公共政策評(píng)估與監(jiān)控PublicPolicyEvaluationand課件

1、 第九章 公共政策評(píng)估與監(jiān)控Public Policy Evaluation and Supervision政策制定 政策執(zhí)行 政策評(píng)估 政策監(jiān)控 第一節(jié) 政策評(píng)估概述一、政策評(píng)估的含義 20世紀(jì)60年代，興起于美國林登約翰遜（Lyndon Johnson）總統(tǒng)的“大社會(huì)計(jì)劃”（great society）以及對(duì)貧困宣戰(zhàn)計(jì)劃（The War on Poverty Program）。 到了20世紀(jì)70年代，政策評(píng)估得到了更明顯的提高 。關(guān)于政策評(píng)估的幾個(gè)代表性的定義 字面意義 ES奎德定義：“政策評(píng)估從廣義上講是確定一種價(jià)值的過程分析，狹義上，卻是調(diào)查一項(xiàng)進(jìn)行中的計(jì)劃，就其實(shí)際成就與預(yù)期成就的差

2、異加以均衡?！卑驳律骸罢叩脑u(píng)價(jià)與政策的估計(jì)、評(píng)價(jià)和鑒定有關(guān)，作為某種功能作用，政策評(píng)價(jià)能夠而且確定在整個(gè)政策過程中，而不能簡單地將其作為最后的階段。” 那格爾：“政策評(píng)價(jià)主要關(guān)心的是解 析和預(yù)測”。被看作一種分析的過程，評(píng)估者通過搜集相關(guān)信息，運(yùn)用定性與定量分析方法和技術(shù)，對(duì)政策進(jìn)行分析，確定各種政策的優(yōu)缺點(diǎn)及可行性，供決策者參考。 威廉鄧恩：“政策評(píng)估是這樣一個(gè)領(lǐng)域的工作，努力用多種質(zhì)詢和辯論的方法來產(chǎn)生和形成政策相關(guān)的信息，使之有可能用于解決特定政治背景下的公共問題?！?林永波、張世賢：“政策評(píng)估是有系統(tǒng)地運(yùn)用各種社會(huì)研究程序，搜集相關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計(jì)是否周全完整，知悉政策

3、執(zhí)行情形、遭遇的困難，有無偏離既定的政策方向；指明社會(huì)干預(yù)政策的效用”朱志宏：“發(fā)現(xiàn)誤差、修正誤差就是政策評(píng)估”。古巴和林肯（Cuba And Lincoln）： “政策評(píng)估可以分為四代，第一代：測量取向的評(píng)估，第二代：描述取向的評(píng)估，第三代：判斷取向的評(píng)估；第四代：特別重視政策厲害關(guān)系人對(duì)于政策的反應(yīng)態(tài)度和意見” 幾種定義小結(jié) 政策評(píng)估的著眼點(diǎn)是政策的效果； 政策評(píng)估是對(duì)政策全過程的評(píng)估，既包括對(duì)政策方案的評(píng)估，還強(qiáng)調(diào)對(duì)政策執(zhí)行以及政策結(jié)果的評(píng)估； 政策評(píng)估就是發(fā)現(xiàn)誤差、修正誤差； 政策評(píng)估愈來愈重視政策利害關(guān)系人對(duì)于政策的反應(yīng)態(tài)度和意見。 小結(jié)： 政策評(píng)估：是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的

4、效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決策變化、政策改造和制定新政策的依據(jù)。二、政策評(píng)估的類型（一）正式評(píng)估和非正式評(píng)估（二）內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估（三）預(yù)評(píng)估、過程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估（四）單一政策評(píng)估和復(fù)合政策評(píng)估 三、政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn) 1、政策評(píng)估的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)是能夠用數(shù)量值、比率關(guān)系、統(tǒng)計(jì)結(jié)果等手段來反映事物過去、現(xiàn)在和將來的存在狀況。 （1）政策效率：它是指政策產(chǎn)出與投入之間的比例關(guān)系。 （2）政策效益：它是指政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的程度。 （3）政策影響：它是指政策產(chǎn)出所引起的人們?cè)谛袨楹蛻B(tài)度方面的實(shí)際變化。 （4）回應(yīng)性：它是指政策結(jié)果滿足人們需求、價(jià)值

