機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相對(duì)規(guī)模，他認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)組織著一部分重要且日益增長(zhǎng)的、但又不具有支配性的美國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是官僚在工作中的績(jī)效與他們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)占GDP的百分比并不相稱。他指出有很多產(chǎn)品和服務(wù)，包括醫(yī)療、教育和國(guó)防在早期并不是由官僚機(jī)構(gòu)供給，而是由營(yíng)利性機(jī)構(gòu)供給，但是為什么最終很多都由官僚機(jī)構(gòu)供給呢？是因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)專門供給一些集體組織希望在市場(chǎng)供給的服務(wù)之外被授權(quán)，并且不準(zhǔn)備與營(yíng)利組織簽訂合同來供給這樣的服務(wù)。官僚，官僚在一般意義上被用來定義官僚機(jī)構(gòu)的全職雇員，基本上就是“公務(wù)員”的同

5、義詞。但是官僚大多數(shù)時(shí)候是用來描述有獨(dú)立可辨識(shí)預(yù)算的官僚機(jī)構(gòu)的資深官員。這些官僚，也可能是職業(yè)官員，也有可能是被直接任命的。一般而言，我們提到“官僚”都會(huì)帶有一定的貶義色彩，但是事實(shí)上“官僚”只是描述意義的，并不天然地帶有輕蔑的涵義。馬克斯韋伯認(rèn)為“作為個(gè)人的官僚與不是官僚的個(gè)人相比，在效率、誠(chéng)實(shí)、勤奮、正義、公共精神和2尼斯坎南官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué).M.北京：中國(guó)青年出版社.2004第15頁(yè)更適合做行政工作方面并沒有差別?！?這種看法是不對(duì)的。因?yàn)檫@個(gè)世界的任何人都是有好有壞的，對(duì)于不同的崗位的人也是這樣，在官僚機(jī)構(gòu)中對(duì)于那些在能力上和態(tài)度上表現(xiàn)較好的官僚都會(huì)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。作為個(gè)人的官僚既不

6、是天生優(yōu)越，也不是天生卑劣的。從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，官僚也是人，也是理性的，他們都追求個(gè)人功用的最大化。影響他們的功用的主要是工資、辦公室津貼、公眾聲譽(yù)、權(quán)力、獎(jiǎng)金、官僚機(jī)構(gòu)的輸出、變革的難易度、管理管理機(jī)構(gòu)的難易度。尼斯坎南認(rèn)為，除了最后兩個(gè)變量以外，其他所有這些變量都是該官僚機(jī)構(gòu)的總預(yù)算的正相關(guān)函數(shù)。4管理一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)的個(gè)人負(fù)擔(dān)，常常會(huì)隨著預(yù)算水平的提高而增加，但是提高總預(yù)算可以減少問題和負(fù)擔(dān)。人們普遍的會(huì)覺得，如果只是有一個(gè)穩(wěn)定預(yù)算或者預(yù)算在縮減的官僚，是不作為或者是沒有能力的。所以官僚為了維護(hù)自己的利益，就會(huì)不斷的通過各種手段增加預(yù)算。這使得官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算就會(huì)越來越大，但是這種預(yù)算是

7、大于等于供給該機(jī)構(gòu)的總產(chǎn)品。最后，尼斯坎南主張：為了提高政府的效率，提高政府官僚公共服務(wù)的效率，應(yīng)該減少官僚系統(tǒng)在預(yù)算中力圖爭(zhēng)取用于自身消費(fèi)的可任意支配經(jīng)費(fèi)的份額，改革制度安排以強(qiáng)化對(duì)于公共預(yù)算的監(jiān)督，并且把在相當(dāng)程度上把公共服務(wù)供給的只能轉(zhuǎn)移給非政府組織。二、官僚制之我見在對(duì)官僚制的看法上，我認(rèn)為官僚制最主要的特點(diǎn)是職業(yè)化和專業(yè)化，他依靠其嚴(yán)格的規(guī)章制度、金字塔式的等級(jí)制度實(shí)現(xiàn)了其對(duì)成員的嚴(yán)密控制，組織和成員的活動(dòng)授權(quán)僅僅來源于制度和上級(jí)的命令指示，官僚制的政府活動(dòng)只被限于行政上可以解決的技術(shù)性的問題，人很難在官僚機(jī)構(gòu)里發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性。官僚制機(jī)構(gòu)內(nèi)部在縱向關(guān)系上，有嚴(yán)格的等級(jí)制，依賴于

