財(cái)政政策如何發(fā)力

1、正文目錄TOC o 1-1 h z u HYPERLINK l _TOC_250004 一、赤字設(shè)定體現(xiàn)積極財(cái)政取向 4 HYPERLINK l _TOC_250003 二、廣義預(yù)算赤字略高去年實(shí)際 5 HYPERLINK l _TOC_250002 三、廣義預(yù)算支出增速溫和回落 6 HYPERLINK l _TOC_250001 四、更加關(guān)注隱性債務(wù) 10 HYPERLINK l _TOC_250000 五、仍然注重定向調(diào)控 12圖表目錄圖表 1中國(guó)赤字安排隱含的名義 GDP 通常低于實(shí)際情況 4圖表 2以往年份 GDP 增速目標(biāo)通常超額完成 5圖表 32021 年“三本賬”和“四本賬”預(yù)算

2、收入變化較大 6圖表 42021 年廣義赤字預(yù)算安排與 2020 年實(shí)際廣義赤字相當(dāng) 6圖表 51 萬億特別國(guó)債流轉(zhuǎn)過程中存在重復(fù)計(jì)算 7圖表 62021 年廣義預(yù)算支出增速繼續(xù)溫和回落 7圖表 72021 年廣義財(cái)政支出力度仍高于 2019 年 8圖表 82018 年以來減稅降費(fèi)取得顯著成效 8圖表 92018 年以來減稅降費(fèi)持續(xù)推進(jìn) 9圖表 10盤活存量資金幫助平衡財(cái)政收支缺口 9圖表 112017 年中央掀起一輪嚴(yán)控隱性債務(wù)增量行動(dòng) 10圖表 122021 年實(shí)現(xiàn)絕對(duì)意義上政府降杠桿難度較大 11圖表 132020 年政府部門顯性杠桿率快速上升 11圖表 14債務(wù)付息在中央政府支出中的占

3、比進(jìn)一步提升 12圖表 152020 年財(cái)政直達(dá)資金主要用于六穩(wěn)、六保 12圖表 162021 年中央本級(jí)支出預(yù)算連續(xù)第二年負(fù)增長(zhǎng) 13圖表 172021 年財(cái)政支出繼續(xù)向民生傾斜 13圖表 182020 年財(cái)政加大衛(wèi)生和社保就業(yè)支出 14圖表 192021 財(cái)政工作重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)建設(shè) 15圖表 202021 預(yù)算草案目標(biāo)向教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等民生性支出傾斜 152021 年 3 月 11 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審查通過了國(guó)務(wù)院提出的關(guān)于 2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與 2021 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告。其中披露了 2020 年財(cái)政資金各

4、科目的收支、調(diào)轉(zhuǎn)情況，以及 2021 年財(cái)政收支預(yù)算的詳細(xì)信息，借此可更好地把握 2021 年財(cái)政政策的變化和方向。本文研究了 2021 年中國(guó)財(cái)政的廣義預(yù)算赤字和廣義支出規(guī)模變化，對(duì)近期激起千層浪的“政府杠桿率要有所降低”進(jìn)行了扼要剖析，并梳理了今年財(cái)政支出注重定向調(diào)控的特點(diǎn)。我們認(rèn)為， 2021 年財(cái)政政策以積極姿態(tài)向常態(tài)回歸；對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注提升，隱性債務(wù)監(jiān)管進(jìn)一步強(qiáng)化可能是降低政府杠桿率的主抓手；通過財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制擴(kuò)圍、中央本級(jí)支出持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)、繼續(xù)加大保就業(yè)保民生保市場(chǎng)主體的支持力度，進(jìn)一步強(qiáng)化了財(cái)政政策的“定向調(diào)控、精準(zhǔn)調(diào)控”。一、 赤字設(shè)定體現(xiàn)積極財(cái)政取向2021年財(cái)政赤字安