5、和機(jī)會(huì)的有效程度。2、政策評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是以技術(shù)手段、技術(shù)規(guī)范和技術(shù)工具為手段來服務(wù)整個(gè)政策評(píng)估活動(dòng)，使評(píng)估活動(dòng)建立在科學(xué)、客觀與可信的基礎(chǔ)之上，包括：（1）多樣化：大量采用社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)技術(shù)。（2）系統(tǒng)化：技術(shù)方法之間的關(guān)聯(lián)配套，應(yīng)把它們視作有機(jī)整體。（3）數(shù)量化：以定量方法為主，定性定量相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變。3、政策評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn) 價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)反映評(píng)估主體在評(píng)估活動(dòng)中的傾向性準(zhǔn)則和原則，建立在一個(gè)國家特定的歷史與現(xiàn)實(shí)、倫理與文化、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向的基礎(chǔ)之上。包括： （1）社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。 （2）社會(huì)公正：政策結(jié)果表現(xiàn)出來的與該項(xiàng)政策有關(guān)的成本和收益在社會(huì)不同群體和階層中分配的均衡程

6、度。 （3）社會(huì)可持續(xù)發(fā)展：協(xié)調(diào)當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益、環(huán)境與資源、發(fā)展之間的關(guān)系。第二節(jié) 政策的評(píng)估過程和模式一、政策評(píng)估過程的三個(gè)階段1準(zhǔn)備階段周密的組織準(zhǔn)備是評(píng)估工作的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，也是評(píng)估工作得以順利進(jìn)行和卓有成效的前提條件。組織準(zhǔn)備比較充分，就能抓住關(guān)鍵問題，明確評(píng)估的中心和重點(diǎn)，避免盲目性。 組織準(zhǔn)備階段的主要任務(wù)包括：（1）確立評(píng)估對(duì)象，實(shí)質(zhì)上是解決評(píng)估什么的問題； （2）制定評(píng)估方案，這是政策評(píng)估準(zhǔn)備階段最重要的一項(xiàng)工作；（3）挑選和培訓(xùn)人員，政策評(píng)估人員的自身素質(zhì)及其對(duì)評(píng)估的態(tài)度會(huì)直接影響到評(píng)估的質(zhì)量。2實(shí)施階段實(shí)施評(píng)估是整個(gè)政策評(píng)估活動(dòng)中最重要的階段。其主要任務(wù)是利用各種調(diào)查手段

7、全面收集政策制定、政策執(zhí)行、政策影響、政策效益等方面的信息，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)的整理分類、統(tǒng)計(jì)和分析，運(yùn)用相應(yīng)的評(píng)估方法，對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估，做出評(píng)估結(jié)論。在評(píng)估實(shí)施過程中，評(píng)估者應(yīng)該堅(jiān)持材料的完整性和分析的科學(xué)性兩個(gè)原則，客觀、公正地反映出政策的實(shí)際效果。實(shí)施評(píng)估階段是一些具體調(diào)查方法和評(píng)估方法的運(yùn)用。3結(jié)束階段這是處理評(píng)估結(jié)果、撰寫評(píng)估報(bào)告階段。必須撰寫評(píng)估報(bào)告，報(bào)告的內(nèi)容除了對(duì)政策效果進(jìn)行客觀陳述、對(duì)政策進(jìn)行價(jià)值判斷、提出政策建議外，還必須對(duì)評(píng)估過程、方法及評(píng)估中的一些主要問題加以說明，對(duì)評(píng)估工作的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)。 二、影響政策評(píng)估的因素 1、政策目標(biāo)的不確定性 政策制定是一項(xiàng)面向未來的活

