互聯(lián)網(wǎng)平臺治理研究報告

1、互聯(lián)網(wǎng)平臺治理研究報告前言平臺經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，是近年來全球經(jīng)濟發(fā)展的重要現(xiàn)象。從全球來看，市值最高的 10 家上市公司中，已經(jīng)有 7 家平臺企業(yè)。從我國來看，已經(jīng)涌現(xiàn)了20 家市值/估值超100 億美元的超大型平臺企業(yè)，其中 16 家是 2012 年以后成長起來的。無論從規(guī)模、數(shù)量或者成長速度看，我國平臺經(jīng)濟崛起的大勢已然形成。與此同時，平臺經(jīng)濟也帶來了一系列新的治理挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡售假、虛假宣傳、不良信息等問題的治理態(tài)勢依然嚴峻。特別是近三年，伴 隨大量新興超大型平臺企業(yè)的快速崛起，數(shù)據(jù)、算法、壟斷、法律責 任與社會責任等問題不斷受到各界關(guān)注，一系列爭議性問題亟待解決。平臺經(jīng)濟是一種新型的復雜經(jīng)濟

2、現(xiàn)象。平臺的核心功能主要是匹配雙邊或多邊市場，然而，正是其特殊的雙邊/多邊市場結(jié)構(gòu)，決定了平臺具備市場參與者與組織者的雙重身份，扮演了信息壁壘打破者與重構(gòu)者的雙重角色。特別是那些規(guī)模很“大”的超大型平臺企業(yè)， 甚至已經(jīng)成為具備準公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施。對平臺企業(yè)多重社會經(jīng)濟角色的重新認識，構(gòu)成了本報告對平臺經(jīng)濟的治理模式、平臺企業(yè)的責任劃分、平臺壟斷的規(guī)制策略等諸多爭議性問題應當如何選擇的基本指導。本報告主要價值導向是，努力在平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展與有效治理之間尋找平衡性的應對策略，以推動平臺經(jīng)濟不斷向高質(zhì)量發(fā)展邁進。主要結(jié)論如下：第一，未來對互聯(lián)網(wǎng)平臺的治理仍應堅持包容審慎的理念，并將這一理念貫徹

3、到處理很多爭議性治理問題的價值導向中，在堅持底線監(jiān)管的原則下，為平臺經(jīng)濟的成長留足空間。第二，超大型平臺企業(yè)崛起已經(jīng)在推動經(jīng)濟社會的資源重組和權(quán)力重構(gòu)，從治理的角度看，那些對市場“具化”程度越高、占據(jù)信息優(yōu)勢越多、公共產(chǎn)品屬性越強的平臺，應該受到更多的治理關(guān)注，并在平臺治理中發(fā)揮更加重要的作用。第三，平臺企業(yè)一系列新的經(jīng)濟社會角色使得平臺企業(yè)在生態(tài)治理中的必要性和重要性大大提升，政府直接治理所有市場主體的傳統(tǒng)模式不再適用，構(gòu)建政府與平臺協(xié)同的多元治理體系應當是未來平臺經(jīng)濟治理模式設(shè)計的主要方向。第四，隨著平臺企業(yè)經(jīng)濟社會角色的轉(zhuǎn)變，平臺承擔必要的主動 審查義務已經(jīng)成為更現(xiàn)實的選擇，但應限定在非

4、全面審查義務范圍內(nèi)， 構(gòu)建以“制度性、機制性”為導向的系統(tǒng)性責任評估機制，設(shè)置必要 的多方參機制，夯實平臺履責的正當性基礎(chǔ)。第五，在壟斷規(guī)制上，建議我國結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，采取包容審慎的反壟斷態(tài)度，將促進創(chuàng)新作為反壟斷的主要價值導向，以應對超大型平臺企業(yè)的崛起。同時，充分利用其他法律手段，對涉嫌“壟斷” 的爭議行為進行綜合約束。目錄 HYPERLINK l _bookmark0 一、平臺經(jīng)濟的全球崛起1 HYPERLINK l _bookmark1 （一）平臺企業(yè)走到世界經(jīng)濟舞臺中央1 HYPERLINK l _bookmark3 （二）我國超大型平臺企業(yè)快速涌現(xiàn)2 HYPERLINK l _b

5、ookmark7 二、新老問題交織加劇平臺治理復雜性6 HYPERLINK l _bookmark8 （一）傳統(tǒng)問題治理任重道遠6 HYPERLINK l _bookmark11 （二）新興治理難題集中出現(xiàn)10 HYPERLINK l _bookmark13 三、平臺的經(jīng)濟社會角色12 HYPERLINK l _bookmark14 （一）平臺的核心價值在于鏈接雙邊或多邊市場12 HYPERLINK l _bookmark16 （二）平臺具有市場參與者與組織者的雙重身份14 HYPERLINK l _bookmark18 （三）平臺具有信息壁壘打破者與重構(gòu)者的雙重角色16 HYPERLINK

6、l _bookmark19 （四）超大型平臺成為具有準公共產(chǎn)品屬性的新型基礎(chǔ)設(shè)施17 HYPERLINK l _bookmark20 四、平臺治理模式的探索與設(shè)計20 HYPERLINK l _bookmark21 （一）政府與平臺協(xié)同治理的典型實踐20 HYPERLINK l _bookmark22 （二）政府與平臺參與治理的作用比較23 HYPERLINK l _bookmark24 （三）構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理體系26 HYPERLINK l _bookmark26 五、平臺責任的法律界定與合理邊界27 HYPERLINK l _bookmark27 （一）國外平臺企業(yè)法律責任的現(xiàn)狀

7、27 HYPERLINK l _bookmark28 （二）我國平臺企業(yè)法律責任的現(xiàn)狀29 HYPERLINK l _bookmark29 （三）平臺責任界定的主要爭議與難點31 HYPERLINK l _bookmark31 （四）平臺責任設(shè)置的合理邊界34 HYPERLINK l _bookmark32 六、平臺壟斷的規(guī)制實踐與治理策略36 HYPERLINK l _bookmark33 （一）歐盟的嚴格規(guī)制策略36 HYPERLINK l _bookmark35 （二）美國的審慎規(guī)制策略39 HYPERLINK l _bookmark37 （三）歐美反壟斷實踐比較42 HYPERLINK

8、 l _bookmark39 （四）平臺壟斷規(guī)制的策略選擇44 HYPERLINK l _bookmark41 七、完善平臺治理的思路與建議46 HYPERLINK l _bookmark42 （一）繼續(xù)堅持包容審慎的治理理念46 HYPERLINK l _bookmark43 （二）重新認識超大型平臺的經(jīng)濟社會角色47 HYPERLINK l _bookmark44 （三）科學設(shè)計平臺經(jīng)濟的治理模式47 HYPERLINK l _bookmark45 （四）合理劃分平臺企業(yè)的責任邊界48 HYPERLINK l _bookmark46 （五）建立創(chuàng)新導向的綜合壟斷規(guī)制體系48圖表目錄圖 1

9、全球市值 Top10 企業(yè)中平臺企業(yè)的數(shù)量與占比1 HYPERLINK l _bookmark2 表 1 平臺企業(yè)業(yè)務領(lǐng)域演變2 HYPERLINK l _bookmark4 表 22018 年我國超大型平臺企業(yè)排名3 HYPERLINK l _bookmark5 圖 2 中國超大型平臺企業(yè)數(shù)量4 HYPERLINK l _bookmark6 圖 3 超大型平臺成長周期演變趨勢5 HYPERLINK l _bookmark9 表 3 網(wǎng)絡交易類平臺主要問題監(jiān)測情況7 HYPERLINK l _bookmark10 表 4 信息內(nèi)容類平臺主要問題監(jiān)測情況9 HYPERLINK l _bookma