5、排隱含了較保守的名義GDP預(yù)期，與政府工作報(bào)告實(shí)際GDP“6%以上”的安排相銜接，且赤字率設(shè)定在2019和2020兩年目標(biāo)的平均值上，體現(xiàn)了政策的連續(xù)性。2021年一般公共預(yù)算擬安排赤字規(guī)模是3.57萬億，赤字率擬按3.2%左右安排（為2019年2.8%和2020年3.6%的折中）。據(jù)此計(jì)算，2021年財(cái)政預(yù)算赤字隱含的名義GDP增速為9.8%。這體現(xiàn)了政府工作報(bào)告對(duì)2021年實(shí)際GDP“6%”以上的預(yù)期目標(biāo)，但顯著低于目前市場(chǎng)對(duì)2021年中國(guó)實(shí)際GDP增速的預(yù)期。由于去年超低基數(shù)，目前市場(chǎng)對(duì)今年實(shí)際GDP增速預(yù)期在8.8%，而對(duì)CPI和PPI預(yù)期分別在1.5%和3%，按照2： 1權(quán)重，對(duì)應(yīng)的

6、GDP平減指數(shù)約為2%，由此計(jì)算2021年名義GDP增速約為10.8%，比財(cái)政赤字所隱含的名義GDP增速要高1個(gè)百分點(diǎn)。不過，從歷史上看，每年赤字安排隱含的名義GDP增速往往偏低（因?yàn)槎鄶?shù)年份都超額完成增長(zhǎng)目標(biāo)）；且按照目前市場(chǎng)預(yù)期的名義GDP增速計(jì)算今年赤字率，也不會(huì)明顯低于3.2%（說明赤字率設(shè)定體現(xiàn)了基本的政策取向）。正如李克強(qiáng)總理在兩會(huì)后答記者問中所指出的，今年之所以將實(shí)際 GDP 增速目標(biāo)僅設(shè)定為“6%以上”，主要出于三重考慮：一是，隨著中國(guó)的 GDP 總量持續(xù)擴(kuò)大，目前 6%的增速目標(biāo)已經(jīng)不低；二是，引導(dǎo)大家將注意力放在推進(jìn)改革創(chuàng)新、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展上；三是，為了與今后目標(biāo)平穩(wěn)銜接，

7、不宜 大起大落。總體上，這體現(xiàn)了宏觀政策的“連續(xù)性”，而這種連續(xù)性在赤字率設(shè)定上也是一脈相承的。在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)的情況下，以超過 3%的赤字率設(shè)定保持了積極財(cái)政政策的形象。圖表1 中國(guó)赤字安排隱含的名義GDP 通常低于實(shí)際情況%名義GDP同比赤字隱含名義GDP同比201612840201120132015201720192021E 資料來源：wind,圖表2 以往年份GDP 增速目標(biāo)通常超額完成%政府預(yù)期目標(biāo):GDP:同比GDP:不變價(jià):同比121086420101112131415161718192021 資料來源：wind,二、 廣義預(yù)算赤字略高去年實(shí)際2020年中國(guó)財(cái)政收支相比預(yù)算“超收

8、少支”，導(dǎo)致廣義赤字僅使用了預(yù)算安排的78%。2020年財(cái)政所預(yù)設(shè)的支持力度較大，廣義預(yù)算赤字為11.2萬億，包括：狹義赤字3.76萬億、地方專項(xiàng)債3.75萬億、一般公共預(yù)算中的調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余2.7萬億、特別國(guó)債1萬億。但是，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)超預(yù)期復(fù)蘇，2020年一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算這三本賬的實(shí)際收入均高于預(yù)算收入，尤其是政府性基金收入比預(yù)算高出1.2萬億。而三本賬的實(shí)際支出均低于預(yù)算支出，尤其是政府性基金支出比預(yù)算少了0.8萬億。也就是說，2020年僅政府性基金所使用的赤字就比預(yù)算少了2萬億（對(duì)應(yīng)于地方專項(xiàng)債的使用很可能是不充分的，這也是2021年年沒有再提前下

