2018年度中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告

1、目錄摘要 5第一章：前言 9財(cái)政透明度的重要性 9做好財(cái)政透明的意義 9國(guó)際關(guān)于財(cái)政透明的經(jīng)驗(yàn) 121.1.3 小結(jié) 14中央對(duì)財(cái)政透明度的要求 141.3 2012-2017 財(cái)政透明度研究回顧 172012 年財(cái)政透明度評(píng)估回顧 172013 年財(cái)政透明度評(píng)估回顧 182014 年財(cái)政透明度評(píng)估回顧 192015 年財(cái)政透明度評(píng)估回顧 202016 年財(cái)政透明度評(píng)估回顧 212017 年財(cái)政透明度評(píng)估回顧 23第二章 評(píng)價(jià)原則及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn) 23評(píng)價(jià)原則 24全口徑財(cái)政信息公開內(nèi)容 24一站式財(cái)政信息發(fā)布方式 24用戶友好型財(cái)政信息服務(wù)界面 252018 年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度評(píng)分標(biāo)準(zhǔn) 25

2、機(jī)構(gòu)設(shè)置公開 34市級(jí)政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行 35其它重要的財(cái)政信息 402.3 小結(jié) 44第三章地級(jí)及地級(jí)以上市政府研究結(jié)果 45實(shí)證結(jié)果綜述 45機(jī)構(gòu)公開評(píng)分結(jié)果及分析 55 HYPERLINK l _TOC_250038 市級(jí)政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行 62 HYPERLINK l _TOC_250037 總體情況 62 HYPERLINK l _TOC_250036 不同財(cái)政年度預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行的公開情況 69 HYPERLINK l _TOC_250035 四類財(cái)政預(yù)算報(bào)告和財(cái)政數(shù)據(jù)的公開情況 70 HYPERLINK l _TOC_250034 部門預(yù)決算公開情況 71 HYPERLINK l

3、_TOC_250033 其他重要的財(cái)政信息 72 HYPERLINK l _TOC_250032 不同城市間的比較分析 75 HYPERLINK l _TOC_250031 排名前三十城市的特點(diǎn) 75 HYPERLINK l _TOC_250030 不同類型城市比較分析 78 HYPERLINK l _TOC_250029 不同區(qū)域的結(jié)果比較分析 79 HYPERLINK l _TOC_250028 3.6 小結(jié) 80 HYPERLINK l _TOC_250027 第四章 縣級(jí)市研究結(jié)果 81 HYPERLINK l _TOC_250026 實(shí)證結(jié)果綜述 81 HYPERLINK l _TO

4、C_250025 縣級(jí)城市機(jī)構(gòu)公開評(píng)分結(jié)果及分析 88 HYPERLINK l _TOC_250024 縣級(jí)城市政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行 94 HYPERLINK l _TOC_250023 總體情況 94 HYPERLINK l _TOC_250022 不同財(cái)政年度預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行的公開情況 102 HYPERLINK l _TOC_250021 四類財(cái)政預(yù)算報(bào)告和財(cái)政數(shù)據(jù)的公開情況 102 HYPERLINK l _TOC_250020 2018 年部門預(yù)算公開情況 103 HYPERLINK l _TOC_250019 其他重要的財(cái)政信息 103 HYPERLINK l _TOC_250018

5、不同城市間的比較分析 105 HYPERLINK l _TOC_250017 排名前十和后十的縣級(jí)城市特點(diǎn) 105 HYPERLINK l _TOC_250016 不同區(qū)域的結(jié)果比較分析 106 HYPERLINK l _TOC_250015 4.6 小結(jié) 107 HYPERLINK l _TOC_250014 第五章 良好做法指南 108 HYPERLINK l _TOC_250013 財(cái)政公開的三個(gè)原則 108 HYPERLINK l _TOC_250012 財(cái)政公開的良好做法 108 HYPERLINK l _TOC_250011 5.2.1 總綱 109 HYPERLINK l _TO

6、C_250010 納入財(cái)政預(yù)算的機(jī)構(gòu)和部門及其職能 110 HYPERLINK l _TOC_250009 預(yù)算說明 111 HYPERLINK l _TOC_250008 財(cái)政數(shù)據(jù) 114 HYPERLINK l _TOC_250007 一般公共預(yù)算收支 116 HYPERLINK l _TOC_250006 政府性基金收支預(yù)算 119 HYPERLINK l _TOC_250005 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 121 HYPERLINK l _TOC_250004 社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算 123 HYPERLINK l _TOC_250003 部門預(yù)決算信息 126 HYPERLINK l _TOC_25

7、0002 其他重要財(cái)政信息 131 HYPERLINK l _TOC_250001 5.3 小結(jié) 138 HYPERLINK l _TOC_250000 第六章 結(jié)論 140摘要公共財(cái)政公開透明是各級(jí)政府政務(wù)公開的一項(xiàng)主要內(nèi)容。政府財(cái)政公開透明是貫徹依法治國(guó)的要求，是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化、提高政府治理能力的重要方面。從 2012年開始，我們每年發(fā)布中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告。本年度的中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告 包含 295 個(gè)地級(jí)及地級(jí)以上城市和 358 個(gè)縣級(jí)市，涵蓋全國(guó)所有的市級(jí)政府。與此同時(shí)，我們還在媒體上發(fā)布了“2018 年地級(jí)及地級(jí)以上市政府財(cái)政透明度排行榜”和“2018 年縣

8、級(jí)市政府財(cái)政透明度排行榜”，分別對(duì)我國(guó)地級(jí)與地級(jí)以上市政府和縣級(jí)市政府的財(cái)政公開情況進(jìn)行了排序。在本年度市級(jí)政府財(cái)政透明度研究中，我們對(duì)“中國(guó)政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系”進(jìn)行了若干調(diào)整與補(bǔ)充，并按照以全口徑政府財(cái)政信息公開、用戶友好發(fā)布、一站式服務(wù)三大原則評(píng)價(jià)對(duì)市級(jí)政府的財(cái)政公開情況。該指標(biāo)體系包括四大部分： （1）機(jī)構(gòu)設(shè)置部分，包括黨、政、人大、政協(xié)、民主黨派和工商聯(lián)、群團(tuán)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等，第一部分總分值為 50 分。（2）市級(jí)政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況，包括 2017年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、2018 年預(yù)算草案以及 2018 年部門預(yù)算情況，涵蓋“本級(jí)公共財(cái)政收支情況”、“本級(jí)政府性基金收支情況

9、”、“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)與國(guó)有企業(yè)收支情況”以及“社會(huì)保險(xiǎn)基金收支情況”，簡(jiǎn)稱“四本帳”，第二部分總分值為 340 分。（3）其他重要的財(cái)政信息，包括政府性債務(wù)、三公經(jīng)費(fèi)、產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP、大額專項(xiàng)資金及重點(diǎn)項(xiàng)目、政府采購(gòu)公開、地方投融資平臺(tái)、事業(yè)單位預(yù)算公開以及預(yù)算編制說明五大部分， 第三部分總分值為 310 分。（4）三大原則，包括了一站式服務(wù)、全口徑、用戶友好這三大原則的重要性，第四部分總分值 30 分。因此，2017 年中國(guó)政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系的總分值為 730 分。課題組采用大數(shù)據(jù)方法，在各市政府網(wǎng)站搜索與采集所有財(cái)政公開的相關(guān)信息，在此基礎(chǔ)上整理加工及定量研究，得出“2018年地級(jí)