10、rk12 表 5 近三年我國平臺治理熱點事件10 HYPERLINK l _bookmark12 圖 4 互聯(lián)網(wǎng)平臺架構(gòu)示意圖10 HYPERLINK l _bookmark15 表 6 互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的四種主要模式14 HYPERLINK l _bookmark17 表 7 平臺對市場的“具化”15圖 5 部分平臺的準公共產(chǎn)品屬性19表 8 淘寶治理方式分析22 HYPERLINK l _bookmark23 表 9 政府與平臺參與治理的比較分析25 HYPERLINK l _bookmark25 圖 6 多元協(xié)同治理體系26 HYPERLINK l _bookmark30 表 10 主動審

11、查義務兩種形式的比較33 HYPERLINK l _bookmark34 表 11 近年來歐盟及成員國對超大型平臺的反壟斷審查37 HYPERLINK l _bookmark36 表 12 美國對超大型平臺的反壟斷審查39 HYPERLINK l _bookmark38 表 13 歐盟與美國對超大型平臺反壟斷的異同分析42 HYPERLINK l _bookmark40 表 14 五種市場結(jié)構(gòu)的特點45 PAGE 50 PAGE 51一、平臺經(jīng)濟的全球崛起（一）平臺企業(yè)走到世界經(jīng)濟舞臺中央當前，平臺經(jīng)濟在全球范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，平臺模式已成為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重要組織方式。2009 年以前，全球市值

12、Top10 企業(yè)中還僅有微軟一家平臺企業(yè)，而 2017 年這一數(shù)字升至 7 家，實現(xiàn)對傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)量的反超。其中，蘋果于 2009 年，谷歌于 2013 年，亞馬遜和臉書于 2015 年，阿里巴巴與騰訊于 2017 年先后進入全球市值 Top10 榜單。統(tǒng)計顯示，2018 年全球 Top10 上市企業(yè)中平臺企業(yè)市值比重已由 2008 年的 8.2%上升至 77%，規(guī)模達到 4.08 萬億美元，較 2008年規(guī)模增長了 22.5 倍，成為全球經(jīng)濟增長的新引擎。亞馬遜臉譜網(wǎng)谷歌蘋果微軟阿里巴巴騰訊數(shù)據(jù)來源：中國信通院監(jiān)測。2008-2018 年企業(yè)市值選取每年 12 月 31 日數(shù)據(jù)。圖 1全球市值

13、 Top10 企業(yè)中平臺企業(yè)的數(shù)量與占比從進入榜單的先后順序看，平臺經(jīng)濟崛起的驅(qū)動力不斷演進和疊加。第一代是 PC 端操作系統(tǒng)類平臺，如微軟的 Windows 平臺和蘋果的 macOS 平臺。第二代是移動端操作系統(tǒng)和應用商店類平臺，這主要得益于移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，如谷歌憑借 Android 和 Google Play 的成功，于 2013 年躋身全球市值 Top10；而蘋果則進一步憑借其 IOS 和 APP store 在移動端的成功，市值在 2012 年已經(jīng)約等于兩個微軟， 成為全球市值最高的公司。第三代是互聯(lián)網(wǎng)應用類平臺，如電子商務平臺企業(yè)亞馬遜和阿里巴巴，網(wǎng)絡社交平臺企業(yè)臉書和騰訊。這些應

14、用型平臺企業(yè)的快速崛起，很大程度上也得益于移動互聯(lián)網(wǎng)的普及，使其具備了服務全球大部分地區(qū)和人口的能力。表 1平臺企業(yè)業(yè)務領(lǐng)域演變產(chǎn)品平臺操作系統(tǒng)應用商店互聯(lián)網(wǎng)服務PC 端移動端微軟WindowsWindows Phone蘋果macOSIOSAPP store谷歌AndroidGoogle PlayGoogle 搜索、YouTube亞馬遜Marketplace臉書臉書阿里巴巴淘寶、天貓、支付寶騰訊QQ、微信（二）我國超大型平臺企業(yè)快速涌現(xiàn)根據(jù)平臺企業(yè)的市值或估值規(guī)模，本報告將超過 1000 億美元、100-1000 億美元、10-100 億美元、10 億美元以下的平臺企業(yè)分別稱為巨型、大型、中型

15、和小型平臺企業(yè)。據(jù)此標準統(tǒng)計，截至 2018 年12 月，我國共有 20 家超大型平臺企業(yè)1，市值/估值合計 1.38 萬億美元。其中，巨型平臺企業(yè) 3 家，分別是阿里巴巴、騰訊和螞蟻金服；大型平臺企業(yè) 17 家，如表 2 所示。這些超大型平臺企業(yè)，除了市值/ 估值規(guī)模大之外，還具有用戶規(guī)模、交易（交互）量大的特點，一般1 注：巨型和大型統(tǒng)稱為超大型。在某個垂直領(lǐng)域占據(jù)主導地位或形成獨特競爭力，甚至橫跨多個領(lǐng)域，形成龐大的平臺經(jīng)濟生態(tài)。表 22018 年我國超大型平臺企業(yè)排名排名企業(yè)名稱市/估值（億美元）排名企業(yè)名稱市/估值（億美元）1騰訊控股376711拼多多2442阿里巴巴357712騰訊

16、音樂2193螞蟻金服*150013奇虎 3602014今日頭條*75014菜鳥網(wǎng)絡*2005百度56515京東數(shù)科*1906滴滴出行*56016好未來1517陸金所*38017攜程1508京東31418蘇寧易購1349網(wǎng)易31119微博13110美團大眾點評30820愛奇藝111數(shù)據(jù)來源：帶*為估值，來源于 CB insights 和媒體公開報道；其他為上市企業(yè)市值，選取 2018年 12 月 31 日數(shù)據(jù)。與全球平臺企業(yè)崛起的原因相似，我國超大型平臺企業(yè)的大范圍崛起也搭上了我國移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的快車。其中，阿里巴巴和騰訊借助在移動端的創(chuàng)新，成功甩開百度、網(wǎng)易、京東等企業(yè)，躋身全球平臺領(lǐng)導者行列

17、。與此同時，一大批直接基于移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展起來的超大型平臺企業(yè)快速崛起，如滴滴出行、美團點評、今日頭條、微博、拼多多等都是 2010 年以后快速興起的。尤其是 2013 年以后，這些新興超大型平臺企業(yè)數(shù)量的增長明顯加快，平均每年新增 3 家。201813119644444425201510502007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018數(shù)據(jù)來源：中國信通院監(jiān)測。截至 2018 年 12 月 31 日。圖 2中國超大型平臺企業(yè)數(shù)量我國超大型平臺企業(yè)數(shù)量快速增加的一個重要特征是超大型平臺的成長周期不斷縮短。據(jù)統(tǒng)計，我國早期興起