9、發(fā)專項(xiàng)債額度的原因）。具體地，2020年一般公共預(yù)算實(shí)際收支差額為6.27萬億，政府性基金預(yù)算實(shí)際收支差額2.45萬億，合計(jì)為8.72萬億，比預(yù)算安排的廣義赤字少了2.5萬億。李克強(qiáng)總理今年兩會(huì)后答記者問時(shí)提到，由于去年政府采取的政策“規(guī)模、力度是合理的，準(zhǔn)備的儲(chǔ)備政策后來也沒有用”。這從2020年財(cái)政的多收少支中得到鮮明體現(xiàn)。2021 年政府性基金預(yù)算支出、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、社?；痤A(yù)算收入相比于 2020 年執(zhí)行數(shù)變化較大，主要是去年國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳、社保費(fèi)階段性減免、及政府性基金少支，造成基數(shù)變化。1） 2021 年政府性基金支出在 2020 年大增 38%的基礎(chǔ)上，依然保持了 11

10、.2%的兩位數(shù)增長(zhǎng)。這主要是因?yàn)?2020 年政府性基金實(shí)際支出不及預(yù)算安排，形成了較低基數(shù)。2）2021 年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入大幅減少 18.9%，主要系 2020 年加大國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳力度，2020 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入執(zhí)行數(shù)大增 20.3%，帶來去年高基數(shù)。3）2021 年社?；痤A(yù)算收入比 2020 年大增 23.7%，主要因?yàn)?2020 年的低基數(shù)。出于在新冠疫情期間為企業(yè)減負(fù)的需要， 2020 年實(shí)行了社保費(fèi)階段性減免，社?；鹗杖胫械谋ｋU(xiǎn)費(fèi)收入相較于 2019 年下降了18.8%。圖表3 2021 年“三本賬”和“四本賬”預(yù)算收入變化較大單位：億元2020預(yù)算數(shù) 2020執(zhí)行

11、數(shù) 2020年執(zhí)行-預(yù)算 2021預(yù)算數(shù) 2021預(yù)算/2020執(zhí)行一本賬一般公共預(yù)算收入18027018289526251976508.10%一般公共預(yù)算支出247850245588-22622501201.80%二本賬政府性基金預(yù)算收入814469348912043945271.10%政府性基預(yù)算金支出126124117999-812513126611.20%三本賬國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入3638477811403877-18.90%國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出26152544-7126484.10%四本賬社?；痤A(yù)算收入7728772116-51728918123.70%社保基金預(yù)算支出822847

12、8835-3449864139.60%資料來源：wind,2021 年廣義預(yù)算赤字略高于 2020 年實(shí)際使用的廣義赤字規(guī)模。今年的廣義預(yù)算赤字安排包括：狹義赤字 3.57 萬億、地方專項(xiàng)債 3.65 萬億、一般公共預(yù)算中的調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余 1.68 萬億，合計(jì)為 8.9 萬億，比 2020 年廣義預(yù)算赤字減少 2.3 萬億，比 2020 年廣義實(shí)際赤字略微增加 2000億。其中，主要是特別國(guó)債不再發(fā)行，減少 1 萬億；一般公共預(yù)算中的調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余（可理解為跨周期調(diào)節(jié)的“蓄水池”）減少約 1 萬億；而在狹義赤字和地方專項(xiàng)債上僅有略微下調(diào)?？梢?， 2021 年廣義預(yù)算赤字“退坡”

13、，主要體現(xiàn)在特別國(guó)債和調(diào)入資金上，這也是地方專項(xiàng)債和狹義赤字安排高于市場(chǎng)預(yù)期的主要原因。圖表4 2021 年廣義赤字預(yù)算安排與 2020 年實(shí)際廣義赤字相當(dāng)特別國(guó)債（歸屬于地方政府性基金預(yù)算部分）調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余專項(xiàng)債赤字廣義預(yù)算赤字廣義實(shí)際赤字萬億12108642201620172018201920202021 資料來源：wind,三、 廣義預(yù)算支出增速溫和回落我們將一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算兩本賬的支出加總，可以衡量廣義財(cái)政支出。需要注意的是， 2020 年發(fā)行特別國(guó)債，其在財(cái)政賬本里的流轉(zhuǎn)過程如下：收入端，10000 億特別國(guó)債作為中央政府性基金收入；支出端，