8、動(dòng)，政策目標(biāo)的確定不可避免地會(huì)帶有一定的預(yù)測性。因此，現(xiàn)實(shí)生活中不乏那些原則性很強(qiáng)、目標(biāo)非?；\統(tǒng)、缺乏可操作性的政策。不僅如此，政策目標(biāo)往往不是單一的、集中的和兼容的，而是多個(gè)的、分散的和有一定沖突的。而政策評(píng)估必須以政策目標(biāo)為基礎(chǔ)依據(jù)和必要前提，因此有時(shí)就面臨很大的困惑。 2、政策影響的廣泛性一項(xiàng)政策的影響往往涉及社會(huì)生活的多個(gè)層面，其中有預(yù)期的影響，也有非預(yù)期的影響；有直接的影響，也有間接的影響；有即時(shí)的影響，也有長遠(yuǎn)的影響；有實(shí)質(zhì)性影響，也有非實(shí)質(zhì)性影響。在這些影響中，不僅有些因素難以測定或根本無法測定，而且各種影響因素也往往難以用同一個(gè)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，因此，帶給政策評(píng)估一定的障礙，同

9、時(shí)也使一些人容易為自己的評(píng)估失誤找到一些冠冕堂皇的理由。3、政策資源的混合和相關(guān)政策的重疊政策并不是孤立存在的，往往有多個(gè)政策在同一領(lǐng)域同時(shí)發(fā)揮著作用，這樣就產(chǎn)生了兩個(gè)問題，即政策資源的混合和相關(guān)政策的重疊。政策資源的混合是指投入不同政策的資源，彼此交織在一起，很難分清某項(xiàng)資源的支出究竟應(yīng)該屬于哪一個(gè)政策，或每項(xiàng)政策的總投入是多少。政策資源的混合使政策成本難以核定，而要測定某項(xiàng)政策的效益就更無從下手了。政策的重疊是指針對(duì)相同或相似的政策問題和政策目標(biāo)群體，不同的機(jī)構(gòu)或部門分別制定并執(zhí)行各自的政策。各種不同的政策效果混雜在一起，很難將某項(xiàng)政策的實(shí)際效果從總體變化中提煉出來。有時(shí)，不同的政策之間缺

10、乏協(xié)調(diào)，甚至相互干擾，使得區(qū)分政策效果的工作就更加難以進(jìn)行。4、政策問題的復(fù)雜性 政策一般都是針對(duì)解決政策問題發(fā)布和實(shí)施的，而政策問題往往牽涉非常復(fù)雜的因素，帶有很大的不確定性。一個(gè)問題經(jīng)常包含另一個(gè)問題，而其又可能是其他問題的一部分，問題之間關(guān)系交錯(cuò)，分析起來具有相當(dāng)?shù)碾y度，這就給政策評(píng)估工作帶來很大的障礙。如行賄受賄問題。社會(huì)治安問題、環(huán)境保護(hù)問題、人口控制問題，等等。5、政策主體相關(guān)人員的抵制 政策評(píng)估必然涉及政策主體的行為評(píng)判，所以會(huì)受到來自政策主體的一定干擾。一些人會(huì)尋找各種各樣的借口，通過不同的渠道，力圖影響政策評(píng)估的結(jié)果。當(dāng)政策評(píng)估的結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)其不利的影響時(shí)，來自政策主體的

11、反對(duì)之聲可能非常強(qiáng)烈。 對(duì)于不利的評(píng)估結(jié)果，他們可以找到很多的口實(shí)，正如托馬斯戴伊在理解公共政策一書中所指出的那樣，他們反對(duì)政策評(píng)估的理由可以歸納為以下幾點(diǎn)：（1）政策影響是一個(gè)長期過程（政策存在震蕩效應(yīng)），不能在目前就妄下斷言；（2）政策的影響在本質(zhì)上是廣泛而普遍的，任何單一的標(biāo)準(zhǔn)都不足以判斷政策目標(biāo)是否真正實(shí)現(xiàn)； （3）政策的影響又是非常精細(xì)的，用簡單概括的量化表格和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)根本無法認(rèn)定它的結(jié)果； （4）政策效果之所以不明顯，主要是因?yàn)橥度氲恼哔Y源不夠； （5）政策的積極影響未被真正發(fā)現(xiàn)，這是因?yàn)樵u(píng)估方法采用不當(dāng)所致，絕非政策本身有問題，等等。三、政策評(píng)估的模式 1目標(biāo)達(dá)成模式2附帶效果