10、及地級(jí)以上市政府財(cái)政透明度排行榜”，“2018 年縣級(jí)市政府財(cái)政透明度排行榜”。數(shù)據(jù)采集窗口期截止 2017 年 7 月 15 日?？偟膩碚f，今年各類市級(jí)政府財(cái)政信息公開情況尤其是預(yù)決算部分較往年有了很大的進(jìn)步?！八谋举~”的公開情況較去年有所提升。衡量政府財(cái)政透明度的核心指標(biāo)是市級(jí)政府對(duì)預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況。今年大部分城市都給出了較為完善的 2017 年預(yù)算執(zhí)行以及 2018 年預(yù)算報(bào)告。北京市、廣州市和杭州市分列前三位，分別為 593.5分、591.5 分 和 567.5 分，占總分值的百分比分別為 83.59%、83.31%和 79.9%。在總排序上，武漢市為第四位，得分為 543 分，占總

11、分值的百分比 81.04%； 煙臺(tái)市為第五位，得分為 557.5 分(78.52%)；南寧市排在第六位，得分為 548 分(占總分 77.18%)。在過去幾年里，北京、廣州、上海在歷年財(cái)政信息公開工作方面都做處于領(lǐng)先的位置，為其它城市起到良好的示范作用。今年武漢和煙臺(tái)異軍突起，政府財(cái)政透明度有了較大的提升，進(jìn)入了排名前五的城市行列。事實(shí)上，排名前十位的城市得分比較接近，差別主要體現(xiàn)在今年新增的“地方政府債務(wù)”、“產(chǎn)業(yè)投資基金”和“政府與社會(huì)資本合作（PPP）”等“其他重要的財(cái)政信息”部分。其中，武漢市和煙臺(tái)市除了詳細(xì)公布“四本賬”外，還對(duì)這一部分做了較好的披露。排名靠后的地級(jí)市在公開情況較差的

12、原因上也有相似之處，其中排名倒數(shù) 30 位的城市全都沒有對(duì)本市的2017 年預(yù)算執(zhí)行和 2018 年預(yù)算報(bào)告的詳細(xì)表格進(jìn)行公開，大部分僅僅在報(bào)告正文中對(duì)“四本帳”某些項(xiàng)目總額加以介紹，基本細(xì)項(xiàng)則無從得知。此外，排名靠后的城市在“其他重要的財(cái)政信息”方面也表現(xiàn)不佳，難以達(dá)到中央和社會(huì)公眾對(duì)于財(cái)政信息公開的要求與期望。另一方面，縣級(jí)市政府財(cái)政透明度公開情況與去年基本持平且得分普遍低于地級(jí)市政府。今年縣級(jí)市政府財(cái)政透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與地級(jí)市政府完全相同。盡管今年縣級(jí)市的“四本賬”公開比去年好 。因此，縣級(jí)市政府的財(cái)政公開工作仍有較大的進(jìn)步空間。中國(guó)的縣級(jí)城市政府仍需提高其治理水平，在機(jī)構(gòu)公開、財(cái)政預(yù)

13、決算公開和其他信息公開方面做更進(jìn)一步的工作。2018 年的財(cái)政透明度指標(biāo)體系在第 3 部分“其他重要的財(cái)政信息”中調(diào)整與增加了若干項(xiàng)目： 包括政府性債務(wù)、三公經(jīng)費(fèi)、產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP、大額專項(xiàng)資金及重點(diǎn)項(xiàng)目、政府采購(gòu)公開、地方投融資平臺(tái)、事業(yè)單位預(yù)算公開以及預(yù)算編制說明五大部分。政府債務(wù)公開指標(biāo)包括以下具體指標(biāo)：債務(wù)限額及總額、債務(wù)類別、具體債務(wù)項(xiàng)目、各轄區(qū)債務(wù)情況。從該指標(biāo)地級(jí)及以上市政府的得分情況看，最低分為 0分，最高分 7.61 分，平均分僅為 2.48 分（按百分制，債務(wù)部分滿分為 11.27 分）。它們主要涉及政府性債務(wù) 80 分、三公經(jīng)費(fèi) 40 分、大額專項(xiàng)資金 30 分、PP

14、P 共 30 分、產(chǎn)業(yè)投資基金 30 分、政府采購(gòu) 30 分、預(yù)算編制說明 30 分、今年新增的地方政府融資平臺(tái) 30 分、事業(yè)單位 30 分等內(nèi)容1 ，共計(jì) 330 分。債務(wù)限額和總額公布情況較好，共有 221 個(gè)公布了 2017 年度的債務(wù)限額和債務(wù)總額，這其中的大多數(shù)市政府對(duì)專項(xiàng)債務(wù)和一般債務(wù)兩個(gè)類別的總額進(jìn)行了公開?？h級(jí)市政府債務(wù)的公開情況則更不盡人1 2017 年的財(cái)政透明度得分中地方政府融資平臺(tái)和事業(yè)單位得分并未計(jì)入。意，平均分僅為 15.08 分。358 個(gè)縣級(jí)市政府中，有 243 個(gè)公布了 2018 年度債務(wù)總額和債務(wù)限額。2017 年國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（4

15、3 號(hào)文件）明確要求將地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。不過，當(dāng)前從法律法規(guī)上還缺乏對(duì)地方政府債務(wù)更加明確的定義和口徑。2018 年政府性債務(wù)的公開情況較 2017 年有所進(jìn)步。此外，從內(nèi)容上看，我國(guó)地方政府的總體債務(wù)公布應(yīng)當(dāng)包括：地方政府債券、政府具有擔(dān)?；蚓戎?zé)任的政府融資平臺(tái)公司負(fù)債、向金融機(jī)構(gòu)借款等。但是，市級(jí)政府公開的債務(wù)信息中，多數(shù)僅披露政府債券的情況，未能完整、全面與及時(shí)地公開所有政府債務(wù)。地方政府債務(wù)難以公開的主要原因可能是：一、在當(dāng)前嚴(yán)防地方政府債務(wù)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境下，不當(dāng)舉債可能被問責(zé)的壓力使地方政府對(duì)債務(wù)情況十分敏感；二、地方政府融資平臺(tái)仍然承擔(dān)大量政府性債

16、務(wù)，難以進(jìn)行披露；三、政府性債務(wù)除了直接債務(wù)外，還有大量的擔(dān)保債務(wù)，在公開上存在技術(shù)困難和缺乏激勵(lì)機(jī)制。要進(jìn)一步完善政府債務(wù)信息公開，除了對(duì)本級(jí)政府債券的規(guī)模進(jìn)行公開外，對(duì)債券的種類、利率、期限、用途等也要進(jìn)行全方位公布。更為重要的是，應(yīng)加快權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。近年來，地方政府的投資類開支出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。隨著中央對(duì)地方政府融資平臺(tái)的清理和整頓，產(chǎn)業(yè)投資基金和政府與社會(huì)資本合作（PPP）作為更規(guī)范化的投融資方式越來越受到地方政府的看重。隨著中央政府提高對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的管理，產(chǎn)業(yè)投資基金和 PPP 方式逐漸成為地方政府推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建