14、7000 億作為對(duì)地方政府性基金的轉(zhuǎn)移支付，然后由地方政府性基金再調(diào)入地方一般公共預(yù)算收入，3000 億調(diào)入中央一般公共預(yù)算收入，再由中央轉(zhuǎn)移支付給地方。最終，特別國(guó)債從“政府性基金預(yù)算”進(jìn)入了“一般公共預(yù)算”，通過特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，主要用于保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌?chǎng)主體。在這個(gè)過程里，造成 1 萬億特別國(guó)債在政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算支出里各計(jì)算了一次。因此，在計(jì)算廣義財(cái)政支出時(shí)，需要剔除掉這一重復(fù)計(jì)算。中 央轉(zhuǎn)移支付 7000億調(diào)入 3000億支出3000億抗疫、保就業(yè)、民生、市場(chǎng)主體等一般公共預(yù)算一般公共預(yù)算政府性基金預(yù)算政府性基金預(yù)算發(fā)行1萬億特別國(guó)債圖表5 1 萬億特別國(guó)債流轉(zhuǎn)過程

15、中存在重復(fù)計(jì)算地 方調(diào)入 7000億（估算）支出7000億資料來源：財(cái)政部,我們將近年來中國(guó)廣義財(cái)政支出的預(yù)算數(shù)與上年實(shí)際值做同比，計(jì)算財(cái)政支出安排的增長(zhǎng)情況。結(jié)果是，2020 年和 2021 年，廣義預(yù)算支出相比上年實(shí)際財(cái)政支出的增速均溫和下降。2021 年，這一增速為 7.9%，低于 2018-2020 年。這體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)情況下，財(cái)政政策從危機(jī)應(yīng)對(duì)模式回歸常態(tài)模式。圖表6 2021 年廣義預(yù)算支出增速繼續(xù)溫和回落萬億廣義預(yù)算支出，左廣義預(yù)算收入，左3.0..1-054.8-41077540廣義預(yù)算支出/上年實(shí)際支出-1

16、廣義預(yù)算收入/上年實(shí)際收入-13530252015101415161718192021% 151050(5)(10) 資料來源：中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告（2019）,我們?cè)俨捎昧硪恢笜?biāo)，以廣義預(yù)算支出占當(dāng)年財(cái)政赤字隱含的名義 GDP 的比重，來衡量財(cái)政的積極程度。可見 2021 年財(cái)政政策相較 2020 年積極程度有所下降，但仍高于 2019 年。圖表7 2021 年廣義財(cái)政支出力度仍高于 2019 年34.834.034.232.031.331.531.631.430.629.328.2%廣義財(cái)政支出/財(cái)政赤字隱含的名義GDP 3735333129272511121314151617181920

17、21資料來源：中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告（2019）,以同樣方法計(jì)算近年來廣義財(cái)政收入增速，可看到 2018 年減稅降費(fèi)持續(xù)推進(jìn)取得了顯著成效。2018年政府啟動(dòng)了大力度的減稅降費(fèi)政策，減稅降費(fèi)目標(biāo)從上年的 5700 億直接增至 1.1 萬億，2019 年進(jìn)一步上升到 2 萬億，2020 年增至 2.5 萬億。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，2016 年至 2019 年，中國(guó)宏觀稅負(fù)（即一般公共預(yù)算收入中稅收收入占 GDP 比重）分別為 17.47%、17.35%、17.01%和 16.02%，2020 年進(jìn)一步降至 15.2%，比“十二五”末 2015 年的 18.13%降低近 3 個(gè)百分點(diǎn)。這反映在

18、廣義財(cái)政收入增速持續(xù)慢于廣義財(cái)政支出增速上。2021年廣義財(cái)政預(yù)算收入增速為5.7%，持平于 2018 年、且仍低于廣義預(yù)算支出增速 2.2 個(gè)百分點(diǎn)，意味著減稅降費(fèi)的政策導(dǎo)向仍在持續(xù)。今年政府工作報(bào)告提出：“繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策”，“將小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷售額 10萬元提高到 15 萬元。對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶年應(yīng)納稅所得額不到 100 萬元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，再減半征收所得稅”。圖表8 2018 年以來減稅降費(fèi)取得顯著成效億元政府預(yù)期目標(biāo):減稅降費(fèi)稅收收入占GDP比重（右軸）30,00025,00020,00015,00010,0005,00001617181920%