12、模式3無目標(biāo)模式4綜合模式5顧客導(dǎo)向模式6利益相關(guān)者模式7經(jīng)濟(jì)模式8職業(yè)化模式 第三節(jié) 公共政策評(píng)估的方法一、公共政策評(píng)估方法的演進(jìn) 1、第一階段：從1910年至第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期，這一時(shí)期評(píng)估方法的標(biāo)志是“測量 (Measurement)”； 2、第二階段：從第二次世界大戰(zhàn)至1963年，這一時(shí)期的評(píng)估方法的標(biāo)志是“描述 (Description)”； 3、第三階段：從1963年至1975年，這一時(shí)期評(píng)估方法的標(biāo)志是“判斷 (Judgments)”； 4、第四階段：從1975年以后，這一時(shí)期評(píng)估方法的標(biāo)志是“回應(yīng)的一建構(gòu)性評(píng)估” (The Responsive Constructivist E

13、valuation)。 二、公共政策評(píng)估的基本方法公共政策評(píng)估的方法是政策評(píng)估賴以完成某一系列過程和實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的手段，是政策評(píng)估系統(tǒng)的一個(gè)有機(jī)組成部分。（一）定量評(píng)估、定性評(píng)估以及定量定性結(jié)合評(píng)估方法（二）對(duì)比評(píng)估方法（三）實(shí)驗(yàn)法（四）影子控制法 （一）以是否可量化為標(biāo)準(zhǔn)分為：定量評(píng)估方法、定性評(píng)估方法與定量定性評(píng)估方法定量評(píng)估方法：評(píng)估人員能夠通過客觀的指標(biāo)反映一定的比例關(guān)系。定性評(píng)估方法：評(píng)估人員的自身判斷價(jià)值和主觀意愿作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)彌補(bǔ)了客觀指標(biāo)量花的不足。定量定性評(píng)估方法：在評(píng)估活動(dòng)中把定量評(píng)估指標(biāo)與定性評(píng)估指標(biāo)，按照一定的權(quán)重?cái)M合形成綜合評(píng)估結(jié)果。（二）對(duì)比評(píng)估方法 1.“前后”對(duì)比評(píng)

14、估方法 2.“目標(biāo)與結(jié)果”對(duì)比評(píng)估方法 3.“始終”對(duì)比評(píng)估方法 4.“始中”對(duì)比評(píng)估方法 5.“有無”評(píng)估方法（三）實(shí)驗(yàn)法1、實(shí)驗(yàn)評(píng)估 2、準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)評(píng)估（四）影子控制法1、專家判斷法 2、管理者判斷法3、對(duì)象評(píng)定法政策評(píng)估結(jié)果的處理方式1、政策方案調(diào)整；2、政策方案延續(xù)；3、政策方案終止；4、政策方案重組。 公共政策過程圖我國政策評(píng)估的現(xiàn)狀：（1）評(píng)估者缺乏對(duì)政策評(píng)估的科學(xué)認(rèn)識(shí)和認(rèn)真態(tài)度；（2）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以價(jià)值判斷為主，評(píng)估方法以定性分析 為主；（3）缺乏獨(dú)立的政策評(píng)估組織；（4）評(píng)估對(duì)象以政策輸出為主，忽視對(duì)政策影響的 評(píng)估；（5）資料和評(píng)估經(jīng)費(fèi)的欠缺；（6）公眾未能廣泛參與政策評(píng)估。第四節(jié)

15、公共政策的監(jiān)控政策監(jiān)控是為了實(shí)現(xiàn)政策的合法化與保證政策的有效執(zhí)行而對(duì)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與控制的過程，其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利運(yùn)行，提高政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量，促進(jìn)既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和提高政策效率。一、政策監(jiān)控概述 （一）政策監(jiān)控的含義1、政策監(jiān)控政策監(jiān)控是政策監(jiān)督與政策控制的合稱，是為了實(shí)現(xiàn)政策的合法化與保證政策的貫徹實(shí)施而對(duì)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與控制的過程，其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利運(yùn)行，提高政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量，促進(jìn)既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和提高政策效率。2、政策監(jiān)控的特征（1）特定的主體，即從事監(jiān)控活動(dòng)的個(gè)人、團(tuán)體和組織，它是一般政策主體的有機(jī)