8、等級(jí)機(jī)構(gòu)在組織內(nèi)部層層授權(quán)，上級(jí)依靠自己的信息渠道多的優(yōu)勢(shì)對(duì)下級(jí)實(shí)施監(jiān)督和管理；在橫向關(guān)系上強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和分工。在這一點(diǎn)上，我主要同意韋伯的看法。所以官僚制組織形式舉起的是理性和邏輯的大旗，否定行政中的個(gè)人專制、主觀武斷、感情用事；主張的是有邏輯與預(yù)見性，而不是個(gè)人非理性的靈感；要求的是服從非個(gè)人的制度，而不是個(gè)人非理性的情況。在公共行政中，官僚制只是決定了政府組織的工作形式和工作效率，在官僚制行政模式中，最突出的表現(xiàn)就是官僚制政府在利用合法強(qiáng)制力，以服務(wù)公共利益為目的，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行壟斷集權(quán)管理。從整體上看，官僚機(jī)構(gòu)組織的基本職能3馬克斯韋伯社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織理論.4尼斯坎南官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)

9、.M北京:中國(guó)青年出版社.2004第37頁(yè)是通過自身組織管理，進(jìn)而管理社會(huì)事務(wù)，實(shí)施公共利益，這是官僚機(jī)構(gòu)組織得以存在的合法性基礎(chǔ)。但是，官僚機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是具有非排他性和不可分割性，所以公共物品和服務(wù)的提供是不能也不應(yīng)以盈利為目的的。由于沒有營(yíng)利的動(dòng)力，那么政府組織規(guī)模的增長(zhǎng)就以社會(huì)公共需求的增長(zhǎng)為動(dòng)力。政府組織規(guī)模的增長(zhǎng)是政府對(duì)社會(huì)公共需求的回應(yīng)，但是官僚組織規(guī)模的增長(zhǎng)也是政府組織自身權(quán)責(zé)管理的需要，官僚機(jī)構(gòu)組織管理需要對(duì)自身的權(quán)利機(jī)構(gòu)進(jìn)行完善，隨著社會(huì)進(jìn)步和政治的發(fā)展，新出現(xiàn)的社會(huì)事務(wù)必然要求政府分化出或設(shè)立新的職能部門來進(jìn)行管理。每一次的結(jié)構(gòu)分化都在一定程度上意味著新的政

10、府部門或機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，即使在不設(shè)立新的部門或機(jī)構(gòu)的情況下，也會(huì)增加相應(yīng)的人員去完成社會(huì)對(duì)政府的新的職能要求，這些部門和人員都是固定的，即使社會(huì)需求不再需要這些人員了，他們也不會(huì)自然撤銷。因此官僚機(jī)構(gòu)組織規(guī)模不斷膨脹，預(yù)算也就自然而然不斷提高。三、評(píng)價(jià)尼斯坎南對(duì)官僚制的分析運(yùn)用了“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的分析途徑，以經(jīng)濟(jì)學(xué)的微觀假設(shè)為前提和分析的邏輯，假設(shè)政府機(jī)構(gòu)和人員的行為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)既不是公共理由，也不是政治家確定的政治目標(biāo)，而是官僚和官僚機(jī)構(gòu)自身的利益，對(duì)于自我活動(dòng)的考慮是以經(jīng)濟(jì)的自我效用來衡量的。也就是說政府官僚系統(tǒng)是以自己能否在多大程度上獲得利益的理想考量。通過模型的建立和計(jì)算，他主張為了提高政

11、府的效率，提高政府官僚公共服務(wù)的效率，應(yīng)該減少官僚系統(tǒng)在預(yù)算中力圖爭(zhēng)取用于自身消費(fèi)的可任意支配經(jīng)費(fèi)的份額，改革制度安排來強(qiáng)化對(duì)公共預(yù)算的監(jiān)督，并且在相對(duì)程度上把公共服務(wù)的供給職能轉(zhuǎn)移給非政府組織。這種分析方法把人類在市場(chǎng)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域中的行為統(tǒng)一起來，“把人類行為的兩個(gè)重要方面重新納入單一的模式?！?，這種分析模式提供了人們認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)與政治領(lǐng)域的統(tǒng)一解釋框架。也解釋了為什么會(huì)出現(xiàn)政府失靈、貪污腐敗等現(xiàn)象。但是這種思路也存在著一定的問題。首先就是其經(jīng)濟(jì)人假設(shè)問題。官僚是一個(gè)人，確實(shí)他與普通人相差無幾，也不意味著官僚具有更高的公共精神，但是他不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，還是一個(gè)政治人、社會(huì)人、文化人、自然人