18、的互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)， 從起步到市值/估值過 100 億美元，網(wǎng)易、攜程、京東用了超過 10 年的時間；百度、阿里巴巴、騰訊（以下簡稱為 BAT）、奇虎 360、新浪微博花了 7-9 年時間；而 2010 年以后出現(xiàn)的超大型平臺的成長周期則普遍在 6 年以下，甚至僅需 2-3 年。從訂單量的維度看，淘寶網(wǎng)實現(xiàn)日均 1000 萬單大概花了 8 年，美團點評、滴滴出行等平臺則用了 3-4 年。究其原因主要有：一是新的人口紅利，尤其是后發(fā)地區(qū)人群加速上網(wǎng)；二是線下高頻交易領(lǐng)域的交易成本大幅下降，如打車、外賣；三是以 BAT 為主導的產(chǎn)業(yè)資本的快速跟進；四是激烈市場競爭下的強強聯(lián)合等。1997200220

19、072012201716161098788863523網(wǎng)易攜程京東騰訊控股阿里巴巴百度奇虎360微博愛奇藝美團大眾點評陸金所今日頭條滴滴出行拼多多10-16年7-9年1-6年數(shù)據(jù)來源：中國信通院監(jiān)測。注：部分平臺企業(yè)是在以前業(yè)務基礎(chǔ)上整合而成的新實體，因此起始時間或平臺業(yè)務的市值難單獨計算，未納入分析，如蘇寧易購、好未來、螞蟻金服、菜鳥網(wǎng)絡、騰訊音樂、京東數(shù)科。圖 3超大型平臺成長周期演變趨勢超大型平臺所涉領(lǐng)域由綜合向垂直、由線上向線下延伸是其數(shù)量爆發(fā)的另一個重要特征。2007 年 BAT 就成為我國最早一批超大型平臺，并依托企業(yè)核心業(yè)務優(yōu)勢（搜索、電商、社交）不斷向其他領(lǐng)域滲透，形成了無所不

20、包的綜合性超大型平臺。然而隨著新技術(shù)的涌現(xiàn)和“互聯(lián)網(wǎng)+”不斷向傳統(tǒng)領(lǐng)域滲透，BAT 也受到挑戰(zhàn)。比如，依托新的算法技術(shù)，今日頭條迅速成長為新的超大型平臺，并對騰訊構(gòu)成了挑戰(zhàn)；再比如，依托移動社交優(yōu)勢，拼多多也迅速成長為新的超大型平臺，并對淘寶構(gòu)成了挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，2017 年我國以互聯(lián)網(wǎng)平臺為依托銷售實物或提供線下相關(guān)服務的垂直型獨角獸企業(yè)就達到了48 家，比如物流領(lǐng)域的運滿滿、在線短租領(lǐng)域的小豬短租、共享辦公領(lǐng)域的優(yōu)客工場、在線醫(yī)療領(lǐng)域的春雨醫(yī)生等等。可以預見，未來 線上線下融合的垂直業(yè)務領(lǐng)域，我國仍將涌現(xiàn)更多的超大型平臺企業(yè)。二、新老問題交織加劇平臺治理復雜性平臺經(jīng)濟的快速崛起，在對經(jīng)濟社會

21、產(chǎn)生顛覆性影響的同時，也 帶來了一系列治理難題。那些在傳統(tǒng)經(jīng)濟活動中尚未被解決好的問題， 在平臺時代被進一步放大。新老問題的交織疊加，進一步加劇了平臺 治理的復雜性，也對政府治理能力提出更高的要求。（一）傳統(tǒng)問題治理任重道遠互聯(lián)網(wǎng)平臺將傳統(tǒng)市場中的供給端和需求端通過網(wǎng)絡連接在一起，匯聚了不同地區(qū)、眾多領(lǐng)域的海量產(chǎn)品和服務資源，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)了產(chǎn)品交換與資源配置。但同時，也使網(wǎng)絡售假和不良信息等傳統(tǒng)問題被進一步放大。近年來，政府與平臺企業(yè)已不斷加強對這些問題的治理，但許多問題依然存在。1.網(wǎng)絡交易類平臺的治理態(tài)勢目前，侵權(quán)假冒、虛假宣傳、虛假促銷、售后服務差等一系列傳統(tǒng)線下交易市場存在的問題，

22、在網(wǎng)絡交易類平臺中更為凸顯。2017 年，全國網(wǎng)絡交易違法案件持續(xù)增長，案件總數(shù)達 2.2 萬件，同比增長 106.8%；全國網(wǎng)絡購物類投訴總量達 68.57 萬件，同比增長 184.4%。投訴量的增長主要受三方面因素影響，一是投訴渠道更加便捷，二是用戶投訴意識逐漸增強，三是各種問題依然大量存在。在治理方面，早在 2014 年初，原國家工商總局為進一步規(guī)范網(wǎng)絡商品交易及有關(guān)服務，保護消費者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，就已頒布實施網(wǎng)絡交易管理辦法。近年來，更是通過設(shè)立電子商務 12315投訴維權(quán)中心和網(wǎng)絡商品質(zhì)量監(jiān)測中心等機構(gòu)，不斷加強對網(wǎng)絡交易市場的監(jiān)督。從侵權(quán)假冒問題來看，近三年來，我國網(wǎng)絡購物假貨

23、投訴量與電子商務產(chǎn)品不合格檢出率等數(shù)據(jù)未出現(xiàn)明顯改善，而國家知識產(chǎn)權(quán)局數(shù)據(jù)顯示，我國電子商務領(lǐng)域?qū)＠麍?zhí)法案件卻呈顯著上升趨勢，2017 年較 2016 年上漲 51%，可見侵權(quán)假冒仍是困擾我國電商平臺發(fā)展的頑疾。從虛假宣傳問題來看，中國消費者協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2017 年我國網(wǎng)絡購物虛假宣傳投訴量較 2016 年上漲 60%，在總投訴中的占比也逐年上升。與此同時，各項監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，我國“雙 11”期間虛假促銷、價格明升暗降等問題得到明顯改善，這得益于我國各部門對電商平臺特殊節(jié)點重點關(guān)注，加強專項檢查等治理措施。整體上，我國網(wǎng)絡交易類平臺中侵權(quán)假冒、虛假宣傳等問題依舊較為明顯，其治理依然任重道遠。表

24、 3網(wǎng)絡交易類平臺主要問題監(jiān)測情況問題歸類數(shù)據(jù)指標數(shù)據(jù)來源2015 年2016 年2017 年總體情況網(wǎng)絡交易違法案件查處數(shù)（件）國家市場監(jiān)督管理總局-1063822000網(wǎng)絡購物投訴量（件）國家市場監(jiān)督管理總局14.6 萬24.1 萬68.57 萬侵權(quán)假冒電子商務領(lǐng)域?qū)＠麍?zhí)法辦案量（件）國家知識產(chǎn)權(quán)局76441312319835網(wǎng)絡購物假貨投訴量（件）中國消費者協(xié)會24513141264網(wǎng)絡購物中假貨投訴量占總投訴比例中國消費者協(xié)會1.28%6.05%4.35%電子商務產(chǎn)品不合格檢出率國家市場監(jiān)督管理總局26.92%27.30%25%虛假宣傳網(wǎng)絡購物虛假宣傳投訴量（件）中國消費者協(xié)會1344

