PPP模式熱點(diǎn)問題直擊

1、 天津理工大學(xué)管理學(xué)院院長、教授、博導(dǎo)，國家級教學(xué)名師，中國建設(shè)工程造價(jià)管理協(xié)會副理事長，教育部高等學(xué)校管理科學(xué)與工程教學(xué)指導(dǎo)委員會委員、住建部高等學(xué)校工程管理專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會委員，享受國務(wù)院特殊津貼、二級教授，英國皇家測量師學(xué)會資深會員、亞太區(qū)工料測量師學(xué)會教育組理事。尹貽林教授二十余年致力于工程造價(jià)專業(yè)學(xué)科建設(shè)，是工程造價(jià)本科專業(yè)創(chuàng)始人，主持工程計(jì)價(jià)學(xué)國家級精品課，主持工程造價(jià)專業(yè)國家級教學(xué)團(tuán)隊(duì)，以主持人身份三次獲國家級優(yōu)秀教學(xué)成果二等獎；尹貽林教授主持在研或完成二項(xiàng)國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目、主持完成二項(xiàng)國家軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目、主持完成其他省部級項(xiàng)目七項(xiàng)；尹貽林教授出版工程造價(jià)及公共項(xiàng)目管理

2、類專著六部、發(fā)表論文三十余篇，獲省部級科技進(jìn)步二等獎一項(xiàng)、三等獎七項(xiàng)。尹貽林教授是我國工程管理的知名學(xué)者，是中國工程造價(jià)學(xué)科的學(xué)術(shù)帶頭人。主講人簡介INTRODUCTION尹貽林 教授講座題目：PPP模式熱點(diǎn)問題直擊PPP模式熱點(diǎn)問題直擊尹貽林 教授天津理工大學(xué)管理學(xué)院：院長 教授 博士生導(dǎo)師國家級教學(xué)名師2015年1月天津理工大學(xué) 公共項(xiàng)目與工程造價(jià)研究所Tianjin University of Technology Institute of Public Project & Cost Engineering 目 錄CONTENTS一、PPP模式三大基礎(chǔ)問題解析問題1：為何PPP模式得到各

3、國鐘愛？問題2：BT模式能否生存？問題3：PPP模式下的項(xiàng)目合同為何更加復(fù)雜？二、PPP項(xiàng)目六大核心問題釋疑問題4：“新常態(tài)”下為何大力推行PPP模式？問題5：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？問題6：PPP項(xiàng)目成功的前期保障何在？問題7：如何預(yù)測PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目收益？問題8：如何確定PPP項(xiàng)目投資回報(bào)模式及定價(jià)？問題9：如何定位城投公司的角色？ 天津理工大學(xué) 公共項(xiàng)目與工程造價(jià)研究所Tianjin University of Technology Institute of Public Project & Cost Engineering 一、PPP模式三大基礎(chǔ)問題解析問題1：為何PP

4、P模式得到各國鐘愛？問題2：BT模式能否生存？問題3：PPP模式下的項(xiàng)目合同為何更加復(fù)雜？問題1：為何PPP模式得到各國鐘愛？PPP項(xiàng)目已成為各國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代言人問題1：為何PPP模式得到各國鐘愛？ 國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的挑戰(zhàn)英國美國中國老牌資本主義國家，國有企業(yè)比例過大，市場競爭乏力經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)天花板效應(yīng)，滯漲明顯體制僵化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展完全由計(jì)劃指導(dǎo)，完全沒有市場20世紀(jì)70-80年代，英、美、中三國皆遭遇經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，且核心問題各異。在此經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，推動市場改革成為解決問題的殺手锏。其中，PPP項(xiàng)目的引入正順應(yīng)了市場化的需要。1979年“不滿之冬”罷工美國的經(jīng)濟(jì)危機(jī)“里根主義經(jīng)濟(jì)學(xué)”：壓縮聯(lián)邦

5、開支，大幅度降低個人和企業(yè)的稅率，減少政府對企業(yè)經(jīng)營所設(shè)置的各種規(guī)章條例，制訂穩(wěn)定貨幣的政策。撒切爾的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)：自由市場經(jīng)濟(jì)是一個巨大的、靈敏的神經(jīng)系統(tǒng)。這一系統(tǒng)能自我調(diào)節(jié)，不需要政府干預(yù)。國家應(yīng)該盡量為企業(yè)提供自由，讓企業(yè)自己找到出路。1980年，撤切爾政府對私人部門進(jìn)行了一次結(jié)構(gòu)調(diào)整，私人部門被視為國家發(fā)展的重要積極因素， 私有化政策正式確立。1992年，保守黨經(jīng)過認(rèn)真評估，正式推行PFI計(jì)劃。1997年，工黨對PFI進(jìn)行了重新評估，并再次加以肯定，并正式提出了PPP概念。2011年，財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局全面負(fù)責(zé)PPP工作。20世紀(jì)70年代停滯性通貨膨脹所帶來的經(jīng)濟(jì)蕭條，使得政府稅收逐漸

6、減少。在面臨財(cái)政嚴(yán)重短缺的情況下，政府無力應(yīng)付所有的公共問題。為此，公共部門通過與私人部門合作，提高政府施政的質(zhì)與量，減輕政府的負(fù)擔(dān)，增進(jìn)社會整體福利。80年代，以市政府服務(wù)外包為主要形式的PPP項(xiàng)目在美國大量實(shí)施，隨后經(jīng)歷了飛速發(fā)展時(shí)期。90年代中期，州和地方服務(wù)采用PPP方式在美國十分普遍。鄧小平的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)：社會主義也可以搞市場經(jīng)濟(jì)。計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會主義，資本主義也有計(jì)劃；市場經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會主義也有市場。計(jì)劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段。在亞洲國家中，中國是較早嘗試?yán)蒙鐣Y本建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的國家。利用PPP方式中的BOT模

7、式吸收社會資本的第一個例子當(dāng)屬深圳沙角B電廠。 1995年5月，國家計(jì)委選擇了廣西來賓B電廠作為BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，這是我國第一個經(jīng)國家計(jì)委批準(zhǔn)的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。2001年12月，國家計(jì)委關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知鼓勵社會投資參與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。 2005年北京地鐵4號線在國內(nèi)首次明確采用PPP融資模式。此外，北京奧運(yùn)主場館“鳥巢”等項(xiàng)目也進(jìn)行了PPP模式的嘗試。自此，我國政府全面打開鼓勵社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門。人類有幸遇到三位鐵腕改革人物：共同的經(jīng)驗(yàn)：1.市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要PPP模式的鼎力相助 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)需從集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系向自由化的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化。