17、設(shè)和區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策的重要方式，相關(guān)的財(cái)政資金使用情況同樣需要公開。在這一背景下，我們今年的財(cái)政透明度指標(biāo)體系增加了這兩部分內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)投資基金公開部分由兩個(gè)具體指標(biāo)組成：1）在政府門戶網(wǎng)站及財(cái)政局網(wǎng)站能查詢到的產(chǎn)業(yè)基金個(gè)數(shù)；2）是否在政府預(yù)決算報(bào)告或政府工作報(bào)告中公開產(chǎn)業(yè)投資基金總額。與去年情況相比，已經(jīng)有 90 家地級(jí)市開設(shè)了PPP 專欄，并有 75 家地級(jí)市以表格的形式公布PPP 情況。但是大部分城市仍然采取新聞公告的方式加以公開，缺乏對(duì) PPP 項(xiàng)目的集中、有序披露。PPP 公開的指標(biāo)為在市政府網(wǎng)站（及財(cái)政局網(wǎng)站）上檢索到的 PPP 項(xiàng)目公開數(shù)目，包括項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目金額。從公開情況上看，地

18、級(jí)及以上市政府中仍有 70 個(gè)城市沒有關(guān)于 PPP 項(xiàng)目的公開信息。在 PPP 公開環(huán)節(jié)上表現(xiàn)較好的是紹興市和宜昌市。兩家市政府通過設(shè)置 PPP 專欄，并且以表格形式現(xiàn)集中披露 PPP 項(xiàng)目相關(guān)信息。此外， 地級(jí)市財(cái)政局和縣級(jí)財(cái)政局作為獨(dú)立的預(yù)算單位分別對(duì)本級(jí)債務(wù)預(yù)決算負(fù)責(zé)，但地級(jí)市財(cái)政局在每年的“兩會(huì)”上會(huì)對(duì)全市的整體財(cái)政情況做匯報(bào)，有義務(wù)對(duì)全市各縣市的債務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)一公開。但據(jù)課題組的統(tǒng)計(jì)，在 295 個(gè)地級(jí)市中，僅有 74 個(gè)對(duì)市內(nèi)各轄區(qū)、縣的債務(wù)限額和年度余額進(jìn)行集中公布。提高財(cái)政資金使用效率的關(guān)鍵在于真正落實(shí)依法治國(guó)、確立與執(zhí)行科學(xué)的預(yù)算制度、建立有效的監(jiān)督體系。各級(jí)政府將每一分財(cái)政

19、資金的來源、用途都公示出來有利于不折不扣地貫徹預(yù)算制度。而且，通過不斷提高公共財(cái)政的公開透明程度，也為地方政府融資提供了基本依據(jù)，對(duì)于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)有積極作用。第一章 前言公共財(cái)政公開透明作為現(xiàn)代政府治理的一個(gè)核心內(nèi)容，是建立現(xiàn)代民主問責(zé)制度 與法治社會(huì)的重要起點(diǎn)。隨著我國(guó)改革不斷深入，建立透明、廉潔、高效的服務(wù)型政 府已成為政府改革的重要目標(biāo)，提高財(cái)政透明度日益成為我國(guó)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和公共 財(cái)政領(lǐng)域的重要議題。公共財(cái)政公開透明的基本目標(biāo)是向社會(huì)公布政府的結(jié)構(gòu)與職能、財(cái)政收入與支出情況、財(cái)政政策意圖、公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)測(cè)情況。本章簡(jiǎn)要討論 國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府財(cái)政公開透明的做法，以及當(dāng)前我國(guó)加

20、強(qiáng)政府財(cái)政信息透明度的意義。財(cái)政透明度的重要性做好財(cái)政透明的意義與國(guó)際主流社會(huì)相比，我國(guó)目前的財(cái)政透明度存在明顯差距,我國(guó)財(cái)政公開透明 的現(xiàn)狀仍處于較為落后的水平。近年來我國(guó)在增強(qiáng)財(cái)政透明度方面取得了較大的進(jìn)展，同時(shí)也存在許多問題和不足，如忽視公眾的信息需求、政府信息公開缺乏可靠性、現(xiàn) 有預(yù)算會(huì)計(jì)難以全面反映政府的財(cái)務(wù)狀況和業(yè)績(jī)、相關(guān)法律法規(guī)不健全等。隨著公共 財(cái)政公開透明的重要性逐漸顯現(xiàn)，中央對(duì)財(cái)政透明的重視也日益提高。從 2000 年， 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就曾發(fā)布關(guān)于在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公 開制度的通知到 2014 年 8 月新預(yù)算法修訂通過，再到財(cái)政部 2018 年

21、3 月 20 日印發(fā)并開始實(shí)施的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)政府信 息公開這項(xiàng)工作的重視程度不斷加強(qiáng)、要求不斷提高，“政務(wù)公開”、“財(cái)政透明”等詞也越來越頻繁地出現(xiàn)在中辦、國(guó)辦下發(fā)的重要文件中。良好的財(cái)政透明度對(duì)一個(gè) 城市的管理和發(fā)展有著重要的積極作用，對(duì)于城市的管理者、公民、相關(guān)機(jī)構(gòu)以及城 市發(fā)展本身都有著重要的意義。一、提高財(cái)政透明度是防止政府腐敗，減少代理成本，建立高效政府的有效途徑。在我國(guó)，當(dāng)前政府治理體系存在嚴(yán)重的缺陷、其運(yùn)行缺乏透明度；在信息極為不對(duì)稱的狀況下，各層級(jí)政府普遍存在嚴(yán)重的政治代理人問題，其結(jié)果是僅僅通過內(nèi)部的管控系統(tǒng)難以遏制不斷滋長(zhǎng)與蔓延的腐敗。從委

22、托代理的角度來看政府和公眾之間的關(guān)系，公眾是委托人，政府是代理人，為克服政府作為政治代理人可能存在的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，則必須盡力降低政府與公眾之間的信息不對(duì)稱。受客觀條件限制的信息不對(duì)稱為政治代理人以權(quán)謀私提供了庇護(hù)，而政府人為造成的信息不對(duì)稱環(huán)境又誘導(dǎo)了政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”行為。經(jīng)濟(jì)理論中的道德人假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中難以成立，只要存在委托代理關(guān)系，就有可能出現(xiàn)“委托代理問題”。出于對(duì)自身利益的理性考慮，政治代理人難以具備主動(dòng)提高財(cái)政透明度的動(dòng)力；而為了掩蓋自身的政策失誤，政府比民營(yíng)機(jī)構(gòu)擁有更強(qiáng)的隱匿信息的能力。因此，促進(jìn)政府信息公開、提高政府的財(cái)政透明度成為降低信息不對(duì)稱的重要手段之一。加強(qiáng)財(cái)政信息的公開