19、18.017.517.016.516.015.515.014.514.0 資料來源：Wind,圖表9 2018 年以來減稅降費(fèi)持續(xù)推進(jìn)年份主要減稅降費(fèi)措施2018完善增值稅制度，降低制造業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑、基礎(chǔ)電信服務(wù)等行業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品等貨物的增值稅稅率等；實(shí)施個(gè)人所得稅改革，提高基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上研究制定個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法等；鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，將企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例提高到 75%的政策由科技型中小企業(yè)擴(kuò)大至所有企業(yè)等；調(diào)整完善進(jìn)出口稅收政策，分兩批對(duì)4000 多項(xiàng)產(chǎn)品提高出口退稅率并簡(jiǎn)化退稅率結(jié)構(gòu)；進(jìn)一步清理規(guī)范涉企收費(fèi)，停征首次申領(lǐng)居民身份證工本

20、費(fèi)等一批行政事業(yè)性收費(fèi)等2019實(shí)施小微企業(yè)普惠性減稅、個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除；實(shí)施深化增值稅改革措施，制造業(yè)等行業(yè)增值稅稅率從 16%降至 13%，交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)從 10%降至 9%；降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金2020在實(shí)施降低增值稅稅率、個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除、降低企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率等制度性政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)應(yīng)對(duì)疫情的需要，新出臺(tái)實(shí)施 7 批 28 項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，及時(shí)推出免征中小微企業(yè)社保費(fèi)、減免小規(guī)模納稅人和部分行業(yè)增值稅等階段性措施2021將小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷售額 10 萬元提高到 15 萬元；對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶年應(yīng)納稅所得額不到

21、 100 萬元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，再減半征收所得稅； 3）取消港口建設(shè)費(fèi)，將民航發(fā)展基金航空公司征收標(biāo)準(zhǔn)再降低 20%；4）延續(xù)執(zhí)行企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除 75%政策，將制造業(yè)企業(yè)加計(jì)扣除比例進(jìn)一步提高到 100%，激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入資料來源：2018-2021 年各年預(yù)算草案報(bào)告,補(bǔ)充一點(diǎn)，2018 年以來減稅降費(fèi)帶來的廣義財(cái)政支出與收入增速差異擴(kuò)大，中間的缺口不完全是由廣義赤字彌補(bǔ)，還通過一般公共預(yù)算的“調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”填補(bǔ)了很大一部分。2018 年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余從上年的約 1 萬億上升到 1.5 萬億，2019 年進(jìn)一步達(dá)到 2.2 萬億，2020 年主要是特別

22、國(guó)債調(diào)入資金增加，剔除特別國(guó)債后，調(diào)入資金下降到 1.6 萬億。2021 年計(jì)劃調(diào)入資金和使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余略增加至 1.7 萬億，進(jìn)入高位穩(wěn)定階段。這其中主要是兩塊：1）中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)入增加；2）地方政府使用往年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金增加，該項(xiàng)貢獻(xiàn)更大。圖表10 盤活存量資金幫助平衡財(cái)政收支缺口億元從地方調(diào)入及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余中央政府性基金+中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)調(diào)入30,00025,00020,00015,00010,0005,000020152016從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余(剔除特別國(guó)債)20172018201920202021預(yù)算 資料來源：中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告（2019）,2

23、015 年 1 月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布 70 號(hào)文關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知，其中出臺(tái)兩項(xiàng)重要措施：一是“各級(jí)一般公共預(yù)算 2012 年及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)（不含權(quán)責(zé)發(fā)生制）資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，統(tǒng)籌用于 2015 年及以后年度預(yù)算編制”；二是“各級(jí)政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金原則上按有關(guān)規(guī)定繼續(xù)?？顚Ｓ?。結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。每一項(xiàng)政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模一般不超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入的 30%”。由此支撐了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的補(bǔ)充，和地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用的增加。四、 更加關(guān)注隱性債務(wù)2021年財(cái)政預(yù)算報(bào)告更加關(guān)注隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)財(cái)政可持續(xù)的要求提