8、社會資本的介入為70年代后各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了一劑強(qiáng)心針。PPP模式也隨著社會資本參與至公共項(xiàng)目建設(shè)中逐漸被各國接受。其中，上世紀(jì)70年代土耳其首次引進(jìn)BOT模式建設(shè)阿科伊核電廠開啟了PPP模式的肇端。隨后，美國、英國紛紛引進(jìn)PPP模式和PFI模式用以解決政府債務(wù)問題，同時(shí)提高了項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營水平。PPP項(xiàng)目逐步覆蓋道路、法院、社會住房、醫(yī)院及學(xué)校等方方面面。2.PPP模式是政府部門低債務(wù)、促增長的獨(dú)門利器 PPP模式之所以獲得各國的青睞，是因?yàn)樗軌蛲ㄟ^調(diào)動私人部門積極性，利用私人部門的高效率優(yōu)勢，結(jié)合私人資金運(yùn)作效率和私人部門運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)提高公共項(xiàng)目效益的目的。PPP項(xiàng)目已形成宏觀層面的

9、國際化統(tǒng)一體系問題1：為何PPP模式得到各國鐘愛？PPP統(tǒng)一體系典型結(jié)構(gòu)問題1：為何PPP模式得到各國鐘愛？PPP模式的典型結(jié)構(gòu)： 政府部門通過政府采購的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司（Special Pur-pose Company-SPC）簽定特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。 政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。PPP統(tǒng)一體系典型結(jié)構(gòu)國家體育場項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)問題1：為何PPP模式得到各國鐘愛？特許經(jīng)營公司（SPC）

10、切斷SPC與社會投資者企業(yè)間的債務(wù)債權(quán)關(guān)系，避免因?yàn)轫?xiàng)目失敗導(dǎo)致社會投資者企業(yè)本體的生存困境中信集團(tuán)北京城建美國金州國家體育場有限責(zé)任公司階段1:需求分析和方案評估需求、經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)可行性分析可能實(shí)施方案選擇PPP適用性分析階段2:準(zhǔn)備和概念化PPP采購方案制定效率比較（物有所值檢驗(yàn)）階段3:招投標(biāo)過程和合同授予準(zhǔn)備和資格預(yù)審談判過程效率比較合同授予和完成交易階段4:實(shí)施和合同管理建設(shè)和運(yùn)營政府監(jiān)控項(xiàng)目表現(xiàn)績效階段5:合同終結(jié)移交設(shè)施繼續(xù)使用或拆除階段1:需求分析和方案評估階段2:準(zhǔn)備和概念化階段4:實(shí)施和合同管理問題1：為何PPP模式得到各國鐘愛？PPP模式關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)PPP統(tǒng)一體系承發(fā)包過程

11、2009年8月，北京市人民政府與中信聯(lián)合體在北京飯店簽署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場運(yùn)營維護(hù)管理協(xié)議，運(yùn)營一年，提前回購。類 型基 本 含 義TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營機(jī)構(gòu)運(yùn)營，通常民營機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。民營機(jī)構(gòu)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。民營機(jī)構(gòu)為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，民營機(jī)構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。民營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交

12、給政府部門。民營機(jī)構(gòu)在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營，并將一直擁有并經(jīng)營該設(shè)施。BOT是我國目前主要應(yīng)用的PPP模式問題1：為何PPP模式得到各國鐘愛？注： BOOT比BOT項(xiàng)目多一個“擁有”的環(huán)節(jié)，即是指項(xiàng)目公司不僅擁有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)還擁有項(xiàng)目的所有權(quán)。所有權(quán)使得公司可以將該資產(chǎn)抵押給銀行，以取得進(jìn)一步融資，這可以減輕公司的資金壓力。 PPP統(tǒng)一體系多衍生模式（1）雙贏 在PPP的投融資方式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，可以發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分利用有限資源，并通過建立長期互利的合作目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)共贏。 （2）彌補(bǔ)公共部門資金不足 PPP項(xiàng)目基本上都是建

13、設(shè)周期長，耗資巨大的工程，單靠公共部門的力量很難在短期內(nèi)募集到足夠的建設(shè)和運(yùn)營資金，但PPP模式恰恰彌補(bǔ)了這一缺陷。（3）節(jié)約了管理成本和資金成本 民營企業(yè)由于利益驅(qū)動會更加積極地參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，這樣既降低了公共部門的管理成本和壓力，也減少了公共部門的資金成本。（4）提高工作效率 由于其機(jī)制創(chuàng)新、管理靈活、責(zé)權(quán)利明確，比傳統(tǒng)的由政府單獨(dú)建設(shè)、運(yùn)營的模式更為高效，反而使政府部門的工作克服了諸如效率低下等方面的弊病。（5）節(jié)約了時(shí)間 公私聯(lián)營縮短了建設(shè)期，加快了為公眾服務(wù)的速度，并節(jié)省了時(shí)間，使得公眾能更加快捷和便利的享受公共設(shè)施所提供的服務(wù)。（6）有助于提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平 由于政

14、府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色得到了轉(zhuǎn)換，在項(xiàng)目運(yùn)作過程中政府有了新的合作伙伴，這樣也使得政府部門工作得到了更多的監(jiān)督和約束，民營企業(yè)基于利益驅(qū)動和回收成本的需要，也會更加努力地提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)水平，從而獲得更多的投資回報(bào)。PPP模式的統(tǒng)一認(rèn)知：優(yōu)點(diǎn)問題1：為何PPP模式得到各國鐘愛？（1）風(fēng)險(xiǎn)識別難 風(fēng)險(xiǎn)的識別需要大量的數(shù)據(jù)和資料，并對大量的信息資料進(jìn)行系統(tǒng)的分析和研究；而收集的資料是有限的。此外，如果一個PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)不能事先識別出來的話，那么某些風(fēng)險(xiǎn)就可能在日后對項(xiàng)目的運(yùn)作產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，甚至可能會影響到項(xiàng)目目標(biāo)的最終達(dá)成。（2）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求高 如果沒有一個好的、平衡的

15、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，那么日后會導(dǎo)致項(xiàng)目成本的提高，并且會使合作的一方或各方都難以繼續(xù)并發(fā)揮他們各自的潛力。（3）由于PPP模式的組織形式非常復(fù)雜 合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任上的分歧，如果這些分歧得不到有效化解，那么導(dǎo)致一些合作項(xiàng)目的夭折與失敗將在所難免。（4）PPP沒有一個標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用程序參照 由于目前PPP還沒有形成一種固定的模式，使得新上馬的PPP項(xiàng)目在實(shí)踐操作過程中難免會走一些彎路，并且從已運(yùn)行項(xiàng)目來看，有些操作程序較亂，操作不規(guī)范的情況也屢有發(fā)生。（5）易產(chǎn)生糾紛問題 尤其目前在我國，PPP模式還沒有完整的法律配套體系，還缺乏足夠的法律、法規(guī)支持，使得運(yùn)作中許多依據(jù)

16、無章可循；然而，PPP在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面也容易產(chǎn)生很多糾紛問題。（6）投資人選擇難度大 投資人的選擇本身就是一件復(fù)雜、充滿很大不確定性的工作，由于政府對投資人招商不熟悉，缺乏有效的投資人選擇機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，再加上政府普遍缺乏聘請顧問的意識，在引進(jìn)投資人的過程中，往往對投資人的誠信、實(shí)力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等方面考察不充分。PPP模式的統(tǒng)一認(rèn)知：缺點(diǎn)問題1：為何PPP模式得到各國鐘愛？失敗案例現(xiàn)金流低于預(yù)期杭州灣跨海大橋杭州灣跨海大橋開工未滿兩年,相隔僅僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已經(jīng)開始項(xiàng)目準(zhǔn)備。而紹興杭州灣大橋顯然對杭州灣跨海大橋有競爭作用,危害到了其項(xiàng)目唯一性,使得該項(xiàng)目承擔(dān)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。