25、22143546網(wǎng)絡購物中虛假宣傳投訴量占總中國消費者協(xié)會7.01%10.20%12.20%問題歸類數(shù)據(jù)指標數(shù)據(jù)來源2015 年2016 年2017 年投訴比例“雙 11”期間使用廣告禁用語內(nèi)容的商品比例信用中國-42.19%26.02%虛假促銷“雙 11”虛假促銷商品比例中國消費者協(xié)會-16.70%6.10%“雙 11”價格“明降暗升”商品比例信用中國53.57%-29.43%2.信息內(nèi)容類平臺的治理態(tài)勢信息內(nèi)容類平臺的主要問題包括違法信息、虛假廣告、版權(quán)侵權(quán)、低俗內(nèi)容等，其治理形勢相比傳統(tǒng)線下媒體渠道也更加嚴峻。在治理方面，自 2014 年以來，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室先后發(fā)布了互聯(lián)網(wǎng)新聞信息

26、服務管理規(guī)定即時通信工具公眾信息服務發(fā)展管理暫行規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)信息搜索服務管理規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)直播服務管理規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號信息服務管理規(guī)定微博客信息服務管理規(guī)定等一系列規(guī)章或規(guī)范性文件，并采取了多種監(jiān)管措施，以促進信息內(nèi)容類平臺健康發(fā)展。然而，從違法信息問題來看，中國互聯(lián)網(wǎng)違法和不良信息舉報中心數(shù)據(jù)顯示，2017 年，全國網(wǎng)絡舉報部門受理網(wǎng)絡違法和不良信息有效舉報 5263.9 萬件，同比增長 74.1%。從虛假廣告問題來看，國家市場監(jiān)督管理總局數(shù)據(jù)顯示，2017 年，虛假違法互聯(lián)網(wǎng)廣告查處量達 14904 件，同比增長 168%。從版權(quán)侵權(quán)問題來看，國家版權(quán)局數(shù)據(jù)顯示，2015 年至 2017

27、年，網(wǎng)絡侵權(quán)盜版行政案件量與被關(guān)閉的侵權(quán)盜版網(wǎng)站量均呈現(xiàn)逐年上升趨勢。從內(nèi)容低俗問題來看，全國“掃黃打非”工作小組辦公室數(shù)據(jù)顯示，2017 年，“凈網(wǎng)”行動中處置的淫穢色情等有害信息量達 455 萬件，同比增長 39%；關(guān)停的網(wǎng)站、公眾號等違法違規(guī)主體超 6000 個，同比增長 140%。后者數(shù)據(jù)與 2015年相比雖有顯著降低，但 2018 年上半年這一數(shù)據(jù)又激增為 22000 余個。從中也可以看出問題的解決并非一朝一夕，在加強監(jiān)管得到改善后，仍有可能出現(xiàn)反彈，治理難度不言而喻。綜上，信息內(nèi)容類平臺的治理仍面臨諸多挑戰(zhàn)。表 4信息內(nèi)容類平臺主要問題監(jiān)測情況問題歸類數(shù)據(jù)指標數(shù)據(jù)來源2015 年2

28、016 年2017 年2018 年上半年違法信息違法和不良信息有效舉報受理量（件）中國互聯(lián)網(wǎng)違法和不良信息舉報中心1383.4萬3022.7萬5263.9萬3902.8 萬虛假廣告虛假違法互聯(lián)網(wǎng)廣告查處量（件）國家市場監(jiān)督管理總局23025561149048104版權(quán)侵權(quán)“劍網(wǎng)”專項行動查處網(wǎng)絡侵權(quán)盜版行政案件量（件）國家版權(quán)局383514543-“劍網(wǎng)”專項行動關(guān)閉侵權(quán)盜版網(wǎng)站量（個）國家版權(quán)局1132902554-內(nèi)容低俗“凈網(wǎng)”行動處置淫穢色情等有害信息量（件）全國“掃黃打非”工作小 組辦公室100 萬+327 萬455 萬175 萬“凈網(wǎng)”行動關(guān)停網(wǎng)站、公眾號等違法違規(guī)主體（個）全國“

29、掃黃打非”工作小 組辦公室206502500+6000+22000+（二）新興治理難題集中出現(xiàn)近年來，隨著我國眾多新型平臺企業(yè)的大量涌現(xiàn)，特別是一批新 興超大型平臺企業(yè)的快速崛起，許多新情況和新的治理難題集中出現(xiàn)。綜合近三年來，在我國引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注的熱點平臺事件看，平 臺治理引發(fā)許多討論。表 5近三年我國平臺治理熱點事件2016 年2017 年2018 年百度血友吧事件順豐與菜鳥數(shù)據(jù)大戰(zhàn)美團與滴滴價格戰(zhàn)百度魏則西事件華為與騰訊微信數(shù)據(jù)爭奪戰(zhàn)“內(nèi)涵段子”被永久關(guān)停滴滴與 Uber 中國合并大眾點評訴百度抓取用戶點評信息案鄭州空姐順風車遇害案脈脈非法抓取、使用新浪微博用戶信息案嘀嗒指責滴滴“

30、二選一”頭騰大戰(zhàn)新浪與今日頭條有關(guān)微博內(nèi)容爬取爭議拼多多假貨風波網(wǎng)友曝光攜程等平臺利用“大數(shù)據(jù)”殺熟自如房被爆甲醛超標樂清順風車案馬蜂窩涉嫌抄襲競品網(wǎng)站的用戶點評信息1.平臺間數(shù)據(jù)爭議問題近年來，數(shù)據(jù)逐漸演變?yōu)槠脚_競爭的核心要素。不僅有新浪微博起訴脈脈非法使用微博用戶信息、大眾點評訴百度非法抓取用戶點評信息等直接訴諸法律以爭奪數(shù)據(jù)所有權(quán)的案件，還有華為與騰訊微信數(shù)據(jù)爭奪戰(zhàn)、順豐與菜鳥數(shù)據(jù)大戰(zhàn)、新浪與今日頭條有關(guān)微博內(nèi)容爬取爭議、馬蜂窩涉嫌抄襲競品網(wǎng)站的用戶點評信息等一系列關(guān)于數(shù)據(jù)的糾紛事件。這些爭議不僅直接關(guān)系到部分平臺核心商業(yè)模式的合法性與合理性，更是反映出平臺模式下數(shù)據(jù)流動與數(shù)據(jù)保護的矛盾

31、與沖突，成為平臺治理亟待解決的重要議題。2.平臺企業(yè)責任問題自互聯(lián)網(wǎng)平臺興起以來，關(guān)于平臺企業(yè)是否應該就平臺上發(fā)生的侵權(quán)行為承擔法律責任的問題，一直飽受爭議。比如，電商平臺應對網(wǎng)絡售假行為負何種責任，至今沒有清晰邊界。然而，近年來，接連發(fā)生的一系列平臺事件，比如百度“血友吧事件”與“魏則西事件”、滴滴順風車司機殺人事件等，進一步引發(fā)了社會公眾對平臺社會責任的關(guān)注。自媒體時代，社會個體案件很容易引發(fā)共鳴，上升為社會公共事件。在此背景下，平臺企業(yè)如何權(quán)衡商業(yè)利益與公共利益的沖突成為必須面對的問題。尤其是那些影響廣泛的超大型平臺企業(yè)，在追求商業(yè)利益之外，如何承擔更多的社會責任日益迫切。3.平臺壟斷規(guī)