23、透明，建立制度化的外部監(jiān)督機(jī)制是克服代理人行為、控制腐敗問題的一個(gè)重要途徑。財(cái)政透明有利于使政府與公眾的關(guān)系歸位，回歸為本來的委托代理關(guān)系，能夠促使官員更加負(fù)責(zé)，履行好公共受托責(zé)任；增強(qiáng)政府資金使用透明度，可以使資金的分配、使用不斷細(xì)化與明確化，從而減少貪腐機(jī)會(huì)，從根本上降低腐敗發(fā)生的可能性；財(cái)政透明也有利于完善財(cái)政管理、落實(shí)財(cái)政問責(zé)，使公眾和立法機(jī)關(guān)更有效地監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府，從而促進(jìn)良好公共治理的建立。二、財(cái)政透明是納稅人知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得以落實(shí)的重要前提。知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代文明社會(huì)和民主政治中公民最基本的權(quán)利，國(guó)家征稅和公民納稅是一種權(quán)利和義務(wù)的相互交換，公民有為獲得國(guó)家保護(hù)

24、而納稅的義務(wù)，同時(shí)亦有對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，并保障其公民權(quán)利不受侵害的權(quán)利。而納稅人作為財(cái)政資金的提供者，具有參與國(guó)家管理的權(quán)利，財(cái)政預(yù)算的程序必須有公眾的參與，以最大限度地反映民意、集中民智，充分反映財(cái)政預(yù)算中的民主價(jià)值。納稅人要實(shí)施有效監(jiān)督，財(cái)政預(yù)算的充分公開是前提條件。只有財(cái)政預(yù)算充分公開，納稅人才能客觀評(píng)價(jià)政府財(cái)政支出是否合理，才能衡量政府的公共服務(wù)是否有品質(zhì)和效率。為防止公民權(quán)利不受侵害，就要確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，其中知情權(quán)是參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，而財(cái)政透明是保證公眾知情權(quán)的前提。從世界各國(guó)的發(fā)展歷史來看，賦予公眾對(duì)政府預(yù)算的知情權(quán)和參與權(quán)，有利于增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任

25、度，提高公眾主動(dòng)納稅的意愿和遵紀(jì)守法的自覺性，提升政府財(cái)政資源的動(dòng)員能力，促使政府自覺控制行政成本、優(yōu)化行政效能。三、良好的政府財(cái)政透明度是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)，它可以提高政府的公信力，加強(qiáng)公民對(duì)政府的信賴程度，增進(jìn)財(cái)政活動(dòng)的法制性、公共性和民主性。法治是公共財(cái)政必須遵循的契約原則規(guī)范化和固定化的最佳實(shí)現(xiàn)方式。財(cái)政作為政府的經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)置于法律的根本約束和相應(yīng)的規(guī)范之下，其活動(dòng)也必然受到法律和規(guī)范的制約。財(cái)政的法制化，意味著財(cái)政的收支活動(dòng)要通過相應(yīng)的法律程序和法律法規(guī)來決定、約束和規(guī)范。財(cái)政權(quán)力既要受法律約束，財(cái)政行為又須有法律依據(jù)。如通過稅收法律來約束、規(guī)范政府取得財(cái)政收入的方式、過程和數(shù)量的

26、規(guī)模，通過國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算報(bào)告的審批程序來確定、控制財(cái)政的支出規(guī)模和支出用途等。因此，財(cái)政的法制化是通過社會(huì)公眾、國(guó)家立法機(jī)關(guān)和相應(yīng)的法律程序?qū)ω?cái)政收支的約束。社會(huì)公眾通過制定反映其意志的法律法規(guī)來規(guī)范政府財(cái)政活動(dòng)的邊界，使公共財(cái)政更好地履行提供公共產(chǎn)品的職能。推行政府財(cái)政信息公開，是提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政能力和水平，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求；是推進(jìn)社會(huì)主義民主，建設(shè)法治政府的重要舉措；是建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容。政府財(cái)政公開使得財(cái)政資金的使用有法可依、有跡可循，可以促進(jìn)資金使用的合法化、合理化以及規(guī)范化，使支付過程更規(guī)范、支付管

27、理更細(xì)致，從流程、記錄、規(guī)則上提升資金使用的規(guī)范合法程度。將財(cái)政監(jiān)管提高到立法層次，通過立法程序，將政府行為的目標(biāo)、途徑、監(jiān)督等內(nèi)容以法律形式納入到規(guī)范的制度框架中，以約束地方政府的融資行為。此外，把政務(wù)信息公開作為依法行政的重要內(nèi)容，通過建立財(cái)政考核和問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)政府建設(shè)透明財(cái)政的動(dòng)力。政府通過立法強(qiáng)化自身的信息披露，使得公眾可以參與到對(duì)政府的管理和監(jiān)督中來，有助于融洽政府與公眾的關(guān)系；政府通過提高其透明度，可以得到民眾的贊賞，提高公眾對(duì)現(xiàn)任政府的信賴，提升政府公信力、社會(huì)凝聚力等“軟實(shí)力”，從而鞏固其政治正當(dāng)性地位。四、政府財(cái)政公開透明，既為各級(jí)政府參與資本市場(chǎng)提供了條件，也是防范系統(tǒng)性

28、金融風(fēng)險(xiǎn)的前提。信譽(yù)良好的地方政府能夠提供更加清晰、透明、規(guī)范的財(cái)政數(shù)據(jù)，直接提高金融 市場(chǎng)對(duì)政府的認(rèn)可度，從而有利于實(shí)現(xiàn)政府通過資本市場(chǎng)為長(zhǎng)期公共項(xiàng)目融資的目標(biāo)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展均具有良好的促進(jìn)作用。目前的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程 伴隨著巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求，以銀行體系為主的間接融資在資源配置效率、資 金缺口解決等問題上都難以完全滿足這一需求，因而通過資本市場(chǎng)的直接融資改善資 源錯(cuò)配難題便成為了政府的另一選擇。利用資本市場(chǎng)融資可以使得融資成本負(fù)擔(dān)進(jìn)行 代際分?jǐn)?，符合“代際公平”和“受益者付費(fèi)”的原則。自 2011 年我國(guó)開始試點(diǎn)部 分省市政府自行發(fā)債，這對(duì)地方政府的財(cái)政透明度狀況又

29、提出了進(jìn)一步的要求。如果 缺乏規(guī)范、透明的信息披露，投資者面臨的不確定性就會(huì)增大，繼而要求更高的風(fēng)險(xiǎn) 溢價(jià)來彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)，從而提高地方政府的融資成本，并可能增加整個(gè)市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。政府債券發(fā)行的重要作用之一是化解當(dāng)前地方政府的隱性債務(wù)問題，使得隱性債務(wù)顯 性化。地方公債具有比地方隱性債務(wù)及或有債務(wù)更透明、更易于監(jiān)管的特點(diǎn)。通過修訂完善預(yù)算法、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)201443號(hào)）等相關(guān)立法和制度規(guī)范文件，將政府舉債納入法制管理，把地方政府債務(wù)納入本級(jí)預(yù)算管理體系，通過規(guī)范的債務(wù)機(jī)制化解地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這就要求地方政府使其債務(wù)規(guī)模和使用情況接受審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)，將債務(wù)信息向社