17、而杭州灣跨海大橋隨著項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)而來的便是市場收益不足的風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)閴艛嘟?jīng)營被打破,杭州灣跨海大橋的客流量顯然要低于預(yù)期,這就導(dǎo)致了其市場收益不足的結(jié)果。杭州灣紹興大橋，又稱嘉紹跨江大橋、杭州灣紹興通道，南起上虞沽渚，跨過杭州灣，穿過嘉興秀洲區(qū)，與乍嘉蘇高速公路相連接，可直達(dá)長三角中心城市上海，到時(shí)紹興、上虞到上海的乘車距離將縮短為90分鐘。杭州灣跨海大橋是一座橫跨中國杭州灣海域的跨海大橋，北起浙江嘉興海鹽鄭家埭，南至寧波慈溪水路灣，全長36公里。失敗案例現(xiàn)金流高于預(yù)期梧桐山隧道BOT項(xiàng)目1997年1月起，李嘉誠和黃集團(tuán)旗下香港達(dá)佳集團(tuán)注資梧桐山隧道公司，鹽田港集團(tuán)和香港達(dá)佳集團(tuán)合資經(jīng)營，雙方

18、各占50%股權(quán)。隧道公司享有梧桐山隧道30年的收費(fèi)權(quán)，終止日期是2027年。僅2000年，梧桐山隧道達(dá)到12004萬元，投資回報(bào)遠(yuǎn)超正常資金運(yùn)作回報(bào)率，且“逢假必堵”，公共服務(wù)供給效率低下。梧桐山公路隧道位于深圳市沙頭角鎮(zhèn)，毗鄰香港，全長2317.3米。為雙車道一級公路隧道，設(shè)計(jì)車速60km/h。1985年10月梧桐山隧道一期工程開工，投資1.1億元，1987年9月底建成通車；1994年7月鹽田港集團(tuán)全資收購，并投資1.8億元建設(shè)二期工程；1997年1月香港達(dá)佳集團(tuán)注資收購隧道公司的股份，公司經(jīng)評估作價(jià)5.1億元，合資雙方各占50%股權(quán)；2000年隧道營業(yè)收入達(dá)1.2億元；2001年深圳市召開

19、“隧道通行費(fèi)的價(jià)格聽證會”，欲引入消費(fèi)者干預(yù)調(diào)價(jià)，但最終失敗；2002年政府投資1.18億元重新開通梧桐山盤山公路，希望通過引入新的競爭者打破壟斷，收效甚微；2005年深圳市政府宣布開工建設(shè)梧桐山新隧道，且該隧道將實(shí)行全線免費(fèi)通車；2008年概算總投資27.64億的深鹽二通道，免費(fèi)開通，梧桐山隧道車流量減少70%；2011年 3月 鹽田港集團(tuán)以人民幣5.5億元收購隧道公司全部股權(quán), 同時(shí)，深圳市政府出資2.5億元，從鹽田港集團(tuán)手中收購梧桐山隧道，從此，梧桐山隧道開始免費(fèi)。PPP模式相關(guān)政策條文詳解BT項(xiàng)目處于PPP模式的灰色地帶問題2：BT模式能否生存？1.BT項(xiàng)目讓政府又愛又恨：中央恨，地方

20、愛（1）中央恨：BT項(xiàng)目會增加政府的隱性債務(wù)。由于BT項(xiàng)目不存在經(jīng)營部分，在項(xiàng)目建成后政府仍需支付社會資本相關(guān)的建設(shè)成本。（2）地方愛：相比包含運(yùn)營階段的PPP項(xiàng)目而言，地方政府無需刻意思考項(xiàng)目屬性與收益現(xiàn)金流的匹配設(shè)計(jì)。同時(shí)，BT項(xiàng)目可以滿足及時(shí)獲取資金的需求，解決政府的政績問題。問題2：BT模式能否生存？2.政府文件并未明令禁止BT項(xiàng)目（1）國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見與關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知中列舉的PPP項(xiàng)目普遍運(yùn)作方式包含運(yùn)營（operation）階段，但二者均未明確否定BT這一模式。（2）關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知雖然不

21、鼓勵BT模式的采用，但確需BT模式采購的項(xiàng)目在合理確定項(xiàng)目計(jì)劃、償債能力、建設(shè)規(guī)模和資金償還計(jì)劃后，仍可采用。 因此，BT項(xiàng)目處于PPP模式的灰色地帶，將BT模式有效嵌入至PPP項(xiàng)目中是中國特色PPP項(xiàng)目發(fā)展的可行之路。問題2：BT模式能否生存？問題2：BT模式能否生存？嚴(yán)介和介紹自己BT生涯開端時(shí)曾提到：“1997年，我們開始嘗試著做帶資建設(shè)。那時(shí)候哪知道這種模式叫BT(即城市基建項(xiàng)目，BT是Build-Transfer的縮寫，意為“建設(shè)-移交”)啊，自己就嘗試著干了。等到了2003年，才知道原來這種做法還有個名字，叫BT?！眹?yán)介和認(rèn)為，BT模式是地方債務(wù)的解藥。國企與政府近水樓臺，容易滋生

22、腐敗?；I(lǐng)域當(dāng)然應(yīng)該放開市場競爭，政府公開招標(biāo)?！懊駹I企業(yè)關(guān)注工程質(zhì)量、控制成本效益，減少腐敗、減少內(nèi)耗，這也是國際上普遍的做法?！薄癇T最陽光，成本低效益好。”嚴(yán)介和介紹BT模式的優(yōu)越性時(shí)說，目前國家規(guī)定的項(xiàng)目質(zhì)量保證期是一年，而BT模式承接的項(xiàng)目保證期是5年。從BT基建到BT造城：江蘇太平洋集團(tuán) 嚴(yán)介和政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南條文解讀管理戰(zhàn)線拉長導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同復(fù)雜性全面升級問題4：PPP模式下的項(xiàng)目合同為何更加復(fù)雜？問題3：PPP模式下的項(xiàng)目合同為何更加復(fù)雜？一、PPP項(xiàng)目特性導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同復(fù)雜化（1）PPP項(xiàng)目收益無法精準(zhǔn)預(yù)測（2）PPP項(xiàng)目涵蓋內(nèi)容更為豐富（3）PP

23、P項(xiàng)目盈利模式多樣化顯著問題4：PPP模式下的項(xiàng)目合同為何更加復(fù)雜？政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）（發(fā)改投資20142724號附件2）（以后簡稱合同指南）2014年12月2日頒布。合同指南的編制原則包括：（1）強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位合同各方均是平等主體，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。 （2）強(qiáng)調(diào)提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率政府通過引入社會資本和市場機(jī)制，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給，提高公共資源配置效率。（3）強(qiáng)調(diào)社會資本獲得合理回報(bào)鼓勵社會資本在確保公共利益的前提下，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報(bào)。（4）強(qiáng)