32、制問題平臺經(jīng)濟運行過程中很容易出現(xiàn)“贏家通吃”、“一家獨大”現(xiàn)象。有些觀點認為，平臺變大變強是各類問題集中爆發(fā)的“元兇”，關(guān)于平臺壟斷規(guī)制的呼聲也越來越高。在電商平臺“二選一”、攜程大數(shù)據(jù)“殺熟”等問題發(fā)生后，相關(guān)平臺均遭到壟斷質(zhì)疑。然而，目前想要對互聯(lián)網(wǎng)平臺進行壟斷規(guī)制卻面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。例如，2016 年 8 月，滴滴出行與 Uber 中國業(yè)務宣布合并。9 月，商務部表示對滴滴優(yōu)步中國的合并案依法進行調(diào)查。但至今，這一調(diào)查并無相關(guān)進展或結(jié)論公布?！耙患要毚蟆钡默F(xiàn)象如何認識以及如何規(guī)制已成為平臺治理不可回避的問題。4.平臺算法價值觀問題算法在深刻影響信息生產(chǎn)及傳播方式的同時，也帶來了內(nèi)容低俗

33、化、信息繭房等問題。2018 年 4 月 10 日，國家廣電總局責令“今日頭條”永久關(guān)?！皟?nèi)涵段子”客戶端軟件及公眾號，并要求其舉一反三，全面清理類似視聽節(jié)目產(chǎn)品。所謂算法沒有立場和價值觀的“技術(shù)中立”論遭到強烈聲討。將算法納入監(jiān)管顯得愈發(fā)必要和緊迫。然而，算法作為新型生產(chǎn)力代表，極有可能涉及到平臺商業(yè)機密，如何對其進行有效監(jiān)管，面臨許多困難，這也是平臺治理需要關(guān)注的重要內(nèi)容。通過上述分析可以看出，數(shù)據(jù)競爭、社會責任、算法價值觀、平臺壟斷等治理難題，與傳統(tǒng)的侵權(quán)假冒、虛假宣傳、不良信息等問題相比，更加牽動社會公眾的敏感神經(jīng)，平臺治理的復雜性進一步提升。未來，伴隨互聯(lián)網(wǎng)平臺的不斷發(fā)展與演變，勢必

34、還會產(chǎn)生新的治理難題。三、平臺的經(jīng)濟社會角色平臺經(jīng)濟的迅速崛起正在對傳統(tǒng)的“政府與企業(yè)”二元治理結(jié)構(gòu) 產(chǎn)生巨大沖擊，引發(fā)了從法律到監(jiān)管再到公共安全等一系列治理挑戰(zhàn)。不斷涌現(xiàn)的超大型平臺以及日益頻發(fā)的安全事件，都指向了加強平臺 治理的必要性與緊迫性。我們認為，平臺經(jīng)濟，特別是超大型平臺， 是一種新的經(jīng)濟社會組織方式，實施有效的平臺治理離不開對平臺本 質(zhì)的準確把握及其經(jīng)濟社會角色的再定位。（一）平臺的核心價值在于鏈接雙邊或多邊市場平臺就是一種居中撮合、鏈接兩個或多個群體的市場組織，促進不同群體之間的交互與匹配是其主要功能。從要素構(gòu)成看，互聯(lián)網(wǎng)平臺可以分為技術(shù)、規(guī)則與應用三個層面。其中，技術(shù)層包括網(wǎng)

35、絡、數(shù)據(jù)與算法等底層要素，為平臺上的用戶活動提供基礎(chǔ)支持；規(guī)則層包括準入、交互、評價、退出規(guī)則等，為平臺用戶的行為提供規(guī)范；應用層主要指平臺上的雙邊或多邊用戶群體基于平臺開展交互活動。圖 4 互聯(lián)網(wǎng)平臺架構(gòu)示意圖事實上，平臺早在幾千年前就存在，如古代集市、媒人中介等。但是，直到信息技術(shù)與平臺模式的結(jié)合，才使平臺的價值得到最大發(fā)揮，平臺模式在更大的地理空間和人口規(guī)模中得到廣泛應用。今天平臺經(jīng)濟的全面崛起，主要得益于以互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息技術(shù)帶來交易成本的極大降低，使得平臺模式所內(nèi)含的網(wǎng)絡效應、特別是跨邊網(wǎng)絡效應被發(fā)揮到了極致。網(wǎng)絡效應是指一個網(wǎng)絡產(chǎn)品或服務對用戶的價值取決于網(wǎng)絡中其他用戶的數(shù)量。比

36、如，郵箱、微信就是典型代表。而平臺經(jīng)濟進一步拓展，出現(xiàn)了跨邊網(wǎng)絡效應，即一個平臺產(chǎn)品或服務對用戶的價值取決于平臺另一邊用戶的規(guī)模。比如，網(wǎng)約車平臺上司機越多，平臺對乘客的價值就越大。再比如，微信用戶越多，微信公眾號或朋友圈廣告對商家的吸引力就越大。這種跨邊網(wǎng)絡效應是平臺模式較之傳統(tǒng)非平臺商業(yè)模式的核心優(yōu)勢。為了充分激發(fā)這種效應，平臺企業(yè)往往采取補貼一邊用戶進而吸引另一邊用戶的非對稱策略。隨著技術(shù)的演進，互聯(lián)網(wǎng)平臺模式也在不斷創(chuàng)新，先后出現(xiàn)了門戶模式、搜索模式、社交模式和算法模式等四種模式，如表 6 所示。但無論哪種模式，如何更加有效地促進雙邊或多邊市場的交互與匹配都始終是其不變的根本與核心。表

37、 6互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的四種主要模式模式門戶模式搜索模式社交模式算法模式主要驅(qū)動力網(wǎng)站編輯搜索算法社交關(guān)系網(wǎng)數(shù)據(jù)+算法典型代表信息內(nèi)容類新浪、網(wǎng)易百度微博、微信今日頭條、抖音網(wǎng)絡交易類58 同城、淘寶、京東微商、拼多多滴滴信息匹配方式編輯分類投放，消費者分類查找平臺提供搜索框，用戶通過關(guān)鍵詞檢索信息人人都可成為內(nèi)容生產(chǎn)者， 平臺提供公眾號、微社群等方式促進匹配人人都可成為內(nèi)容生產(chǎn)者，平臺借助算法，向用戶做個性化信息匹配核心價值更有效地促進雙邊或多邊市場之間的交互與匹配（二）平臺具有市場參與者與組織者的雙重身份平臺作為市場的參與者，與其他市場主體一樣，首先是一家企業(yè)。根據(jù)經(jīng)濟學的定義，企業(yè)就是以盈利

38、為目的，運用各種生產(chǎn)要素，向市場提供商品或服務，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算的法人。但是，與其他市場主體不同，平臺企業(yè)向市場所提供的商品或服務就是組織市場本身，即組織雙邊或多邊群體進行交互與匹配，因此平臺又扮演了市場組織者的角色。正是平臺具有了市場參與者與組織者的雙重身份，使得很多經(jīng)濟學家認為，這對科斯的經(jīng)典企業(yè)理論提出了挑戰(zhàn)，企業(yè)與市場作為配置資源的兩種方式的邊界變得模糊，平臺既是企業(yè)又是市場。因此，也有經(jīng)濟學家甚至直接將平臺稱為“市場的具化”。在經(jīng)濟學中，作為資源配置方式的市場概念，可以簡單的概括為 若干資源配置的機制，比如價格機制、交易機制和競爭機制等等。所謂平臺成為“市場的具化”，