12、，因此對(duì)于官僚的認(rèn)識(shí)應(yīng)該從更全面的觀點(diǎn)來看待，而不是僅僅從經(jīng)濟(jì)中單純而抽象看待。人在社會(huì)生活中具有多種社會(huì)角色，并且在不同的環(huán)境下，人的社會(huì)角色是不同的，人的身份也在隨之轉(zhuǎn)變，政治人、經(jīng)濟(jì)人、社會(huì)人、自5漢密爾頓等聯(lián)邦黨人文集M.北京:商務(wù)印書館.198.53頁(yè)然人、文化人是不斷往復(fù)的過程（當(dāng)然這種循環(huán)是沒有順序的），有時(shí)候同一個(gè)人在同一個(gè)場(chǎng)合中可能具有同種身份。首先，“經(jīng)濟(jì)人”分析工具是以嚴(yán)格的“自利”來塑造官僚，以此為基礎(chǔ)，把政治舞臺(tái)模擬為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的市場(chǎng)，分析個(gè)人在政治市場(chǎng)上對(duì)不同決策規(guī)則和集體制度的反應(yīng)。但是這種分析方法抽象掉了人的其他特征和因素，抽象到了人所處的歷史條件，實(shí)際上脫

13、離的實(shí)際，而且現(xiàn)實(shí)世界是如此的復(fù)雜，這個(gè)抽象模型并不能運(yùn)用于整個(gè)世界，是有一定的限度的。所以官僚我們只有在抽象的模型中才能把其完全的當(dāng)作“經(jīng)濟(jì)人”，在現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜分析中，我們不能忽略其人性中的善、情感以及其生活的環(huán)境還有其他具體的因素。并且那些從“經(jīng)濟(jì)人”角度分析的學(xué)者，實(shí)際上也是在考慮“公”的問題。例如，亞當(dāng)斯密關(guān)心的是整個(gè)國(guó)家國(guó)民財(cái)富的增長(zhǎng)，大衛(wèi)李嘉圖關(guān)心如何通過國(guó)民收入的再分配促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)研究怎樣提高一國(guó)資源的配置效率問題等，這些都是在考慮“公”的問題，即使是從個(gè)人的角度來分析。第二，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域有著顯著的區(qū)別：在私人領(lǐng)域里，個(gè)人對(duì)自身利益的追求是合理的。但是公共領(lǐng)

14、域的基本結(jié)構(gòu)是一個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力任何時(shí)候都首先是一種支配力量，是由公眾的力量凝結(jié)的，所以假如背離公共性質(zhì)而服務(wù)于某些個(gè)人私利或者團(tuán)體利益就會(huì)造成很惡劣的后果，不但會(huì)破壞公共利益，也會(huì)侵蝕私人領(lǐng)域的健康?！敖?jīng)濟(jì)人”的假設(shè)是在政治生活中，官僚們假如都是理性的，都是個(gè)人的，這就會(huì)侵犯公共領(lǐng)域，使得公共領(lǐng)域逐漸變得和私人領(lǐng)域沒有差異。所以我們必須要考慮官僚也是“政治人”，亞里士多德認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生基于人的本性，因?yàn)槿耸翘焐恼蝿?dòng)物，人有天然要過道德生活的愿望，政治是至上的，所以我們也不能否認(rèn)官僚中的“善”。社會(huì)生物學(xué)家認(rèn)為，人活著有兩個(gè)主要目的，自我生存和種族繁榮。人之所以采取利他主義就是因?yàn)樽约哼@兩