24、調(diào)公開透明和陽光運(yùn)行針對項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確政府監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，提高信息公開程度，確保項(xiàng)目陽光運(yùn)行。（5）強(qiáng)調(diào)合法合規(guī)及有效執(zhí)行項(xiàng)目合同要與相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范做好銜接，確保內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理、具有可操作性。二、PPP項(xiàng)目合同概述三、合同主體對比合同指南13版合同范本 政府主體 ：簽訂項(xiàng)目合同的政府主體，應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)。發(fā)包人社會資本主體：簽訂項(xiàng)目合同的社會資本主體，應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。承包人項(xiàng)目公司：（1）如以設(shè)立項(xiàng)目公司的方式實(shí)施合作項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，明確項(xiàng)目公

25、司的設(shè)立及其存續(xù)期間法人治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)營管理機(jī)制等事項(xiàng)；（2）如政府參股項(xiàng)目公司的，應(yīng)明確政府出資人代表、投資金額、股權(quán)比例、出資方式等；政府股份享有的分配權(quán)益，如是否享有與其他股東同等的權(quán)益，在利潤分配順序上是否予以優(yōu)先安排等；政府股東代表在項(xiàng)目公司法人治理結(jié)構(gòu)中的特殊安排，如在特定事項(xiàng)上是否擁有否決權(quán)等。監(jiān)理人設(shè)計(jì)人分包人合同指南中對主體的約定具有很強(qiáng)的針對性，合同主體只涉及政府主體、社會資本主體以及雙方成立的項(xiàng)目公司。合同指南與建設(shè)工程施工合同（示范文本）（GF20130201）（以后簡稱“13版合同范本”）關(guān)于合同主體的對比如下表所示：問題4：PPP模式下的項(xiàng)目合同為何更加復(fù)雜？杭州灣大

26、橋合同主體政府主體：寧波市政府與嘉興市政府社會資本主體：中國中鋼集團(tuán)/寧波交通投資控股有限公司/雅戈?duì)柤瘓F(tuán)股份有限公司/慈溪劍橋投資有限公司項(xiàng)目公司：寧波市杭州灣大橋發(fā)展有限公司國家體育場合同主體政府主體：北京市政府社會資本主體：中信聯(lián)合體：(中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國金州控股集團(tuán))項(xiàng)目公司：國家體育場有限責(zé)任公司四、合同范圍對比合同指南13版合同范本投資計(jì)劃及融資階段項(xiàng)目前期工作階段工程建設(shè)階段工程項(xiàng)目開工工程項(xiàng)目建設(shè)工程項(xiàng)目竣工及驗(yàn)收政府資產(chǎn)移交階段運(yùn)營和服務(wù)階段缺陷責(zé)任期及保修社會資本主體項(xiàng)目移交階段合同指南與13版合同范本關(guān)于合同涉及項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的周期范圍的對比如下表所示13版合同范

27、本只關(guān)注于工程項(xiàng)目建設(shè)階段，只有缺陷責(zé)任期及保修涉及到項(xiàng)目建成后的運(yùn)營階段。相比之間合同指南中涉及到的范圍要廣泛的多，基本包含了項(xiàng)目建設(shè)的全過程。問題3：PPP模式下的項(xiàng)目合同為何更加復(fù)雜？ 天津理工大學(xué) 公共項(xiàng)目與工程造價(jià)研究所Tianjin University of Technology Institute of Public Project & Cost Engineering 二、PPP項(xiàng)目六大核心問題釋疑問題4：“新常態(tài)”下為何大力推行PPP模式？問題5：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？問題6：PPP項(xiàng)目成功的前期保障何在？問題7：如何預(yù)測PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目收益？問題8：如何

28、確定PPP項(xiàng)目投資回報(bào)模式及定價(jià)？問題9：如何定位城投公司的角色？新常態(tài)（new normal）就是不同以往的、相對穩(wěn)定的狀態(tài)。這是一種趨勢性、不可逆的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，意味著中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入一個與過去30多年高速增長期不同的新階段。1.速度、結(jié)構(gòu)和動力：告別“舊常態(tài)” （1）速度“從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長”；（2）結(jié)構(gòu)“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級”；（3）動力“從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動”。2.主動調(diào)適應(yīng)對“新平庸” （new mediocre） 按照國際貨幣基金組織的說法，世界迎來新平庸。美國進(jìn)入了復(fù)蘇期，中國進(jìn)入了新常態(tài)。尤其中國，中央經(jīng)濟(jì)工作會議給來年中國經(jīng)濟(jì)走向定了調(diào)，也讓世界安了心雖然這個全

29、球經(jīng)濟(jì)引擎對世界經(jīng)濟(jì)的拉動力不如以往，但新常態(tài)從定性到定量，也使中國結(jié)構(gòu)調(diào)整的引擎動力從過度嘶吼轉(zhuǎn)化為輸出更為中性平穩(wěn)的態(tài)勢，具有“新韌性”。新常態(tài)（new normal）問題4：“新常態(tài)”下為何大力推行PPP模式？（1）信貸狂歡，國家資本難以為繼據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月，中國地方政府負(fù)有償還和擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是17.9萬億元。諸多省市依靠“借新還舊”償債。2014年、2015年，地方政府迎來債務(wù)償還高峰，償債壓力持續(xù)增加。隨著地方政府債務(wù)壓力不斷上漲，地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)有些力不從心。作為財(cái)政部力推的政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立全程合作關(guān)系的模式，PPP被視為化解地方債務(wù)

30、風(fēng)險(xiǎn)、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段。（2）資本擴(kuò)張，公私共舞提高效率PPP模式強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)政府與社會資本各盡所能，強(qiáng)調(diào)社會資本的深度參與，符合現(xiàn)代財(cái)政制度優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會公平的要求。一方面，PPP模式下社會資本的引進(jìn)可以使得政府?dāng)[脫債務(wù)困境，解套長期投入于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國有資金，加快國有資金的先進(jìn)周轉(zhuǎn)速度，增強(qiáng)資金使用效率；另一方面，PPP模式下以國有資金帶動私人資本融資，可最大化國有資金的杠桿效應(yīng)，撬動強(qiáng)大的社會資本，減少政府壓力，將國有資金用到最為迫切發(fā)展民生項(xiàng)目領(lǐng)域。（3）簡政放權(quán)，市場說話做到實(shí)處十八屆三中全會作出的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中指出“使

31、市場在資源配置中起決定性作用”，讓市場資源與地方政府投融資平臺合作指明方向，公私合營建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)。合理定位地方政府投融資平臺職能及投融資領(lǐng)域并限制平臺的資產(chǎn)負(fù)債率。規(guī)范地方政府平臺的投融資行為，要合理定位。明確地方政府投融資平臺的投融資領(lǐng)域，凡是民營企業(yè)能做的事情，盡量讓民營企業(yè)做。只有民營企業(yè)做不了、做不好的事情才應(yīng)該由地方政府投融資平臺來做。問題4：“新常態(tài)”下為何大力推行PPP模式？1.需求動因 我國廣義PPP模式最早可追溯到1980年代，項(xiàng)目主要是由BOT的形式出現(xiàn)，其發(fā)展在1997年亞洲金融危機(jī)后進(jìn)入低谷。但直到近幾年其應(yīng)用范圍才越來越廣。PP