39、也可以從這些機制的角度進行剖析和理 解。表 7 對各種類型的平臺在幾種主要市場機制中的作用進行了梳理?？梢钥闯?，幾乎所有的平臺都在兩個或以上的機制中扮演了重要角色， 對資源配置產(chǎn)生著重要影響。比如，淘寶平臺扮演了交易機制的設(shè)定、競爭秩序的維持、信用體系的構(gòu)建等角色，滴滴平臺則參與價格、交 易、競爭、信用四個機制的構(gòu)建。表 7平臺對市場的“具化”市場機制價格機制交易機制競爭機制信用機制淘寶平臺提供分類目錄和檢索框等匹配機制平臺制定 規(guī)則，并參與維護市 場競爭秩 序，打擊侵權(quán)、盜版、刷單、違法信息等行 為平臺建立信用評價體系京東拼多多平臺提供分類目錄、檢索框、社交拼單等匹配機制滴滴平臺參與定價平臺

40、提供搶單、派單等匹配機制平臺建立信用評價體系美團平臺提供分類目錄、檢索框等匹配機制微信公眾號、朋友圈、微信圈今日頭條算法、頭條號各平臺在市場機制中扮演的角色或參與的程度不同，也反映了平臺對市場“具化”程度的不同，因而平臺對市場資源配置的影響力就不同。平臺作為一個企業(yè)主體，對市場資源配置的影響力，正是我們討論和認識平臺治理問題的根本起源。市場這只“無形的手”，在平臺經(jīng)濟條件下，變成了自身有盈利性訴求的“有形之手”。當然，這種轉(zhuǎn)變，即平臺經(jīng)濟興起，在總體上確實帶來了經(jīng)濟效率的極大增進， 但市場參與者與組織者雙重角色之間的內(nèi)在矛盾決定了其也必然會帶來局部的效率損失。平臺治理的基本內(nèi)涵就是要應對平臺這

41、種商業(yè)模式可能帶來的局部效率損失及可能由此引發(fā)的公平等問題。由此可以得出第一個推論：那些對市場“具化”程度越高的平臺，應該受到更多的治理關(guān)注。（三）平臺具有信息壁壘打破者與重構(gòu)者的雙重角色平臺信息壁壘打破者的角色至少體現(xiàn)在兩個方面：一是打破供需之間的信息壁壘。比如，電子商務平臺解決了跨地域的供需信息匹配， 使得遠距離陌生人之間的交易成為可能；再比如，今日頭條基于個性化的算法推薦，解決了哪些資訊更適合被推薦給哪些人看的問題，極大提高了信息匹配效率。二是打破傳統(tǒng)中心化的信息壁壘。比如，微博、微信等網(wǎng)絡社交平臺的崛起，使得傳統(tǒng)的中心化的信息來源模式（傳統(tǒng)媒體）被打破，變?yōu)椤叭巳硕加宣溈孙L”，每個人都

42、有可能成為信息的發(fā)布者或者信息傳播路徑上的關(guān)鍵一環(huán)。再比如，共享出行平臺打破了必須由出租車提供出行服務的中心化供給模式，使得“人人都可成為出行服務提供商”。然而，平臺在打破既有信息壁壘的同時，也塑造著新的信息壁壘，突出表現(xiàn)在平臺天然成為了新的信息樞紐，出現(xiàn)信息在政府、平臺、雙邊用戶之間的不均衡分布。信息就意味著權(quán)力，這種信息分布結(jié)構(gòu)的變化，也就必然意味著各方主體經(jīng)濟社會影響力的此消彼長。相比其他主體而言，平臺依托位置、技術(shù)、計算、數(shù)據(jù)等優(yōu)勢，進而在市場中獲得更大話語權(quán)。比如，平臺在市場規(guī)則的制定、市場秩序的維持方面表現(xiàn)出更強的影響力。這種信息失衡，就對政府治理能力和社會治理能力提出了新的挑戰(zhàn)。

43、進一步看，不同平臺模式下，平臺在信息分布結(jié)構(gòu)中的地位會有所差異，而這種差異某種程度上體現(xiàn)了平臺話語權(quán)或影響力程度。以淘寶平臺為例，其模式是賣家將所有的商品信息放到平臺上展示，理論上只要買家愿意，他可以瀏覽到所有的商品信息。因此，賣家、平臺和買家“可以”看到的信息是一樣的；當然，正如前文所述的平臺的系列優(yōu)勢，使得平臺在事實上實現(xiàn)了更充分的信息占有。再以滴滴平臺為例，其模式是所有的供給信息和需求信息共同匯聚到平臺上進行算法匹配，司機或乘客都不直接知道市場信息（當然這更有利于提升匹配效率）。相比淘寶模式，滴滴模式使得平臺占據(jù)了更多的信息優(yōu)勢。由此可以得出第二個推論：那些占據(jù)更多信息優(yōu)勢的平臺，應該受

44、到更多的治理關(guān)注。（四）超大型平臺成為具有準公共產(chǎn)品屬性的新型基礎(chǔ)設(shè)施超大型平臺的崛起是平臺經(jīng)濟發(fā)展的重要現(xiàn)象與必然規(guī)律。平臺在啟動市場之后，用戶不斷積累，當用戶達到一定的臨界值時，網(wǎng)絡效應開始發(fā)揮重要作用，平臺的雙邊市場相互增強，進而在某一垂直領(lǐng)域形成“一家獨大”的優(yōu)勢。當平臺在細分領(lǐng)域占據(jù)穩(wěn)定地位之后， 往往會依托其在垂直領(lǐng)域形成的規(guī)模優(yōu)勢，進行橫向擴張，比如通過自己開發(fā)、投資并購等方式，開展跨界競爭與生態(tài)布局，超大型平臺崛起。超大型平臺的“大”是理解其經(jīng)濟社會影響力的另一個重要維度。正是這種“大”將平臺所具有市場組織者和信息壁壘重構(gòu)者的身份引向新的質(zhì)變超大型平臺在一定程度上成為具有準公共

45、產(chǎn)品屬性的新型經(jīng)濟社會基礎(chǔ)設(shè)施。非競爭性和非排他性是衡量一個產(chǎn)品或服務是否具有公共品屬 性的兩個重要特征。從競爭性來看，對于平臺服務，一個用戶的注冊 使用，并不影響另一個用戶的注冊使用，用戶與用戶之間在使用平臺 服務上并沒有競爭性。平臺服務的競爭性僅在少數(shù)極端情況下會出現(xiàn)， 比如雙十一期間的支付擁堵、春節(jié)期間的搶紅包擁堵、高峰時段打車 出行或叫外賣等。因此，總體來看平臺服務主要表現(xiàn)出非競爭性特征。從排他性來看，平臺服務商所追求的就是要服務更多的用戶，一般情 況下不會主動將用戶排除在平臺服務之外，而且還常常通過免費甚至 補貼等方式吸引用戶使用平臺服務。但平臺至少也會表現(xiàn)出如下兩個 方面的排他性：

46、一是那些不符合國家準入要求或有違法違規(guī)行為的用 戶，平臺會通過技術(shù)手段排他；二是排他很多時候是平臺的一種策略 性選擇，比如京東第三方平臺的商家準入門檻要高于淘寶等。因此， 總體來看平臺服務表現(xiàn)出有限的排他性特征。手機國防微信京東淘寶滴滴私有品競爭性程度公共品排他性程度圖 5部分平臺的準公共產(chǎn)品屬性結(jié)合以上兩個方面的分析，平臺作為一種服務，較大程度上表現(xiàn)出了非競爭性和有限排他性特征。因此，可以說平臺是一種由私人提供的準公共服務。當然，不同的平臺所表現(xiàn)出來的公共產(chǎn)品屬性的程度也是不同的，如圖 5 所示，從非競爭性角度看，微信淘寶/京東 滴滴，而從非排他性角度看，微信滴滴淘寶京東。綜合這兩個方面來看