30、會(huì)公眾公開，自覺接受社會(huì)的監(jiān)督。實(shí)際中，各地政府公布的詳細(xì)程度具有差異性，有必要推動(dòng)地方政府財(cái)政狀況的進(jìn)一步透明化，以及融入資金?？顚Ｓ眯畔⒌倪M(jìn)一步公開化。此外，政府的財(cái)政透明有利于增強(qiáng)投資者信心，有助于推動(dòng)招商引資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；同時(shí)使公共資金使用置于社會(huì)監(jiān)督下，有利于節(jié)省開支，并通過提高資金效率，間接節(jié)省成本。在招商引資、節(jié)省開支開源節(jié)流的基礎(chǔ)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？傊?，財(cái)政透明程度關(guān)乎公眾是否能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、充分地獲取政府財(cái)政信息，從而正確評(píng)價(jià)政府公共受托責(zé)任的履行情況。提高財(cái)政透明，對(duì)于降低政府代理成本，減少行政腐敗，保障納稅人的各項(xiàng)權(quán)利，促進(jìn)公共財(cái)政的法制建設(shè)，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，建

31、立高效的治理政府等方面都具有舉足輕重的意義。國(guó)際關(guān)于財(cái)政透明的經(jīng)驗(yàn)國(guó)外財(cái)政公開在國(guó)際社會(huì)日益受到重視，從 IMF 發(fā)布財(cái)政透明度手冊(cè)，到各國(guó)歐盟區(qū)國(guó)家就將財(cái)政透明設(shè)置為入盟標(biāo)準(zhǔn)，避免不良的財(cái)政政策對(duì)歐盟其他國(guó)家產(chǎn)生的負(fù)面影響，再到透明國(guó)際旨在推動(dòng)各國(guó)公共部門透明度，減少腐敗。對(duì)我國(guó)推動(dòng)財(cái)政信息公開，提高財(cái)政透明度具有借鑒作用。國(guó)際貨幣基金組織將財(cái)政透明度守則作為披露公共財(cái)政信息的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)成員國(guó)財(cái)政監(jiān)督、決策和問責(zé)工作。它包括圍繞四個(gè)支柱建立起來的一套原則：（1）財(cái)政報(bào)告；（2）財(cái)政預(yù)測(cè)和預(yù)算編制；（3）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析和管理；以及（4）資源收入管理。對(duì)于每項(xiàng)透明度原則，守則均區(qū)分基礎(chǔ)的、良好的

32、和先進(jìn)的做法，讓各國(guó)了解完全遵守守則過程中的重要階段，并確保其適用于基金組織廣大成員國(guó)。財(cái)政透明度評(píng)估（FTEs）工具評(píng)估一國(guó)對(duì)基金組織財(cái)政透明度守則的遵守情況。基金組織在 2017 財(cái)年進(jìn)行了五次財(cái)政透明度評(píng)估，為參與成員國(guó)提供了重要的改革基準(zhǔn)。財(cái)政透明度最初在歐盟國(guó)家得以強(qiáng)調(diào)和執(zhí)行是由于擔(dān)心其中一國(guó)不良的財(cái)政政策造成的后果將成為其他國(guó)家的沉重負(fù)擔(dān)，歐盟國(guó)家首先對(duì)財(cái)政透明度問題進(jìn)行了討論，并將其作為加強(qiáng)財(cái)政管理的首要目標(biāo)。同時(shí)，歐盟的一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，如東歐各國(guó)，在轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的貧困問題，公眾和一些非政府組織將解決此問題的希望寄托于預(yù)算改革，迫使政府增加財(cái)政透明度和民主參與度。因此財(cái)

33、政透明度可以說是關(guān)系歐盟正常運(yùn)行和長(zhǎng)期存在的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。1993 年生效的馬斯特里赫特條約(簡(jiǎn)稱馬約)和 1997 年生效的穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約(又稱阿姆斯特丹條約，簡(jiǎn)稱公約)，規(guī)定了歐盟財(cái)政政策的基本規(guī)則。財(cái)政透明度是保證歐盟財(cái)政政策的基礎(chǔ)。馬約對(duì)成員國(guó)財(cái)政政策作出了原則性規(guī)定，公約在進(jìn)一步明確馬約規(guī)定的財(cái)政政策原則基礎(chǔ)上，確定了歐盟財(cái)政政策協(xié)調(diào)的規(guī)則、過度財(cái)政赤字的懲罰程序，以及建立預(yù)警機(jī)制監(jiān)督各國(guó)財(cái)政運(yùn)行狀況，保證各成員國(guó)在中期內(nèi)(從 19972004 年)實(shí)現(xiàn)財(cái)政基本平衡或者略有盈余。公約被認(rèn)為是歐盟經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的根本保證，也是歐元穩(wěn)定的基石。透明國(guó)際（Transparency Internati

34、onal，TI），由彼得艾根（Peter Eigen）于 1993 年發(fā)起成立，總部位于德國(guó)的柏林，是一個(gè)非政府性、非營(yíng)利性的反腐敗國(guó)際組織?！巴该鲊?guó)際”在衡量腐敗程度上主要用兩種指標(biāo)，即“清廉指數(shù)”和“行賄指數(shù)”。清廉指數(shù)反映的是一個(gè)國(guó)家政府官員的廉潔程度和受賄狀況，清廉指數(shù)是由不同數(shù)據(jù)來源的數(shù)據(jù)合成的，來源數(shù)據(jù)要保證以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：1、來源數(shù)據(jù)必須由具有公信力的研究機(jī)構(gòu)制作，且定期發(fā)布；2、來源數(shù)據(jù)的計(jì)算方法必須可靠、有效，以同樣的進(jìn)位給多個(gè)國(guó)家評(píng)分和排行；3、來源數(shù)據(jù)必須是對(duì)國(guó)家公共部門總體腐敗水平的衡量，并且將其進(jìn)行量化；4、來源數(shù)據(jù)所給分?jǐn)?shù)必須給定足夠的標(biāo)準(zhǔn)差以區(qū)分各國(guó)腐敗程度的差別。

35、今年的結(jié)果顯示亞太地區(qū)進(jìn)展緩慢且不完美。許多國(guó)家在遏制腐敗方面面臨著根本不同的問題。對(duì)亞太地區(qū)國(guó)家透明國(guó)際提出以下策略建議：（1）制定法律法規(guī)，防止腐敗發(fā)生。（2）減少腐敗不受懲罰情況發(fā)生。（3）改善公民社會(huì)的發(fā)言權(quán)。（4）提高誠(chéng)信和價(jià)值觀。美國(guó)在財(cái)政透明方面位于世界前列，美國(guó)前30 位的大城市政府中有17 個(gè)提供“支票簿”等級(jí)的在線政府花銷數(shù)據(jù)庫(kù)。由金融會(huì)計(jì)基金會(huì)、美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、政府財(cái)政官員協(xié)會(huì)、全國(guó)州審計(jì)員、審計(jì)長(zhǎng)和國(guó)庫(kù)員協(xié)會(huì)以及州和地方政府代表協(xié)商共同成立 GASB 政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，建立和完善州和地方政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則，為報(bào)告的使用者提供有用的財(cái)務(wù)信息。這些信息為各類社會(huì)公眾和