32、P在中國突然崛起既存在需求動因，又具備發(fā)展基礎(chǔ)。2.發(fā)展基礎(chǔ)（1）中國反腐正從治標(biāo)走向治本美國在19世紀(jì)70年代曾大規(guī)模推行PPP，但由于腐敗問題滋生，導(dǎo)致PPP發(fā)展進(jìn)程中斷。2014年6月30日，中共中央政治局審議通過了黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案。實(shí)施方案作為反腐工作總綱領(lǐng)，為新一輪紀(jì)檢體制改革奠定了基礎(chǔ)，是反腐制度化邁出的重要一步。中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會確定的“建設(shè)法治中國”，進(jìn)一步鞏固了中國法律的約束力與執(zhí)行力。中國政治制度與法律法規(guī)的完善，為PPP項(xiàng)目的推行鋪平了道路，確保PPP項(xiàng)目在中國順利開展。（2）有效市場理論為指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中國共產(chǎn)黨第十八屆人民代表大會選舉新一屆領(lǐng)導(dǎo)

33、集體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念已擺脫凱恩斯主義的指導(dǎo)思想，轉(zhuǎn)向以有效市場理論為指導(dǎo)。十八屆三中全會公報(bào)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。其中，李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”也強(qiáng)調(diào)不出臺刺激措施。上述中央舉措皆為PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，私人資本進(jìn)入國家基礎(chǔ)上述建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)體制支持，為當(dāng)代中國PPP發(fā)展的培養(yǎng)了土壤。問題4：“新常態(tài)”下為何大力推行PPP模式？ 三、PPP項(xiàng)目核心問題問題5： PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？天津理工大學(xué) 公共項(xiàng)目與工程造價(jià)研究所Tianjin University of Technology In

34、stitute of Public Project & Cost Engineering 現(xiàn)階段采用PPP模式開發(fā)的公用基礎(chǔ)設(shè)施皆具有不同程度的可經(jīng)營性問題5：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？序號項(xiàng)目類型項(xiàng)目舉例可經(jīng)營性程度1供水制水廠、自來水供水管網(wǎng)強(qiáng)2供氣燃?xì)庹?、市政燃?xì)夤芫W(wǎng)強(qiáng)3供熱熱電廠、熱力管網(wǎng)強(qiáng)4公路交通收費(fèi)公路、橋梁、隧道強(qiáng)5污水、垃圾處理污水處理廠及配套管網(wǎng)、垃圾焚燒廠、垃圾填埋場弱6園林綠化公園、苗圃、大型綠地、綠化帶弱序號項(xiàng)目名稱省份類型行業(yè)領(lǐng)域1新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目天津新建新能源汽車2張家口市橋西區(qū)集中供熱項(xiàng)目河北存量供暖3石家莊正定新區(qū)綜合管廊項(xiàng)目存量地

35、下綜合管廊4撫順市三寶屯污水處理廠項(xiàng)目遼寧存量污水處理5吉林市第六供水廠建設(shè)工程（一期）吉林存量供水6國電吉林熱電廠熱源改造工程存量供暖7嘉定南翔污水處理廠一期工程上海新建污水處理8昆山市現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目江蘇新建軌道交通9徐州市駱馬湖水源地及原水管線項(xiàng)目存量供水10南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠項(xiàng)目存量污水處理11宿遷生態(tài)化工科技產(chǎn)業(yè)園污水處理項(xiàng)目存量污水處理12如皋市城市污水處理一、二期提標(biāo)改造和三期擴(kuò)建工程存量污水處理13南京市垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目存量垃圾處理14徐州市城市軌道交通1號線一期工程項(xiàng)目存量軌道交通15蘇州市軌道交通1號線工程項(xiàng)目存量軌道交通16 如東縣中醫(yī)院整體遷建項(xiàng)目存量

36、醫(yī)療17杭州市地鐵5號線一期工程、6號線一期工程項(xiàng)目浙江存量軌道交通18杭州海寧城市輕軌工程項(xiàng)目存量軌道交通19池州市污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)安徽新建污水處理20馬鞍山市東部污水處理廠存量污水處理21安慶市城市污水處理項(xiàng)目存量污水處理22合肥市軌道交通2號線存量軌道交通23東山海島縣引水工程（第二水源）福建存量供水24九江市柘林湖湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目江西新建環(huán)境綜合治理25膠州灣海底隧道一期項(xiàng)目青島存量交通26青島體育中心項(xiàng)目存量體育27湘潭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)污水處理一期工程湖南新建污水處理28重慶市軌道交通三號線（含一期工程、二期工程、南延伸段工程）重慶存量軌道交通29南明河水環(huán)境綜合整治

37、二期項(xiàng)目貴州新建環(huán)境綜合治理30渭南市主城區(qū)城市集中供熱項(xiàng)目陜西新建供暖政府和社會資本合作示范30個項(xiàng)目名單2014年財(cái)政部推廣的30個示范項(xiàng)目，均符合可經(jīng)營性的特征，有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流，視為各地區(qū)開展此類項(xiàng)目的范例問題5：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？一、條文解讀序號條文名稱發(fā)布時(shí)間條文出臺的針對性條文相關(guān)內(nèi)容1國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知（國發(fā)201019號）2010年6月10日有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對地方政府融資平臺公司管理，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。2財(cái)政部關(guān)于

38、推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金201476號）2014年9月23日為貫徹落實(shí) “允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式發(fā)展的制度體系適宜采用政府和社會資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。3關(guān)于印發(fā)地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法的通知（財(cái)預(yù)2014351號）2014年10月23日為進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理, 做好地方

39、政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理相關(guān)工作第五條地方各級政府要結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺公司存量項(xiàng)目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，達(dá)到既鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，又減輕政府公共財(cái)政舉債壓力、騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)的目的。4關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113號）2014年11月29日為保證政府和社會資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程第六條 投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府

40、和社會資本合作模式。1.從條文出臺的針對性分析，融資平臺管理與債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定強(qiáng)調(diào)社會資本須獲得投資后的合理收益。這一規(guī)定用以約束融資平臺的后續(xù)融資范圍及避免現(xiàn)有政府債務(wù)或融資平臺債務(wù)向社會資本的不合理轉(zhuǎn)移。2.從條文出臺的時(shí)間順序分析，隨著政府部分對PPP項(xiàng)目屬性認(rèn)知的深入，對于PPP項(xiàng)目須有穩(wěn)定現(xiàn)金流的規(guī)定在逐步放寬約束，經(jīng)歷了以下歷程：對社會資本回報(bào)規(guī)定的核心詞從“有一定收益“轉(zhuǎn)變?yōu)椤眱?yōu)先有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目”再到“獲取合理回報(bào)”到最后對社會資本回報(bào)不做任何規(guī)定。值得注意的是， 2014年10月23日關(guān)于印發(fā)地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法的通知（財(cái)預(yù)2014351號）與2014