47、，微信所表現(xiàn)出來的公共產(chǎn)品屬性要明顯強于其他平臺，其新型基礎(chǔ)設(shè)施的角色地位也更加突出。對外部性的管理是公共品治理的主要出發(fā)點，而平臺的公共產(chǎn)品屬性越強可能產(chǎn)生的外部性就越大。由此可以得出第三個推論：那些公共產(chǎn)品屬性越顯著的平臺，應受到更多地治理關(guān)注。四、平臺治理模式的探索與設(shè)計隨著治理復雜性的提高以及平臺企業(yè)一系列新的經(jīng)濟社會角色的出現(xiàn)，傳統(tǒng)單一依靠政府直接治理所有市場主體的方式已經(jīng)難以適應新的形勢。讓政府、平臺、用戶等多元主體充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，構(gòu)建多元主體共同參與的協(xié)同治理體系，既是治理實踐的客觀需要，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。（一）政府與平臺協(xié)同治理的典型實踐在政府與平臺

48、的協(xié)同治理中，政府主要是做好法律法規(guī)層面的監(jiān) 管要求，由平臺主要對用戶身份與行為進行監(jiān)管，同時政府發(fā)揮對平 臺責任監(jiān)督和用戶權(quán)利救濟的作用。下面以淘寶平臺的治理實踐為例， 對協(xié)同治理進行詳細分析。在事前準入方面，從政府側(cè)來看，長期以來，我國對從事網(wǎng)上經(jīng) 營的商家給予非常寬松的環(huán)境，除少數(shù)需要特殊許可經(jīng)營的行業(yè)外2， 絕大部分網(wǎng)上商家無需工商登記，甚至不需要到工商部門做店鋪信息 備案。在淘寶上開一家網(wǎng)店，是點點鼠標就可以完成的事。直到電 子商務法出臺才做出調(diào)整，要求進入電商平臺的經(jīng)營者需首先依法 辦理市場主體登記。盡管這一改變遭到一些電商平臺的強烈反對，但 市場主體登記只是一種一般性的經(jīng)營資質(zhì)要

49、求，并不是行業(yè)準入許可。因此，電子商務法的出臺，并沒有實質(zhì)性地改變政府在用戶事前監(jiān)管方面的角色3。從平臺側(cè)來看，電商平臺一般會對平臺內(nèi)經(jīng)營者2 如食品、藥品等。3 電子商務法還對特殊行業(yè)網(wǎng)絡商家需要依法取得相關(guān)行政許可做出規(guī)定。但這一點在電商法出臺之前也是需要，電子商務從來也不是法外之地。的身份、地址、聯(lián)系方式、資質(zhì)許可等信息進行登記與核驗，這一點也在電子商務法中得到進一步明確，并要求平臺按照規(guī)定向市場監(jiān)督管理部門報送相關(guān)身份信息。舉個簡單的例子，淘寶會對所有用戶的名稱使用規(guī)范進行合規(guī)性審查，規(guī)定會員在選擇其淘寶會員名、淘寶店鋪名或域名時應遵守國家法律法規(guī)，不得包含違法、涉嫌侵犯他人權(quán)利、有違

50、公序良俗或干擾淘寶運營秩序等相關(guān)信息。此外，商家所有的商品在發(fā)布前也需要經(jīng)過合規(guī)性審查后，才允許上線。在事中監(jiān)管方面，從政府側(cè)來看，監(jiān)管部門會采取“雙隨機、一公開”或?qū)ｍ棛z查的方式，對平臺上商家的商品進行抽檢，并向社會公布。比如，市場監(jiān)管總局等八部門于 2018 年 5 月至 11 月聯(lián)合開展網(wǎng)絡市場監(jiān)管專項行動（網(wǎng)劍行動），以更好地營造誠實守信、公平競爭的網(wǎng)絡市場環(huán)境。從平臺側(cè)來看，按照相關(guān)法律法規(guī)要求，平臺企業(yè)對平臺內(nèi)經(jīng)營者行為需履行一定的監(jiān)督義務，否則當平臺內(nèi)經(jīng)營者侵害消費者合法權(quán)益或侵犯知識產(chǎn)權(quán)時，平臺需承擔連帶責任。目前，淘寶平臺已對侵權(quán)假冒、虛假宣傳、虛假交易等用戶行為建立了大數(shù)據(jù)

51、排查機制。比如，淘寶研發(fā)了“假貨模型”系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以從賬號、商品、交易、物流等多個維度對涉嫌售假的商品和賬號等進行排查。在事后處置方面，從政府側(cè)來看，監(jiān)管部門會對違反法律法規(guī)的商家，依法處罰并通知平臺采取關(guān)店、下架商品、禁止進入等措施。此外，政府還會設(shè)立投訴處理機制，以保障商家或消費者合法權(quán)益。從平臺側(cè)來看，目前，淘寶對于違規(guī)用戶，會采取查封賬戶、刪除店鋪、下架商品、限制創(chuàng)建店鋪或發(fā)布商品、店鋪屏蔽、扣除信用分等處置措施。表 8淘寶治理方式分析環(huán)節(jié)監(jiān)管內(nèi)容政府監(jiān)管平臺監(jiān)管事前用戶準入經(jīng)營者市場主體登記，特殊行業(yè)需取得相應許可對用戶填報的各項信息進行審核，核驗真實身份、資質(zhì)等消費者商品、評價發(fā)

52、布發(fā)布前進行審核，對明顯違規(guī)的不予發(fā)布事中侵權(quán)假冒監(jiān)督、虛假宣傳、虛假交易監(jiān)督隨機抽檢、專項檢查， 公開檢查結(jié)果大數(shù)據(jù)系統(tǒng)排查，發(fā)現(xiàn)疑似違規(guī)店鋪或商品， 進一步人工審核后進行處置事后違規(guī)用戶處理對違反法律法規(guī)的商家，依法處罰，并通知平臺采取關(guān)店等措施對違反平臺規(guī)則的商家，采取扣除信用分、查封賬戶、刪除店鋪、下架商品等措施權(quán)利救濟用戶維權(quán)處理可見，在淘寶平臺的治理模式中，政府很少對用戶行為進行直接監(jiān)管，不論事前還是事中事后監(jiān)管方面，主要是通過平臺對用戶實現(xiàn)管理和規(guī)范。當然，并不是所有類型的平臺均采取了類似淘寶的協(xié)同治理模式。以網(wǎng)約車平臺為例，按照網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法的規(guī)定：在事前

53、準入方面，政府對司機和車輛制定了明確的準入標準，并直接審查發(fā)放經(jīng)營許可。在事中監(jiān)管方面，政府一方面建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，要求平臺企業(yè)將所有運營數(shù)據(jù)實時上傳至監(jiān)管平臺，便于政府對所有車輛情況直接進行動態(tài)監(jiān)管；另一方面， 監(jiān)管部門會實施街頭執(zhí)法，采取類似隨機抽查的方式，但檢查力度與頻率明顯增大。在事后處置方面，政府一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)車輛或司機，會直接采取扣車、罰款等相應措施。顯然，網(wǎng)約車平臺的監(jiān)管中，政府從事前、事中和事后都對平臺上的用戶及行為進行了大量直接監(jiān)管。從目前的實踐來看，對于那些可能存在系統(tǒng)性風險的平臺領(lǐng)域，政府直接介入監(jiān)管的程度一般相對更高。（二）政府與平臺參與治理的作用比較平臺治理主要有兩種