36、機(jī)構(gòu)，包括債券發(fā)行者、財(cái)務(wù)審計(jì)者以及財(cái)務(wù)報(bào)告使用者提供了行動(dòng)依據(jù)。在大多數(shù)美國(guó)城市良好實(shí)現(xiàn)了透明度 1.0 的初期指標(biāo)后，開始實(shí)行更高標(biāo)準(zhǔn)的透明度 2.0 指標(biāo)，要求城市政府網(wǎng)站公布全面完整、友好便捷、面向更廣大受眾的財(cái)政數(shù)據(jù)。美國(guó)出臺(tái)諸多法案預(yù)算和會(huì)計(jì)法案、預(yù)算平衡法案、預(yù)算執(zhí)行法案)、國(guó)會(huì)預(yù)算和扣留控制法等,從制度層面上詳細(xì)規(guī)定了政府財(cái)政活動(dòng)過程和制定了預(yù)算信息的透明要求。其對(duì)我國(guó)財(cái)政透明提供借鑒主要包括：1.體制建設(shè)層面：1）通過政府陽光法案，規(guī)定要將財(cái)政管理及其預(yù)算管理的所有程序性制度向社會(huì)公開，使公眾可以方便地了解掌握公共財(cái)政預(yù)算會(huì)議的進(jìn)程，取得相關(guān)會(huì)議的文件和信息，并自由參加旁聽公

37、共財(cái)政管理中需要公開討論辯論的會(huì)議。2）依法行政，嚴(yán)格規(guī)定政府的財(cái)政資金使用與公開行為，要求政府開支的發(fā)票實(shí)時(shí)公開。3）建立和完善州和地方政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則，便于橫向比較。2.操作層面：1）網(wǎng)站頁(yè)面的系統(tǒng)性與簡(jiǎn)潔性（信息不是簡(jiǎn)單地堆砌，而是有序地分門別類，方便用戶查找）。2）一站式的信息檢索服務(wù)城市作為一個(gè)整體，其網(wǎng)站包含了全部部門的信息公開，有專門部門負(fù)責(zé)信息的公開，而非各部分各自為政，只在自己的網(wǎng)站上公開信息。3）財(cái)務(wù)報(bào)告遵循統(tǒng)一的格式與標(biāo)準(zhǔn)： GASB.4）數(shù)據(jù)的可下載性與可機(jī)讀性（多種格式）。小結(jié)從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，政府財(cái)政公開透明是民主政治的基本要求，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)

38、容。在這一方面世界發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期積累的經(jīng)驗(yàn)值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)與借鑒。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平代表第十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)作了題為決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的報(bào)告中指出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！睂?duì)我國(guó)政府信息公開工作提出了新要求。推行政府信息公開，是提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政能力和水平，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求；是推進(jìn)社會(huì)主義民主，建設(shè)法治政府的重要舉措；是建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明

39、、廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容。本章簡(jiǎn)要討論國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府財(cái)政公開透明的做法，以及當(dāng)前我國(guó)加強(qiáng)政府財(cái)政信息透明度的意義。中央對(duì)財(cái)政透明度的要求黨的十七大明確提出，要“深化財(cái)稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系。圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。”這為各級(jí)政府增強(qiáng)財(cái)政透明度提供了依據(jù)

40、。十七大報(bào)告中還提到要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，并把行政管理體制改革視為深化改革的重要環(huán)節(jié)，而加強(qiáng)政務(wù)公開恰恰是行政管理體制改革中十分關(guān)鍵的內(nèi)容。黨的十八大著眼于全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興，對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)作出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài) 文明建設(shè)“五位一體”的總體布局。在這一總體布局下，要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī) 范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，讓權(quán)力在陽光下 運(yùn)行。2014 年 12 月，習(xí)近平總書記在江蘇調(diào)研時(shí)提出了“四個(gè)全面”，要“協(xié)調(diào)推 進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、

41、全面從嚴(yán)治黨，推動(dòng)改革 開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階”。黨的十八屆五中全會(huì)立足治國(guó)理政全局， 以強(qiáng)烈的歷史使命意識(shí)和問題意識(shí)謀劃未來，以協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)“五位一體”的總體布局，抓住了改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)鍵，確立了新形勢(shì)下黨和國(guó) 家各項(xiàng)工作的頂層設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略方向，這也為政府信息公開提出了新要求和新標(biāo)準(zhǔn)。推 進(jìn)“四個(gè)全面”，實(shí)現(xiàn)“五位一體”，離不開進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開工作，只有讓權(quán)力 在陽光下運(yùn)行才能真正做到全面深化改革、全面依法治國(guó)，做好國(guó)家的政治建設(shè)。十八大以來，中央在多次重要會(huì)議上再次把財(cái)政與政務(wù)公開問題視為改革發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的

42、決定提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?！?“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?！笔藢盟闹腥珪?huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定提出“全面推

43、進(jìn)政務(wù)公開。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。”這體現(xiàn)了中央對(duì)于政府財(cái)政信息公開的高度重視，并將公開透明原則貫徹在全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的過程中。這兩個(gè)決定給出了政府財(cái)政公開透明的指導(dǎo)方向，同時(shí)也對(duì)各級(jí)政府提出了更高的要求。在立法層面，2014 年 8 月修訂并通過、于 2015 年 1 月 1 日開始施行的新預(yù)算法是

44、我國(guó)法律體系中的一部重要法律。它是財(cái)政領(lǐng)域的一項(xiàng)綱領(lǐng)性法律制度，指明了依法治國(guó)、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本方向。此次預(yù)算法的修訂具有以下重大變革：政府的全部收入和支出納入預(yù)算并接受人民監(jiān)督，預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，“預(yù)算公開”入法并形成剛性的法律約束，嚴(yán)格債務(wù)管理并防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持厲行節(jié)約、硬化預(yù)算支出約束等。新預(yù)算法的出臺(tái)是國(guó)家法律制度建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，更是財(cái)政制度建設(shè)具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我國(guó)向建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。同時(shí)，這也代表著我國(guó)政府信息公開的法律法規(guī)框架漸趨完善，為新時(shí)期財(cái)政公開透明提出了新標(biāo)準(zhǔn)和新要求。同時(shí)，

45、2014 年 10 月 2 日國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)201443 號(hào)），2014 年 10 月 8 日國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定（國(guó)發(fā)201445 號(hào)）。2015 年 1 月 23 日國(guó)務(wù)院發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見（國(guó)發(fā)20153 號(hào)）等文件也為公共財(cái)政公開透明提供了具體的指導(dǎo)。十八屆五中全會(huì)中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議中還提到，要“深化財(cái)稅體制改革，建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、形成全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)社會(huì)公平正義的現(xiàn)代財(cái)政制度，建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度