24、升。在2021年財(cái)政收支形勢(shì)分析部分，草案提及“債務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視”.而2020預(yù)算草案對(duì)應(yīng)部分未提及“債務(wù)”，更多地考慮特殊時(shí)期應(yīng)對(duì)疫情沖擊和經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)政改革發(fā)展部分，2021年“抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”單列，而上一次“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”單列在2017年預(yù)算草案，2017年也是中央掀起一輪嚴(yán)控隱性債務(wù)增量行動(dòng)的一年。圖表11 2017 年中央掀起一輪嚴(yán)控隱性債務(wù)增量行動(dòng)時(shí)間文件/會(huì)議主要內(nèi)容2017.04關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知要求地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用 PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。2017.06

25、關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債。2017.07全國(guó)金融工作會(huì)議要求各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。2017.07中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。2017.07國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求各地要落實(shí)屬地責(zé)任，堵住“后門”，堅(jiān)決遏制違法違規(guī)舉債。2017.11關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資 本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理的通知對(duì)違法違規(guī)的 PPP 項(xiàng)目進(jìn)行集中清理、集中整頓，防止 PPP 項(xiàng)目異化為新的地方融資平臺(tái)。 資料來源：中國(guó)政府網(wǎng),2

26、021年3月15日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確要求，“政府杠桿率要有所降低”，使得市場(chǎng)對(duì)財(cái)政政策超預(yù)期寬松的看法被動(dòng)搖。對(duì)此，我們理解如下：政府杠桿率降低不太可能是指顯性政府債務(wù)。按照2021年國(guó)債新增2.75萬億、地方債一般債新增0.82萬億、地方專項(xiàng)債新增3.65萬億，合計(jì)政府債務(wù)漲幅是15.5%。而2021年名義GDP增速預(yù)計(jì)在10.5%附近，無法支撐政府顯性債務(wù)率不增。政府隱性債務(wù)率下降的難度也很大，可能意味著新一輪“監(jiān)管風(fēng)暴”。按照IMF對(duì)中國(guó)政府部門廣義債務(wù)率的估計(jì)， 2017年之后，政府隱性債務(wù)率開始超過顯性債務(wù)率（對(duì)應(yīng)于融資平臺(tái)、政府性基金等預(yù)算外債務(wù)），且2018、2019兩年二

27、者差距進(jìn)一步拉大。2020年中國(guó)政府顯性債務(wù)加速擴(kuò)張， IMF預(yù)估的政府部門顯性債務(wù)為46.2萬、隱性債務(wù)為48.6萬億，預(yù)計(jì)2021年隱性債務(wù)增速仍在15%左右。如果2021年要實(shí)現(xiàn)政府隱性債務(wù)率下降，則需要隱性債務(wù)增速進(jìn)一步走低。在近年來隱性債務(wù)監(jiān)管持續(xù)高壓的情況下，可能意味著需要掀起新一輪“監(jiān)管風(fēng)暴”。這就需要考慮到實(shí)體經(jīng)濟(jì)在疫后復(fù)蘇中的承受能力。邊際意義上的政府杠桿率下降是可行的。2020 年 IMF 估算的中國(guó)政府廣義債務(wù)漲幅是 18.5%，特別是政府顯性債務(wù)增長(zhǎng) 22%，而 2020 年中國(guó)名義 GDP 僅增 3%。2021 年政府廣義債務(wù)增速回落至 15.2%，政府顯性債務(wù)增速降

28、至 15.7%，而名義 GDP 增速預(yù)計(jì)可上升到約 10.5%。這意味著從“二階導(dǎo)”的角度，2021 年政府杠桿率上行的斜率勢(shì)必會(huì)放緩。圖表12 2021 年實(shí)現(xiàn)絕對(duì)意義上政府降杠桿難度較大%顯性政府債務(wù)率隱性政府債務(wù)率顯性政府債務(wù)（增速）隱性政府債務(wù)（增速）79111122.8.611.10.280706050403020100201520162017201820192020E20212022202320242025資料來源：https:/ HYPERLINK /zh/News/Articles/2021/01/06/pr211-china-imf-ex