15、個(gè)目標(biāo)，如果把自己與其他人隔離開，就不能實(shí)現(xiàn)生存的基本目標(biāo)，因?yàn)閭€(gè)人的存在需要社會(huì)其他人的來“證明”。種族的繁榮也需要種族內(nèi)部的相互關(guān)愛和扶持，利他主義是有利于種族繁榮的重要因素。第三，把“經(jīng)濟(jì)人”對(duì)“人的本質(zhì)的替換”這樣的做法是不對(duì)的，而且經(jīng)濟(jì)人存在著歷史性。馬克思認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”思想相對(duì)于以前人的發(fā)展思想具有進(jìn)步意義，“不過這里涉及到的只是經(jīng)濟(jì)范圍的人格化，是一定階級(jí)關(guān)系和利益的承擔(dān)著不管個(gè)人在主觀上怎么超脫各種關(guān)系，他在社會(huì)意義上總是這些關(guān)系的產(chǎn)物”。6人的本質(zhì)并不是單個(gè)人所固有的抽象物，人性是豐富的，有功利的一面，也有道德的一面。在人的發(fā)展與社會(huì)的發(fā)展過程中，“經(jīng)濟(jì)人”作為一種客觀存在

16、，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。但是人的社會(huì)屬性是屬于一定社會(huì)形6馬克思恩格斯選集.1卷M.北京:人民出版社.1972.18頁(yè).式并隨社會(huì)形式的變化而變化的。馬克思指出：“人的本質(zhì)并不是單個(gè)人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和。抽象的個(gè)人。實(shí)際上屬于一定的社會(huì)形式”。7總的來說，對(duì)于官僚制和官僚機(jī)構(gòu)的理解，雖然我同意官僚制與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)以及官僚追求預(yù)算最大化的結(jié)果，這個(gè)對(duì)于我們研究官僚機(jī)構(gòu)龐大的經(jīng)費(fèi)以及貪污腐敗行為都有著重要的意義。但是這僅僅是一個(gè)抽象的模型而已，現(xiàn)實(shí)中的因素往往復(fù)雜的多。官僚是一個(gè)人，確實(shí)他與普通人相差無幾，也不意味著官僚具有更高的公共精神，但是

17、他不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，還是一個(gè)政治人、社會(huì)人、文化人，因此對(duì)于官僚的認(rèn)識(shí)應(yīng)該從更全面的觀點(diǎn)來看待，而不是僅僅從經(jīng)濟(jì)中抽象看待。四、對(duì)我國(guó)政府績(jī)效的思考及建議就我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，由于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)仍對(duì)我國(guó)有著深遠(yuǎn)的影響，我國(guó)形成了形成金字塔式和同構(gòu)性設(shè)置的政府機(jī)構(gòu)。等級(jí)森嚴(yán)的金字塔式的機(jī)構(gòu)設(shè)置造成行政組織體系內(nèi)部嚴(yán)重的由上而下的權(quán)力制約機(jī)制，卻缺乏由下而上的權(quán)力監(jiān)督；而同構(gòu)性的機(jī)構(gòu)設(shè)置則使我國(guó)政府部門機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)，形成龐大的機(jī)構(gòu)體系構(gòu)體系,導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，造成巨大的財(cái)政壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年，全國(guó)行政竹理費(fèi)開支66.79億元，1996年則達(dá)1040.8億元，如果加上事業(yè)單位的開支，1996年

18、財(cái)政供養(yǎng)人員一年就需要經(jīng)費(fèi)3600多億元，幾乎占國(guó)家總財(cái)力規(guī)模的一半。8臃腫的機(jī)構(gòu)設(shè)置增大了政府組織運(yùn)行的成本，必然會(huì)降低政府組織的績(jī)效。如何才能形成一套科學(xué)、合理的政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，成為我們所關(guān)注的問題之一。我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則之一就是精簡(jiǎn)。我國(guó)現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)還不夠精簡(jiǎn)，雖然國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人不斷的強(qiáng)調(diào)要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少政府的開支，但是事實(shí)上我國(guó)在做的主要是整合機(jī)構(gòu)，就如同大部制改革一樣，把很多機(jī)構(gòu)調(diào)到另外一個(gè)部門，但事實(shí)上部門的總量還是那么多，這樣的改革方案是不能減少整個(gè)政府的預(yù)算費(fèi)用的。以下，是我針對(duì)我國(guó)的情況提出的一些建議首先，國(guó)家不僅應(yīng)該完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，還需要裁撤一些沒有必要的機(jī)構(gòu)。特別是在黨和國(guó)務(wù)院之間有些重疊的承擔(dān)相同功能的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合并。同時(shí)建立健全的規(guī)范的組織法，這是保證政府機(jī)構(gòu)設(shè)置高校的重要保證。第二，重塑政府理念，建立服務(wù)型政府。過去的行政管理過分強(qiáng)調(diào)了行政管理的階級(jí)統(tǒng)7馬克思恩格斯選集.2卷M