46、?！薄敖⑷嬉?guī)范、公開透明預(yù)算制度，完善政府預(yù)算體系，實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃管理。建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制?！边@些都從制度方面對(duì)財(cái)政預(yù)算公開透明提出了改革目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平代表第十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)作了題為決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的報(bào)告中指出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！笔糯鬄槲覈?guó)政府信息公開工作提出了新要求，深入貫徹十九大對(duì)于政務(wù)工作的指導(dǎo)精神，2018 年

47、 04 月 24 日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)2018 年政務(wù)公開工作要點(diǎn)，提出“做好 2018 年政務(wù)公開工作，要全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的系列部署，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，大力推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開，不斷提升政務(wù)公開的質(zhì)量和實(shí)效，推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，助力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！闭畔⒐_透明是全面深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視這一問題，不斷提出新標(biāo)準(zhǔn)和新要求。進(jìn)一步完善我國(guó)政府財(cái)政透明是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程

48、，要充分認(rèn)識(shí)該過程中可能存在的動(dòng)力因素和阻力因素，正確選擇發(fā)展路徑，著眼于各個(gè)層面、 通過多方努力才能達(dá)到目標(biāo)。2012- 2017 財(cái)政透明度研究回顧信息技術(shù)革命深刻影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，大量信息的生產(chǎn)、交換、傳播、加工成本越來越低，速度越來越快，這一趨勢(shì)改變了包括公眾與政府關(guān)系在內(nèi)的所有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，重塑了公共治理方式。與此同時(shí)，政府財(cái)政公開透明的交易成本也極大的降低，在技術(shù)上具備了向社會(huì)完整公開財(cái)政信息的條件，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為政府信息公開最主要的平臺(tái)。清華課題組對(duì)中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度的研究就是在互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上開展和進(jìn)行的。本小節(jié)將對(duì)過去四年（2012 年-2017 年）本課題組關(guān)

49、于我國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度的研究工作進(jìn)行回顧。22012 年財(cái)政透明度評(píng)估回顧2012 年 6 月，清華課題組首次發(fā)布了2012 年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告，報(bào)告對(duì)全國(guó)各省和自治區(qū) GDP 排名前三位的地級(jí)市以及 4 個(gè)直轄市，共計(jì) 81個(gè)市政府的財(cái)政公開透明情況進(jìn)行了研究。清華課題組參照國(guó)際貨幣基金發(fā)布的財(cái)政透明度手冊(cè)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，提出了衡量財(cái)政透明度的八項(xiàng)量化指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，采用了從互聯(lián)網(wǎng)獲取樣本城市政府財(cái)政數(shù)據(jù)與信息化的方法，對(duì) 81 個(gè)城市政府的財(cái)政透明度進(jìn)行了分析和排序，并從多方面研究了影響財(cái)政透明度的因素。參考國(guó)際貨幣基金的財(cái)政透明度手冊(cè)，2012 年報(bào)告設(shè)計(jì)的八項(xiàng)指標(biāo)

50、包括:(1)公布政府的結(jié)構(gòu)和職能；(2)公布顯示政府與其他公共部門關(guān)系圖；(3)公布 2011 年預(yù)算內(nèi)財(cái)政報(bào)告；(4)公布政府性基金、土地出讓金、“三公”消費(fèi)情況；(5)公布 2010 年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；(6)公布 2010 年決算報(bào)告；(7)公布 2010 年預(yù)算會(huì)計(jì)基礎(chǔ)以及編制和介紹預(yù)算數(shù)據(jù)所使用的標(biāo)準(zhǔn)；(8)公布預(yù)算外活動(dòng)、債務(wù)和金融資產(chǎn)等。2歷年的中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告詳見清華大學(xué)公共管理學(xué)院網(wǎng)站 HYPERLINK / 。根據(jù)上述指標(biāo)對(duì) 81 個(gè)市級(jí)政府進(jìn)行評(píng)分，得出的主要結(jié)論包括：總體而言，2012年市級(jí)政府財(cái)政透明度尚處于“不及格”的狀態(tài)：在財(cái)政公開的信息中，市級(jí)政

51、府更愿意公布預(yù)算，而非決算;對(duì)于預(yù)算外開支，81 個(gè)市級(jí)政府無一發(fā)布。此外，該報(bào)告的實(shí)證研究表明，各市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)外開放程度、主要領(lǐng)導(dǎo)的教育背景及成長(zhǎng)歷程是影響財(cái)政透明度的幾個(gè)主要因素。2012 年，排名前三位的分別是北京、上海、南陽；成都、宜昌、三亞則分別列于第四、第五、第六名。全國(guó)平均值 3.46，僅占滿分 8 分的 43%?？傮w而言，中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明情況處于很低的狀態(tài)。北京得分最高，占滿分的 75%;上海其次占滿分的 72%; 此外，得分占滿分的比例超過 60%的城市還有南陽、成都、宜昌、三亞、杭州;加總共七個(gè)城市, 僅為 81 家城市的 8.6%。 除北京、上海、成都、杭州外

52、，其余直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市與其它地級(jí)市相比較，在財(cái)政透明度方面并無明顯的優(yōu)勢(shì)（2012 年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明情況排行榜見附錄一）。2013 年財(cái)政透明度評(píng)估回顧2013 年清華課題組延續(xù)了 2012 年報(bào)告的主題、原則和思路，采用從互聯(lián)網(wǎng)獲取全樣本數(shù)據(jù)方法，在下述幾方面對(duì)市級(jí)政府財(cái)政透明度現(xiàn)狀的研究作了大幅度改進(jìn)：第一、首次提出并建立了“中國(guó)政府全口徑財(cái)政透明指標(biāo)體系”。該指標(biāo)體系更為接近我國(guó)的實(shí)際情況，可以比較全面地評(píng)價(jià)地方政府財(cái)政公開與透明的現(xiàn)狀。第二、細(xì)化各指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于同一項(xiàng)指標(biāo)，根據(jù)披露信息的全面性、準(zhǔn)確性和詳細(xì)程度細(xì)化評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，以求更加準(zhǔn)確地反應(yīng)地方政府在財(cái)政公開方

53、面所做出的努力。第三、2013 年報(bào)告將研究范圍擴(kuò)展到除三沙市外的全國(guó)所有地級(jí)市(285 個(gè))以及 4 個(gè)直轄市，總計(jì) 289 個(gè)市級(jí)政府，對(duì)我國(guó)地級(jí)市和直轄市政府的財(cái)政透明度情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)與分析。第四、在對(duì)全國(guó)各地級(jí)城市政府實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，推出了中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明良好做法指南，為各地政府改善此項(xiàng)工作供了有先例可循、有可操作性的統(tǒng)一與規(guī)范的方法。2013 年報(bào)告首次構(gòu)建了“中國(guó)政府全口徑財(cái)政透明度指標(biāo)體系”。它包括四大部分：1)納入預(yù)算機(jī)構(gòu)和部門；2)一般性預(yù)算(決算)收入與支出情況；3)專戶（前預(yù)算外財(cái)政）與政府債務(wù)情況；4)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)與國(guó)有企業(yè)收支情況。2013 年按照全口徑政府財(cái)