29、ecutive-board-concludes-2020-article-iv-consulta /zh/News/Articles/2021/01/06/pr211-china-imf-executive-board-concludes-2020-article-iv-consulta tion,促使政府部門杠桿率下降（或上行斜率放緩）更可能體現(xiàn)在隱性債務(wù)層面，隱性債務(wù)監(jiān)管加強(qiáng)的可能性不容小覷。對(duì)政府部門杠桿率關(guān)注的背景是，2020 年中國(guó)顯性政府債務(wù)上行大幅加快，而隱性債務(wù)增速亦未見放緩。2021 年中央預(yù)算支出中，債務(wù)付息為僅次于國(guó)防的第二大開支，且占比進(jìn)一步上升；全國(guó)公共預(yù)算中，債務(wù)付

30、息也是除教育、社保就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)等民生領(lǐng)域之外，在支出中占比上升的科目。圖表13 2020 年政府部門顯性杠桿率快速上升%政府部門杠桿率中央政府杠桿率地方政府杠桿率5045403530252015105020062008201020122014201620182020 資料來源：wind,圖表14 債務(wù)付息在中央政府支出中的占比進(jìn)一步提升%各項(xiàng)支出占中央本級(jí)支出比重20202021預(yù)算5040302010國(guó)債科公教一糧外防務(wù)學(xué)共育般油交付技安公物息術(shù)全共資服儲(chǔ)務(wù)備0資料來源：Wind,五、 仍然注重定向調(diào)控財(cái)政政策對(duì)“定向調(diào)控”的著重主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：“建立常態(tài)化的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制并擴(kuò)大范

31、圍”。2020年為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，國(guó)務(wù)院創(chuàng)新推出了財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，將1萬億特別國(guó)債和1萬億新增赤字全部轉(zhuǎn)給地方，其中1.7萬億納入直達(dá)機(jī)制，省級(jí)不留，資金直達(dá)市縣基層。如李克強(qiáng)總理在答記者問中指出的，“如果我們當(dāng)時(shí)重點(diǎn)考慮上大項(xiàng)目、搞大產(chǎn)業(yè)，時(shí)間恐怕得200天以上”。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2020年僅用20天，就將95%的中央直達(dá)資金下達(dá)市縣基層，省級(jí)財(cái)政細(xì)化下達(dá)時(shí)間平均僅有一周。根據(jù)直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2020 年底，各地直達(dá)資金形成實(shí)際支出 1.561 萬億元，占中央財(cái)政已下達(dá)地方資金的 92.3%；尚未支出的 1304 億元資金主要是抗疫特別國(guó)債資金省級(jí)留用部分和跨年度項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)

32、資金，已按有關(guān)規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)到 2021 年使用，繼續(xù)用于項(xiàng)目建設(shè)和抗疫等相關(guān)支出。1.561 萬億元支出中，市縣基層支出共 1.5 萬億元，占比 96.1%。2020 年直達(dá)資金自帶“六穩(wěn)”、“六?！睂傩?。2021 年直達(dá)資金擴(kuò)圍，基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等也將納入。同時(shí)，將直達(dá)機(jī)制的規(guī)模從 1.7 萬億大幅上調(diào)到 2.8 萬億，意味著今年財(cái)政對(duì)民生的支持力度仍強(qiáng)。圖表15 2020 年財(cái)政直達(dá)資金主要用于六穩(wěn)、六保2020年財(cái)政直達(dá)資金支出結(jié)構(gòu)支持減稅降費(fèi)政策落實(shí)18%其它12%就業(yè)補(bǔ)助、職業(yè)技能提升 4%困難群眾生活補(bǔ)助9%?；久裆?7%資料來源：Wind,“中央本級(jí)

33、支出繼續(xù)安排負(fù)增長(zhǎng)”。2021 年中央一般公共預(yù)算收入安排較去年實(shí)際收入增長(zhǎng) 8.1%，但中央本級(jí)支出同比為-0.2%，連續(xù)第二年負(fù)增長(zhǎng)，其中一般公共服務(wù)支出大幅下降 14.1%。中央進(jìn)一步大幅壓減非急需非剛性支出，但對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng) 7.8%、增幅明顯高于去年，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等增幅均超過 10%。2021 年 3 月 15 日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，“服務(wù)業(yè)、小微企業(yè)和一些地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)仍然面臨不少困難”，財(cái)政政策仍堅(jiān)持“過緊日子”，著力確?；久裆С鲋辉霾粶p、繼續(xù)執(zhí)行制度性減稅政策。圖表16 2021 年中央本級(jí)支出預(yù)算連續(xù)第二年負(fù)增長(zhǎng)萬億4.03