16、組成部分，由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨系統(tǒng)、利益集團(tuán)、大眾傳媒以及人民群眾等所組成；（2）特定的客體，即政策系統(tǒng)及其運(yùn)行；（3）政策監(jiān)控表現(xiàn)為一個(gè)活動(dòng)過程，而不是一個(gè)孤立的活動(dòng)環(huán)節(jié)，它是由監(jiān)督、控制和調(diào)整等功能活動(dòng)所成的動(dòng)態(tài)過程；（4）政策監(jiān)控具有目標(biāo)指向，即保證政策系統(tǒng)的順利運(yùn)行，提高公共政策的制定和執(zhí)行質(zhì)量，促進(jìn)現(xiàn)實(shí)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高政策效率。 （二）政策監(jiān)控的分類政策監(jiān)控是一種多樣化的活動(dòng)，可以從不同角度對(duì)政策監(jiān)控進(jìn)行分類：1、按照政策監(jiān)控在政策過程的所處不同階段，可分為政策制定監(jiān)控、政策執(zhí)行監(jiān)控、政策評(píng)估監(jiān)控和政策終結(jié)監(jiān)控四種；2、按照政策監(jiān)控的時(shí)間的不同分布分類，可分為事前

17、監(jiān)控、事中監(jiān)控和事后監(jiān)控三種；3、按照政策監(jiān)控的層次分類，可分為自我監(jiān)控、逐級(jí)監(jiān)控和越級(jí)監(jiān)控三種；4、按政策監(jiān)控的主體分類，可分為立法機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控、行政機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控、司法機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控、政黨系統(tǒng)的政策監(jiān)控、利益集團(tuán)的政策監(jiān)控、公眾和大眾傳媒的政策監(jiān)控。（三）公共政策監(jiān)控機(jī)制1、立法機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控2、司法機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控3、行政機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控4、政黨系統(tǒng)對(duì)政策的監(jiān)控5、利益集團(tuán)對(duì)政策的監(jiān)控6、公眾和大眾傳媒的政策監(jiān)控1、立法機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控立法機(jī)關(guān)不僅是最重要的政策制定主體，同時(shí)也是最重要的政策監(jiān)控主體之一。立法機(jī)關(guān)政策監(jiān)控的活動(dòng)內(nèi)容及其方式包括：（l）依靠法律監(jiān)控公共政策；（2）聽取和

18、審議預(yù)算、決策、立項(xiàng)等，對(duì)公共政策的內(nèi)容、規(guī)模、方向等加以監(jiān)控；（3）通過人事任免來影響和監(jiān)控公共政策；（4）以質(zhì)詢和請(qǐng)問等方式對(duì)公共政策加以監(jiān)控；（5）通過視察、檢查和組成針對(duì)特定問題的調(diào)查委員會(huì)而對(duì)政府的政策及其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。 2、司法機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控司法機(jī)關(guān)的職責(zé)與使命在于通過嚴(yán)格執(zhí)法以維護(hù)法律的尊嚴(yán)。司法機(jī)關(guān)對(duì)公共政策的監(jiān)控主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（l）依法裁定公共政策的制定程序與原則是否合法；（2）依法裁定公共政策的內(nèi)容是否合法；（3）依法監(jiān)督政策的執(zhí)行是否合法。3、行政機(jī)關(guān)對(duì)政策的監(jiān)控由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的政策監(jiān)控是一種縱向的監(jiān)控，主要是上級(jí)主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)工作的指示、檢查、布置、督促等。主要采取兩種形式：一是行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)控；二是專門行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)控，即行政監(jiān)察。4、政黨系統(tǒng)對(duì)政策的監(jiān)控政黨系統(tǒng)在西方可以簡明地劃分為執(zhí)政黨和在野黨兩大部分，其中起主要作用的是執(zhí)政黨。執(zhí)政黨的政策監(jiān)控大都采用以下幾種方式：（1）將自己的成員選入立法機(jī)關(guān)，通過影響立法來影響并監(jiān)控公共政策的制定；（2）通過將自己的成員列入各級(jí)政府機(jī)關(guān)及政府各部門中以影響政策的實(shí)施；（3）動(dòng)用從黨紀(jì)