54、方式，一種是單一依靠政府，直接對用戶行為進行治理，另一種是政府與平臺協(xié)同治理，強調(diào)發(fā)揮平臺企業(yè)的作用。從第三章分析的平臺企業(yè)的雙重屬性看，協(xié)同治理更加強調(diào)平臺的市場組織者身份，更加倚重平臺在規(guī)范和約束用戶行為中的作用； 而單一治理更加強調(diào)平臺的市場參與者身份，更加倚重政府直接對平臺上用戶行為進行規(guī)范和約束。兩種治理方式各有利弊。1.政府參與治理的優(yōu)勢與不足單一依靠政府進行治理，主要有以下三方面優(yōu)勢：一是更具威懾力。政府是公權(quán)力的擁有者和行使者，對相關(guān)主體具有采取行政強制措施和做出行政處罰的權(quán)力。政府在對平臺內(nèi)用戶及其行為進行直接監(jiān)管時，具有更強的威懾力。二是更具公信力。政府在做出罰款、責令停業(yè)

55、等處罰時，依據(jù)的是現(xiàn)行法律法規(guī)，相比平臺基于合同條款對用戶的處置，更具公信力和正當性。三是能更好地維護公共利益。平臺內(nèi)用戶相對平臺而言，事實上處于弱勢地位。例如，平臺是規(guī)則的主要制定者，用戶的話語權(quán)有限；平臺掌握的信息更加全面，可能存在市場失靈等。政府直接監(jiān)管能夠更好地維護公共利益。但政府單一治理相對平臺經(jīng)濟的特征而言，也具有明顯的局限性。一是監(jiān)管體制不適應。傳統(tǒng)的條塊管轄無法與平臺模式下交易與服務的跨地區(qū)性、跨領(lǐng)域性相適應，極易出現(xiàn)監(jiān)管部門互相推諉導致用戶維權(quán)困難，或多重監(jiān)管造成企業(yè)負擔加劇等現(xiàn)象。二是監(jiān)管力量不足?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺具有海量連接的特性，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同，其用戶規(guī)模往往數(shù)以億計，擁有的

56、內(nèi)容或產(chǎn)品以及提供的服務次數(shù)和交易規(guī)模更是百億級甚至千億級的。政府監(jiān)管力量根本無法對如此龐大的主體及其行為全部進行直接監(jiān)管。三是監(jiān)管存在滯后?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺發(fā)展速度極快， 許多內(nèi)容和行為都是實時產(chǎn)生的。相對平臺自身而言，政府在發(fā)現(xiàn)、處置問題上都存在極大的滯后性。四是監(jiān)管成本較高。政府想要對平臺內(nèi)用戶實現(xiàn)直接監(jiān)管，必須提高技術(shù)手段，配備相應的物力與人力， 從而增加監(jiān)管成本。相反，如果借助平臺已有技術(shù)優(yōu)勢，利用平臺實現(xiàn)用戶管理，則無需付出較高的監(jiān)管成本。2.平臺參與治理的優(yōu)勢與不足協(xié)同治理將平臺納入其中，相當于政府把一部分管理責任賦予了平臺，不僅可以減輕政府的監(jiān)管成本，還可以提高整體的監(jiān)管效率。其優(yōu)勢

57、主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是平臺具有擔當好管理角色的主觀能動性。良好的平臺秩序有助于促進平臺中各方用戶間的互動，并最終提高平臺收益，這使得平臺企業(yè)在主觀上有意愿去管理好平臺中的用戶和行為。二是平臺采取的管理手段更加豐富。平臺可通過建立信用機制、調(diào)整價格結(jié)構(gòu)、應用大數(shù)據(jù)技術(shù)、構(gòu)建算法模型等手段對平臺內(nèi)部進行全天候、全范圍監(jiān)管。比如，淘寶平臺會通過智能鑒黃技術(shù)、敏感人臉檢測技術(shù)等對賣家推銷商品的直播進行實時過濾和監(jiān)測。三是平臺在事后處置方面更加及時。平臺可在發(fā)現(xiàn)問題時立即采取相應措施，避免造成更不利后果。比如，微博平臺可在發(fā)現(xiàn)謠言信息后，予以禁止轉(zhuǎn)發(fā)、禁止評論等處理。然而，平臺作為商業(yè)主體，在扮演

58、監(jiān)管角色時，也存在一些天然局限性，主要體現(xiàn)在三個方面。一是管理“失靈”。平臺的根本目的始終是為了追求自身商業(yè)利益最大化。因此，在其商業(yè)利益與公共利益發(fā)生沖突時，極有可能犧牲公共利益。二是權(quán)力有限。平臺本身并不具有法定的行政征收、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強制等行為的執(zhí)法權(quán)，其處置行為均是基于與用戶之間的合同關(guān)系做出的，在某些情形下可能會面臨爭議。比如，部分網(wǎng)絡交易類平臺在進行違規(guī)認定時， 會遭遇商家對其判定依據(jù)披露不充分的質(zhì)疑。三是內(nèi)部腐敗。平臺工作人員可能受到利益驅(qū)使，利用平臺管理權(quán)限謀取私利。比如，網(wǎng)絡交易類平臺中，刪差評、刷信譽等淪為員工與賣家的私下交易標的等。表 9政府與平臺參與治理的比

59、較分析政府參與治理平臺參與治理治理手段單一，行政手段為主豐富，價格手段、信用手段、技術(shù)手段等治理時效具有滯后性、間歇性、選擇性； 政府監(jiān)管力量限制，難以覆蓋海量用戶具有及時性、動態(tài)性、全面性；平臺治理能力更強，能夠?qū)崟r掌握海量用戶的情況治理成本政府監(jiān)管成本較大政府監(jiān)管成本較小處罰力度力度大，實施額外經(jīng)濟懲罰、行業(yè)禁入等力度小，合約范圍內(nèi)的經(jīng)濟懲罰、平臺禁入等公信力大，相對公開、公平、公正小，平臺可能對一些商家行為放松監(jiān)管或?qū)Ω偁帉κ謱嵤┎还酱龅龋ㄈ?gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理體系鑒于互聯(lián)網(wǎng)平臺具有跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、海量連接等特征，而平臺企業(yè)在治理手段、治理時效、治理成本等方面都比政府直接監(jiān)管

60、更具優(yōu)勢。因此，綜合考慮治理成本與治理效率等因素，建議構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理體系，充分發(fā)揮政府、平臺、社會組織、用戶等多元主體作用。如圖 6 所示。從管理依據(jù)看，政府“管”是人民與國家之間的社會契約賦予政府監(jiān)管的權(quán)力，而平臺“管”主要是用戶與平臺之間的商業(yè)契約賦予平臺監(jiān)管的權(quán)力。圖 6多元協(xié)同治理體系這種協(xié)同治理體系的有效建構(gòu)要注意以下幾點：一是合理界定政府與平臺之間的責任邊界。在協(xié)同治理結(jié)構(gòu)下，既要充分發(fā)揮平臺企業(yè)參與治理的主體作用，同時又要避免給平臺企業(yè)過多過重的責任， 才能在保證協(xié)同治理有效的同時，也保持平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的活力。這點將在下一章中詳細論述。二是政府應建立適應平臺特點的監(jiān)