41、年9月23日財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金201476號）相比，恰好刪除了“優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。”的規(guī)定。問題5：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？1.穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流已不是PPP項(xiàng)目選擇的關(guān)鍵決策點(diǎn)從上述條文規(guī)定內(nèi)容的發(fā)展歷程可以看出，PPP項(xiàng)目是否有穩(wěn)定現(xiàn)金流已不再是確定PPP項(xiàng)目是否可行的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。純公共性項(xiàng)目利用道路、路燈等無收益現(xiàn)金流的項(xiàng)目可能無法產(chǎn)生對社會資本的激勵，造成社會資本的引入困境。 2.純公共項(xiàng)目在采取PPP模式開發(fā)時(shí)需尋找對社會資本的激勵點(diǎn)現(xiàn)階段，對于無穩(wěn)定收益現(xiàn)金流的項(xiàng)目在引入PPP模式開發(fā)時(shí)，需要構(gòu)建

42、項(xiàng)目外的收益形成方式，用以輸出對社會資本的激勵。一方面政府可以通過政府采購、用地保障、信貸支持等手段對社會資本進(jìn)行補(bǔ)貼；另一方面可以通過增加物業(yè)、廣告宣傳收入等為社會資本提供創(chuàng)造收益現(xiàn)金流形成的機(jī)會。二、重要啟示問題5：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？二、重要啟示公共項(xiàng)目現(xiàn)金流補(bǔ)償方式：1.無中生有：增補(bǔ)開發(fā)權(quán)利政府可以給予社會資本以優(yōu)先開發(fā)沿線土地的權(quán)利，例如沿線商業(yè)的開發(fā)，停車場的開發(fā)等。2.趁火打劫 ：拓展盈利鏈條社會資本可以通過延長價(jià)值鏈創(chuàng)建現(xiàn)金流，例如物業(yè)、廣告、綠化等。現(xiàn)金流一方面來自于社會采購方，另一方面可來自于政府采購。3.移花接木：擴(kuò)充盈利來源政府可將純公共項(xiàng)目與營利

43、性項(xiàng)目聯(lián)合打包，保證社會資本有對盈利項(xiàng)目的運(yùn)營能力，用營利性項(xiàng)目的收益現(xiàn)金流彌補(bǔ)純公共項(xiàng)目的投入。4.瞞天過海：集成融資模式雖然部分項(xiàng)目存在現(xiàn)金流，但可能并不能覆蓋社會資本的全部投資。針對這一問題，可將項(xiàng)目進(jìn)行有效分割并組合，形成一種BT+BOT的集成融資模式。5.暗渡陳倉：提高聲譽(yù)吸引政府可以將公共項(xiàng)目以社會資本的名稱加以冠名，以提高企業(yè)知名度等無形資本為手段彌補(bǔ)社會資本無法獲得的有形收益資本。6.拋磚引玉：保證長期穩(wěn)定合作政府可以同社會資本達(dá)成長期合作協(xié)議，如約定定期維護(hù)、整修等工作交由社會資本所屬企業(yè)管理，服務(wù)由政府采購，所得收入歸社會資本所有，由此實(shí)現(xiàn)對社會資本的補(bǔ)償。問題6：PPP項(xiàng)

44、目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？1.無中生有：增補(bǔ)開發(fā)權(quán)利政府可以給予社會資本以優(yōu)先開發(fā)沿線土地的權(quán)利，例如沿線商業(yè)的開發(fā)，停車場的開發(fā)等。通過商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)來引進(jìn)地鐵建設(shè)的資本金，實(shí)現(xiàn)對社會資本的補(bǔ)償。案例分析：香港軌道交通沿線商業(yè)資源開發(fā)項(xiàng)目從世界范圍來看，香港地鐵公司（以下簡稱“港鐵”）是服務(wù)水平最好，運(yùn)營效率最高、盈利情況最為理想的地鐵公司之一。其經(jīng)營管理模式可總結(jié)為“軌道交通地產(chǎn)商業(yè)”的組合，也就是以軌道交通的投資建設(shè)與沿線地產(chǎn)商業(yè)的開發(fā)同步進(jìn)行。在港鐵的投資結(jié)構(gòu)中，地產(chǎn)商業(yè)的開發(fā)收入的占到全總收入的以上，可以說商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)在引進(jìn)地鐵建設(shè)的資本金、提高運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量、拓展盈利究間等方

45、面發(fā)揮了重要和積極的作用。香港地鐵與地鐵線路圖問題6：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？2.趁火打劫 ：拓展盈利鏈條 社會資本可以通過延長價(jià)值鏈創(chuàng)建現(xiàn)金流，例如物業(yè)、廣告、綠化等， 通過廣告費(fèi)，交通CCTV增加費(fèi)等來實(shí)現(xiàn)對社會資本的補(bǔ)償?，F(xiàn)金流一方面來自于社會采購方，另一方面可來自于政府采購案例分析：英國森德蘭市街道照明和公路標(biāo)志PPP項(xiàng)目英國森德蘭市議會希望通過采用私營主動融資（PFI）的方式對市內(nèi)街道的照明、標(biāo)志和街道設(shè)備（3.05萬個燈柱和6000個公路標(biāo)志）進(jìn)行設(shè)計(jì)、安裝、運(yùn)營、維護(hù)和融資。項(xiàng)目合同主要條款：合同到期時(shí)，每臺公共照明設(shè)備至少還有5年的剩余使用壽命且無需更換或進(jìn)行結(jié)

46、構(gòu)性維修。合同期限或長度為30年，且最長5年內(nèi)更換完所有設(shè)備。前5年獲得一次性支付265萬英鎊用于更換完所有設(shè)備。運(yùn)營期每年的預(yù)期第三方收益（廣告費(fèi)，交通CCTV增加費(fèi)）折現(xiàn)共計(jì)158.9萬英鎊。照明和廣告標(biāo)志3.移花接木：擴(kuò)充盈利來源案例一:北京限價(jià)房增配商品房開發(fā)政府可將純公共項(xiàng)目與營利性項(xiàng)目聯(lián)合打包，保證社會資本有對盈利項(xiàng)目的運(yùn)營能力，用營利性項(xiàng)目的收益現(xiàn)金流彌補(bǔ)純公共項(xiàng)目的投入。為解決開發(fā)商開發(fā)限價(jià)房中收益不足的問題，彌補(bǔ)開發(fā)商的收益現(xiàn)金流。2008年北京出臺關(guān)于修改豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)郭莊子村住宅及配套項(xiàng)目用地掛牌交易有關(guān)條件的公告，將豐臺區(qū)郭莊子、昌平區(qū)回龍觀兩塊地都由原先的獨(dú)立建設(shè)限價(jià)