34、.53.02.52.01.51.00.50.0萬億中央本級(jí)支出預(yù)算地方公共財(cái)政支出預(yù)算（右軸）252015105003040506070809101112131415161718192021資料來源：Wind,“重點(diǎn)仍是加大對(duì)保就業(yè)保民生保市場(chǎng)主體的支持力度”。根據(jù)財(cái)政部披露的數(shù)據(jù)，2021 年一般公共預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)中，教育、社保和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)占比最高，并將進(jìn)一步提高；衛(wèi)生健康支出占比相比去年有所回落，但仍高于疫情之前。2020 年公共財(cái)政支出減少了對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、節(jié)能環(huán)保和科學(xué)技術(shù)的支出，而加大了對(duì)衛(wèi)生和社保就業(yè)的支出 2021 年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍延續(xù)了這種注重惠企利民的趨勢(shì)。引起警惕的就

35、是，2021 年債務(wù)付息支出增速和占比均在提升。圖表17 2021 年財(cái)政支出繼續(xù)向民生傾斜%一般公共預(yù)算各科目支出：占比20192020202120151050教 社農(nóng)城衛(wèi)交育 保林鄉(xiāng)生通和水社健運(yùn)就事區(qū)康輸業(yè)務(wù)債科節(jié)務(wù)學(xué)能付技環(huán)息術(shù)保 資料來源：Wind,圖表18 2020 年財(cái)政加大衛(wèi)生和社保就業(yè)支出20182019202030%公共財(cái)政支出：同比20100(10)(20)債衛(wèi)社教農(nóng)文交科節(jié)城務(wù)生保育林旅通學(xué)能鄉(xiāng)付健和水體運(yùn)技環(huán)社息康就事娛輸術(shù)保區(qū)業(yè)務(wù)(30) 資料來源：Wind,此外，2021 年預(yù)算草案還重點(diǎn)做出了以下支出安排：1）社保和就業(yè)。進(jìn)一步提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)

36、劑比例至 4.5%，困難群眾救助補(bǔ)助資金安排 1473 億元。中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金安排 559 億元，增加 20 億元，支持地方落實(shí)各項(xiàng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。2）教育支出。城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)安排 1770 億元，增長(zhǎng) 4.3%。3）醫(yī)療衛(wèi)生。居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)增加 30 元，達(dá)到每人每年 580 元，同步提高個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) 40 元，達(dá)到每人每年 320 元，個(gè)人繳費(fèi)可按規(guī)定在稅前扣除，基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高 5元，達(dá)到每人每年 79 元。4）擴(kuò)大有效投資。中央預(yù)算內(nèi)投資安排 6100 億元（增加 100 億元）繼續(xù)支持促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大工程，推進(jìn)“兩新一重”等重大工程

37、建設(shè)。5）鼓勵(lì)研發(fā)。中央本級(jí)基礎(chǔ)研究支出增長(zhǎng) 10.6%，延續(xù)執(zhí)行企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除 75%政策，將制造業(yè)企業(yè)加計(jì)扣除比例進(jìn)一步提高到 100%。6）暢通外循環(huán)。外經(jīng)貿(mào)發(fā)展資金安排 117 億元，增長(zhǎng) 10.2%，促進(jìn)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展；同時(shí)支持穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)。7）鄉(xiāng)村振興。中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金（原中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金）安排 1561 億元，增加 100 億元，重點(diǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果任務(wù)重、鄉(xiāng)村振興底子差的地區(qū)傾斜。8）新型城鎮(zhèn)化。中央財(cái)政農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金安排 350 億元，健全成本分擔(dān)機(jī)制，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)需求。9）污染防治和生態(tài)建設(shè)。大氣污染防治 資金安排增長(zhǎng) 10%，重點(diǎn)支持北方冬季清潔取暖和打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)；水污染防治資金安排增長(zhǎng) 10.2%，主要用于長(zhǎng)江等重點(diǎn)流域水污染防治；土