54、政透明度指標(biāo)體系對(duì) 289 個(gè)城市政府進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)后，上海市總分排序第一;北京市、廣州市和長(zhǎng)治市并列第二名;鄂爾多斯市為第五名;珠海市和深圳市并列第六名;成都市排在第八名;杭州市、蕪湖市并列第九名。排序最高的城市的得分均未超過總分的 50%，得分超過總分 38%的城市僅有十個(gè)，占全部城市數(shù)量的 3.5%，反映了各市政府財(cái)政透明度情況普遍較低（2013 年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明情況排行榜見附錄二）。2014 年財(cái)政透明度評(píng)估回顧2014 年清華課題組延展了過去兩年研究的原則和方法，從互聯(lián)網(wǎng)獲取 285 個(gè)地級(jí)市和 4 個(gè)直轄市政府的財(cái)政信息與數(shù)據(jù)，并在下述幾個(gè)方面對(duì)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究作了改進(jìn)與

55、完善。第一，對(duì)全口徑指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)做出修訂與調(diào)整。在 2013 年指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，2014 年的指標(biāo)體系分為“機(jī)構(gòu)公開”、“財(cái)政報(bào)告和數(shù)據(jù)”、“其他相關(guān)信息”三個(gè)部分。“機(jī)構(gòu)公開”對(duì)應(yīng)去年指標(biāo)體系中的第一部分“納入預(yù)算的機(jī)構(gòu)和部門”，評(píng)分指標(biāo)基本相同?！柏?cái)政報(bào)告和數(shù)據(jù)”和“其他相關(guān)信息”對(duì)應(yīng) 2013 年指標(biāo)體系中的第二、三、四部分，但指標(biāo)、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)更為具體、全面，其內(nèi)容包括公共財(cái)政、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和社?；鸬日摹八谋举~”、部門預(yù)決算公開、”三公”經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)資金等。第二，評(píng)分對(duì)象擴(kuò)大為 2012-2013、2013-2014 兩個(gè)連續(xù)財(cái)政年度的財(cái)政信息公開情況，使研究報(bào)告更

56、具時(shí)效性。2014 年的透明度報(bào)告對(duì)公共財(cái)政、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和社?；鸬念A(yù)決算情況進(jìn)行了兩個(gè)連續(xù)財(cái)政年度的評(píng)價(jià)，包括:2012年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況(或決算)、2013 年財(cái)政預(yù)算、2013 年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況、2014年預(yù)算。第三，首先提出全口徑政府財(cái)政信息公開、用戶友好發(fā)布、一站式服務(wù)三大指導(dǎo)原則。政府財(cái)政信息公開透明應(yīng)當(dāng)做到全面、完整與準(zhǔn)確，因此，全口徑的財(cái)政信息公開是政府財(cái)政透明度最重要的原則。此外，政府財(cái)政信息公開的形式也是提高財(cái)政透明度需遵循的重要方面。在 2012、2013 年收集市級(jí)政府財(cái)政信息與數(shù)據(jù)的過程中，課題組發(fā)現(xiàn)各政府網(wǎng)站普遍存在界面不友好、查找網(wǎng)頁(yè)路徑太分散等問

57、題，影響社會(huì)公眾和各類機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)政信息的有效查閱與使用。在 2014 年的報(bào)告中，課題組特別強(qiáng)調(diào)了用戶友好發(fā)布、一站式服務(wù)兩大原則，對(duì)公開形式提出進(jìn)一步要求。實(shí)證研究得出的主要結(jié)論包括：廣州市、北京市和上海市分列前三位，且總分較接近，分別占總分值的百分比分別為 85.83%、84.63%和 82.96%。在第一部分中，除了黨委外，三個(gè)市的政府與其它公共機(jī)構(gòu)公開的情況都比較全面。在第二部分中，四份預(yù)算或預(yù)算執(zhí)行報(bào)告均以報(bào)表形式公布且信息較全面;在四本帳的公開方面，廣州、北京、上海都做得較好。在第三部分中，政府性債務(wù)信息公開方面，北京和上海均得滿 10 分，而廣州市尚未在政府網(wǎng)站上發(fā)布政府債務(wù)信

58、息。得分占總分 70%以上的城市還有：南寧、柳州、珠海、天津、成都、濰坊、武漢、梧州、賀州、濟(jì)南、安慶以及杭州。在總分排名前三十的城市中，除了北京、上海和天津三個(gè)直轄市外，廣東、廣西、四川、湖北、山東、浙江和江西的省會(huì)城市以及其他 9 個(gè)地級(jí)市也位于前三十位（2014 年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明情況排行榜見附錄三）。2015 年財(cái)政透明度評(píng)估回顧通過 2012、2013、2014 年三年對(duì)市級(jí)政府財(cái)政透明度的研究，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)漸趨成熟。2015 年清華課題組在先前研究主題、原則和方法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了評(píng)價(jià)范圍：涵蓋了除海南三沙市之外中國(guó)所有的 652 家城市政府：4 家直轄市政府、290家地級(jí)市政

59、府（含剛建市的新疆吐魯番市、西藏昌都市、林芝市、日喀則市、海南儋州市，但不含三沙市）、同時(shí)還首次包含了全部 358 家縣級(jí)市政府。至此，研究評(píng)價(jià)范圍已經(jīng)涵蓋我國(guó)的所有城市。在評(píng)價(jià)上，課題組將地級(jí)及地級(jí)以上市政府進(jìn)行比較，將縣級(jí)市政府財(cái)政透明度單獨(dú)進(jìn)行比較，分別對(duì)我國(guó) 294 家地級(jí)與地級(jí)以上市政府和358 家縣級(jí)市政府的財(cái)政公開情況進(jìn)行了排序。除擴(kuò)大研究范圍之外，2015 年的市級(jí)政府財(cái)政透明度研究對(duì) 2013、2014 年構(gòu)建的“中國(guó)政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系”進(jìn)行了若干補(bǔ)充，并按照全口徑、一站式、用戶友好的三大原則評(píng)價(jià)對(duì)市級(jí)政府的財(cái)政公開情況。調(diào)整后的指標(biāo)體系包括三大部分： (1)納入預(yù)算的機(jī)

60、構(gòu)。包括黨、政、人大、政協(xié)、民主黨派和工商聯(lián)、群團(tuán)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等；(2)市級(jí)政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況(含 2014 年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、2015 年預(yù)算草案以及 2014 年決算報(bào)告三個(gè)報(bào)告以及 2014 年部門預(yù)執(zhí)行和 2015 年部門預(yù)算情況)：市級(jí)政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況包括以下具體內(nèi)容：a)“本級(jí)公共財(cái)政收支情況”、b)“本級(jí)政府性基金收支情況”、c)“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)與國(guó)有企業(yè)收支情況”、d)“社會(huì)保險(xiǎn)基金收支情況”(簡(jiǎn)稱政府的“四本帳”)；(3)其他重要的財(cái)政信息，包括政府性債務(wù)、”三公”經(jīng)費(fèi)、大額專項(xiàng)資金及重點(diǎn)項(xiàng)目、政府采購(gòu)公開以及預(yù)算編制說明等內(nèi)容。此外，為了強(qiáng)調(diào)了一站式服務(wù)、