47、房改為限價(jià)房增配商品房方式建設(shè)。其中，郭莊子限價(jià)房地的建筑面積，由原來的16.1萬平方米增加到17.3萬平方米，其中包括10萬平方米的限價(jià)房，1.2萬平方米的廉租房，其余約6.1萬平方米為商品房開發(fā)；回龍觀限價(jià)房，由原來的45.8萬平方米調(diào)整為50萬平方米。其中包括15萬平方米的限價(jià)房，3萬多平方米的商業(yè)用房，其余面積全部用來進(jìn)行商品房開發(fā)。案例二：南寧限價(jià)房剩余房源可轉(zhuǎn)為商品房出售為增加開發(fā)商的收益現(xiàn)金流，南寧市2014年8月份出臺實(shí)施的南寧市限價(jià)普通商品住房轉(zhuǎn)化為商品住房管理規(guī)定規(guī)定，開發(fā)建設(shè)單位在取得“商品房預(yù)售許可證”年內(nèi)按規(guī)定進(jìn)行銷售后仍有剩余房源的，在取得“商品房預(yù)售許可證”滿年后

48、可以向市住房保障部門提出申請解除限價(jià)房限制。問題5：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？4.瞞天過海：集成融資模式昆明BRT系統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大，且交通樞紐站、首末站、場站、沿途站牌的建設(shè),由于沒有投資收益,對民間資本缺乏吸引力。為解決此問題，昆明BRT系統(tǒng)構(gòu)想采取BOT+BT+TOT集成融資方式，該集成融資系統(tǒng)計(jì)劃將該項(xiàng)目分為三個子項(xiàng)目，分別由三個項(xiàng)目公司運(yùn)作,如下圖所示：1.項(xiàng)目公司1：以BOT方式負(fù)責(zé)具有盈利能力的專用車道的建設(shè)專用道建設(shè)(包括路面建設(shè)、交通樞紐站、首末站和場站的建設(shè))是該項(xiàng)目中需要資金量最大的一項(xiàng),且具有投資收益性較大和建設(shè)周期長等特點(diǎn)，因此由項(xiàng)目公司1采用BOT模式

49、建設(shè)。2.項(xiàng)目公司3：以BT方式負(fù)責(zé)無盈利能力的車輛購置及智能交通系統(tǒng)的建設(shè)車輛購置及智能交通系統(tǒng)建設(shè)部分，此項(xiàng)目相對專用道建設(shè)資金需求量小，建設(shè)周期短，因此采用由項(xiàng)目公司3采取BT模式進(jìn)行。3.項(xiàng)目公司2：以TOT方式負(fù)責(zé)對項(xiàng)目公司1與項(xiàng)目公司3的建設(shè)成果進(jìn)行運(yùn)營在項(xiàng)目公司1的建設(shè)完成后通過租賃協(xié)議，以TOT的方式將建成的設(shè)施交給項(xiàng)目公司2運(yùn)作；同時(shí)，由項(xiàng)目公司3采用BT模式建設(shè)的第三個子項(xiàng)目,項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束后由政府回購,再通過TOT模式將回購的設(shè)施有償轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司2進(jìn)行經(jīng)營。雖然部分項(xiàng)目存在現(xiàn)金流，但可能并不能覆蓋社會資本的全部投資。針對這一問題，可將項(xiàng)目進(jìn)行有效分割并組合，形成一種BT+

50、BOT的集成融資模式。案例:昆明快速公交（BRT）系統(tǒng)項(xiàng)目BOT+BT+TOT集成融資的設(shè)想問題5：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？昆明BRT系統(tǒng)集成融資系統(tǒng)問題5：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？二、重要啟示5.暗渡陳倉：提高聲譽(yù)吸引政府可以將公共項(xiàng)目以社會資本的名稱加以冠名，以提高企業(yè)知名度等無形資本為手段彌補(bǔ)社會資本無法獲得的有形收益資本。案例分析：豐田公司的冠名之路案例一：天津“豐田橋”項(xiàng)目為紀(jì)念第一輛國產(chǎn)轎車威馳轎車下線，豐田汽車公司在天津建造過街天橋。該天橋以公司名稱命名豐田橋。其總建設(shè)費(fèi)用為350萬元人民幣，以捐贈形式投入項(xiàng)目，作為公共項(xiàng)目“豐田橋”無法產(chǎn)生任何直

51、接現(xiàn)金收益，豐田汽車公司得到了該橋的冠名權(quán)，收獲了巨大的隱性聲譽(yù)收益，彌補(bǔ)了項(xiàng)目收益現(xiàn)金流的空缺。案例二：“豐田中心球館”項(xiàng)目在美國體育場的建設(shè)中, 社會資本直接參與體育場館的融資主要是以企業(yè)為體育場館冠名的方式進(jìn)行的。如 NBA 球隊(duì)休斯敦火箭隊(duì)的主場“豐田中心球館”。豐田公司注入了巨額資金用于該場館建設(shè)與場館維護(hù)。該球館的所有人為休斯敦體育管理局，營運(yùn)商并非是豐田公司，因此豐田公司無法獲得現(xiàn)金流。對于豐田公司而言，收益缺口主要由提升聲譽(yù)進(jìn)行彌補(bǔ)。企業(yè)從這樣的合作中獲得的利益是非常實(shí)際和可觀的。許多火箭隊(duì)的球迷往往是因?yàn)閬淼截S田體育場觀看比賽而選擇購買豐田轎車。天津市的“豐田橋”豐田中心球館

52、問題5：PPP項(xiàng)目是否必須要有穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流？二、重要啟示6.拋磚引玉：保證長期穩(wěn)定合作政府可以同社會資本達(dá)成長期合作協(xié)議，如約定定期維護(hù)、整修等工作交由社會資本所屬企業(yè)管理，服務(wù)由政府采購，所得收入歸社會資本所有，由此實(shí)現(xiàn)對社會資本的補(bǔ)償。案例分析：后期合作收益彌補(bǔ)前期建設(shè)成本西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院項(xiàng)目英國國家醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系（NHS）與百威斯特公司（Bywest）的西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院（West Middlesex University Hospital）項(xiàng)目，是2001 年完成融資，2003年投入使用的一個典型PFI項(xiàng)目。百威斯特公司通過低價(jià)中標(biāo)獲得該項(xiàng)目的融資與建設(shè)權(quán)，西米德爾塞克

53、斯大學(xué)醫(yī)院基金會負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)營管理，百威斯特公司并沒有獲得直接的現(xiàn)金收益以補(bǔ)償建設(shè)投入費(fèi)用。為彌補(bǔ)百威斯特公司在該項(xiàng)目中現(xiàn)金收益的不足，該醫(yī)院運(yùn)營期間的支持服務(wù)項(xiàng)目交由百斯特公司負(fù)責(zé)。其中包括餐飲、搬運(yùn)、安全、保潔、維護(hù)和物品供給，服務(wù)周期或從35年延長至60年。百威斯特公司與該項(xiàng)目持有者保持著長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。服務(wù)費(fèi)用已事前在協(xié)議中約定，并由英國政府支付。醫(yī)院餐飲、搬運(yùn)、安全等支持服務(wù) 三、PPP項(xiàng)目核心問題問題6： PPP項(xiàng)目成功的前期保障何在？天津理工大學(xué) 公共項(xiàng)目與工程造價(jià)研究所Tianjin University of Technology Institute of Public

54、 Project & Cost Engineering PPP項(xiàng)目中的價(jià)值創(chuàng)造和物有所值（VFM）原則 私營部門在參與PPP項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施的每一步驟都可能創(chuàng)造新的價(jià)值物有所值Value For Money 按時(shí)按價(jià)交付激勵 to time and costResponsibility transferred to private sector整合服務(wù)需求 Efficiency in use of assets over life project私營部門設(shè)計(jì)解決方案Fit for purpose, no gold plating 優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān) Risks to those bestable to

55、 manage them 提高融資效率 Optimize cost of funding改進(jìn)政府長期 現(xiàn)金流安排 Private sector performance risk 履約激勵Payments linked to performance 明晰產(chǎn)出說明Clarity in definition of services to be provided一、物有所值為項(xiàng)目價(jià)值提升提供標(biāo)桿問題6： PPP項(xiàng)目成功的前期保障何在？各部門上報(bào)備選PPP項(xiàng)目是利用PSC方法進(jìn)行比較進(jìn)入商業(yè)案例清單（OBC）是否實(shí)現(xiàn)VFM社會資本判斷是否盈利社會資本參與項(xiàng)目投標(biāo)按照傳統(tǒng)項(xiàng)目采購模式進(jìn)行采購社會資本不參與

56、投標(biāo)是否否建立PPP項(xiàng)目備選清單招標(biāo)活動順利開展有關(guān)部門采取相應(yīng)的措施戰(zhàn) 略 層項(xiàng) 目 層公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)法（Public Sector Comparator，PSC）是公共部門評價(jià)政府與社會資本合作是否物有所值而給出的一個標(biāo)桿價(jià)格，代表了若是公共部門提供相同的服務(wù)，在經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后項(xiàng)目所需要的最小費(fèi)用，一般以凈現(xiàn)值NPV表示。 判斷標(biāo)準(zhǔn)：在PSC法中，其VFM結(jié)論是在PPP模式投標(biāo)價(jià)格與PSC比較的基礎(chǔ)上來獲得的。即，當(dāng)采用PPP模式比以公共部門為主導(dǎo)的傳統(tǒng)項(xiàng)目經(jīng)營模式更具有優(yōu)勢時(shí)，可以采用PPP模式；此時(shí)VFM大于0。反之則不采用PPP模式。PSC方法OBC方法 英國財(cái)政部2006年發(fā)布的

57、VFM評價(jià)指南中提出Outline Business Case(OBC)方法。在此將OBC翻譯為商業(yè)案例清單法。 判斷標(biāo)準(zhǔn)：OBC法是用于項(xiàng)目層評估的方法。該方法是在政府對試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行初次比較過后，建立PPP項(xiàng)目備選清單，由社會企業(yè)從項(xiàng)目清單中選擇適合企業(yè)自身參與的項(xiàng)目。 VFM評價(jià)過程，可分為戰(zhàn)略層評估和項(xiàng)目層評估。 PSC法應(yīng)用于戰(zhàn)略層評估，主要是由政府制定項(xiàng)目的公共部門參考標(biāo)準(zhǔn)，與該項(xiàng)目采用PPP模式下項(xiàng)目總成本進(jìn)行比較，若符合VFM原則，則可進(jìn)入PPP項(xiàng)目備選清單； OBC法主要應(yīng)用于項(xiàng)目層評估，由社會資本從PPP項(xiàng)目備選清單中選擇自己能夠盈利的項(xiàng)目，并參與投標(biāo)。問題6： PPP項(xiàng)目成

58、功的前期保障何在？圖 PPP與基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)政府采購方式的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)對比 風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)是治理手段的核心，更有可能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全壽命成本最小化，也是私營部門創(chuàng)造相對于政府傳統(tǒng)采購方式更多價(jià)值的關(guān)鍵所在。典型的傳統(tǒng)采購PPP模式財(cái)務(wù)運(yùn)營維護(hù)不可抗力法律與政策財(cái)務(wù)運(yùn)營維護(hù)不可抗力法律與政策政府承擔(dān)共同分擔(dān)私營部門承擔(dān)建造設(shè)計(jì)建造設(shè)計(jì)二、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為項(xiàng)目順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)問題6： PPP項(xiàng)目成功的前期保障何在？最低需求最低需求來賓B電廠成功的關(guān)鍵合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)直接關(guān)系到各參與方的利益，是BOT項(xiàng)目成功很重要的因素。一般而言，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)由最有控制力的的一方承擔(dān)，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度應(yīng)該與所得的回報(bào)

59、大小相匹配。根據(jù)這些原則，項(xiàng)目公司主要承擔(dān)建造、運(yùn)營、技術(shù)和財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)政治和法律風(fēng)險(xiǎn)，而雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，在來賓B電廠項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)如下表所示：問題6：PPP項(xiàng)目成功的前期保障何在？典型案例：來賓B電廠風(fēng)險(xiǎn)自治區(qū)政府項(xiàng)目公司（股東、建設(shè)承包商、運(yùn)營和維護(hù)承包商）放貸方保險(xiǎn)商保函銀行或保險(xiǎn)商1. 政治風(fēng)險(xiǎn)國有化、取消、扣押 項(xiàng)目唯一性（沒有競爭項(xiàng)目）法規(guī)變更項(xiàng)目審批政府負(fù)面作為或不作為現(xiàn)有設(shè)施狀況稅率提高（一般、通用）稅率提高（特定、專門）政治不可抗力政府中止特許合同政府不支付費(fèi)用2. 建造風(fēng)險(xiǎn)土地拆遷和賠償設(shè)備或材料進(jìn)口限制成本超支融資成本增加工期和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)承包商違約項(xiàng)目

60、公司違約工程變更引起的工期和成本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)明細(xì)問題6：PPP項(xiàng)目成功的前期保障何在？風(fēng)險(xiǎn)自治區(qū)政府項(xiàng)目公司（股東、建設(shè)承包商、運(yùn)營和維護(hù)承包商）放貸方保險(xiǎn)商保函銀行或保險(xiǎn)商環(huán)境破壞（存續(xù)的）環(huán)境破壞（現(xiàn)行的）考古和歷史文物的保護(hù)施工不可抗力3. 運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)政府部門違約項(xiàng)目公司違約運(yùn)營商能力欠缺項(xiàng)目公司中止合同環(huán)境破壞（現(xiàn)行的）運(yùn)營不可抗力勞資爭端技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營停機(jī)時(shí)間設(shè)備維護(hù)狀況4. 市場和收益風(fēng)險(xiǎn)收費(fèi)收入不足電力需求波動輸出中斷電費(fèi)收取困難其他收益不足問題6：PPP項(xiàng)目成功的前期保障何在？項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)明細(xì)風(fēng)險(xiǎn)自治區(qū)政府項(xiàng)目公司（股東、建設(shè)承包商、運(yùn)營和維護(hù)承包商）放貸方保險(xiǎn)商保函銀行或保險(xiǎn)商偷