食品安全治理的法治依賴及策略

1、摘 要：現(xiàn)階段我國(guó)的食品安全問題還是比較嚴(yán)重的，政府、社會(huì)、市場(chǎng)都是參與者。食品 安全治理具有主體多元性、內(nèi)容廣泛性與成員的強(qiáng)認(rèn)同感等特征，其價(jià)值取向是“以人為本”。 食品安全治理的現(xiàn)代化必須在意識(shí)形態(tài)上培育社會(huì)共識(shí)和合法性認(rèn)同，在管理上實(shí)現(xiàn)政府、 社會(huì)、市場(chǎng)之間的對(duì)流循環(huán)，準(zhǔn)確定位，在行為上提升公民能力，形成社會(huì)共治。關(guān)鍵詞：食品安全 治理 法治中圖分類號(hào)：df414文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a 文章編號(hào)：1003-9082(2015)12-0378-02食品安全是國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)。現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展迅速，食品安全問題大量增加，各類風(fēng)險(xiǎn)普 遍呈現(xiàn)，政府缺陷、市場(chǎng)失靈越發(fā)凸顯，對(duì)社會(huì)秩序與社會(huì)控制提出了挑戰(zhàn)。20世

2、紀(jì)后期， 以“結(jié)社革命” 1為代表的多元社會(huì)力量迅速崛起并積極參與到社會(huì)事務(wù)中來，導(dǎo)致公權(quán)力 在現(xiàn)實(shí)層面處于分享的狀態(tài)。與此相伴的是治理理論的濫觴，為破解政府缺陷、市場(chǎng)失靈和 解釋社會(huì)組織崛起提供了強(qiáng)有力的分析工具，并進(jìn)一步助推著治理浪潮。改革開放以來，隨著轉(zhuǎn)型進(jìn)入深水區(qū)，食品安全問題激增而且內(nèi)容更加復(fù)雜，對(duì)社會(huì)管 理工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。食品安全既是重大的民生問題，又是重大的經(jīng)濟(jì)問題，乃至重大的 政府問題，但我們管理思維的內(nèi)在局限和食品安全問題的日益加劇迫切要求社會(huì)控制模式的 調(diào)整升級(jí)，從食品安全的管理邁向食品安全的治理，積極回應(yīng)社會(huì)訴求的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。一、食品安全治理理論治理的中心思想治理(go

3、vernance)一詞在拉丁文和古希臘語(yǔ)中原指控制、操縱，長(zhǎng)期以來與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用，泛指與各類公共性事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)2。公司、大學(xué)等現(xiàn) 代經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的產(chǎn)生于蓬勃發(fā)展，極大豐富了治理的對(duì)象，擴(kuò)充了治理的范圍，同 時(shí)隨著社會(huì)力量的成長(zhǎng)和國(guó)家與社會(huì)的日益分化，治理一詞逐漸側(cè)重于描述非國(guó)家事務(wù)的各 類別、各層級(jí)組織內(nèi)部的管理與運(yùn)行，從而與專門指國(guó)家管理的“統(tǒng)治”相互區(qū)別。二次大戰(zhàn)后，治理理論萌芽，至上世紀(jì)八十年代末期迅速成為社會(huì)科學(xué)是高頻范式，治 理理論以對(duì)政府失靈和“國(guó)家中心”的批評(píng)作為其理論出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)在當(dāng)代社會(huì)，“國(guó)家一市 場(chǎng)”與“國(guó)家一社會(huì)”的階層關(guān)系在“全

4、球化”與“民主化”演變中轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟闻c多中心 的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。大體上治理理論中心思想的發(fā)展脈絡(luò)可分為前、后兩個(gè)階段，前期治理主 要針對(duì)政府低效與失靈而提出，旨在尋求提升行政效率與效能的解決之道。隨著社會(huì)組織的 興起和全球化浪潮，后期治理理論突破了 “國(guó)家是權(quán)力和資源的壟斷者”的既定思維，致力 于探索民間力量、個(gè)體力量崛起及其引發(fā)的公私領(lǐng)域界限模糊、國(guó)家和社會(huì)事務(wù)組織和運(yùn)行 方式變化，以及因之產(chǎn)生的國(guó)家角色和政府職能的更張，一種多元、多中心、多向度及層次 交迭的復(fù)雜權(quán)力系統(tǒng)樣貌就此浮現(xiàn)，并成為治理理論的基本特質(zhì)。治理的基本特征治理理論的代表人物鮑勃?杰索普指出，治理一詞于上世紀(jì)八十年代中期以來“

5、在許多語(yǔ) 境中大行其道，以至于成為可以指涉如何事物的毫無意義的時(shí)髦詞語(yǔ)”3，關(guān)于治理的有相 當(dāng)多的研究成果，總結(jié)起來不下于幾十種，而社會(huì)治理側(cè)重于作為社會(huì)控制體系的治理，即 政府與民間，公共部門與私人部門之間的互動(dòng)和合作，藉此可以發(fā)現(xiàn)治理的基本特征有這么 幾個(gè)方面。第一，主體的多元性無論是統(tǒng)治型社會(huì)控制還是管理型社會(huì)控制，系統(tǒng)內(nèi)的主體都表現(xiàn)為二元對(duì)立或二元對(duì) 應(yīng)關(guān)系，也就是統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者或管理者與被管理者，并且在這二者之間，其中一方掌握 著絕對(duì)權(quán)力優(yōu)勢(shì)并據(jù)此對(duì)另一方發(fā)揮作用，另一方由于其權(quán)力與資源劣勢(shì)對(duì)前者發(fā)揮的作用 則極為有限。多元利益主體并發(fā)揮相互作用，是治理不同于管理的鮮明特點(diǎn)，比如食

6、品安全 的治理不能僅僅依靠政府，還有社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、司法裁判、媒體監(jiān)督、企業(yè)生產(chǎn)者、 經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者他們各自基于知識(shí)、信息、資源、能力等分別掌握一定的影響力，并且在系 統(tǒng)運(yùn)行中相互發(fā)生實(shí)質(zhì)性的作用，任何一種力量無法被簡(jiǎn)單壓制或忽略，多元主體的存在和 各種力量的正常釋放才是組織或系統(tǒng)得以持續(xù)健康運(yùn)行的必要條件?？梢?。治理改變了“主 體一一客體”模式的二元單向高權(quán)模式，以相互影響、相互作用的參與者邏輯取而代之。第二，內(nèi)容的廣泛性與深層次性社會(huì)治理的內(nèi)容更加廣泛，治理除包含政府對(duì)社會(huì)管理的方方面面，如前所述，還包含 著政府外其他社會(huì)組織、個(gè)體及其相互間發(fā)生的相互影響和制約。為實(shí)現(xiàn)有效治理，主體決

7、 策層要有超前的頂層設(shè)計(jì)來影響主體行為;對(duì)于個(gè)體成員而言，需要采取改善人們的思維，特 別是培育主體的規(guī)則意識(shí)和法治思維;對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織而言，需關(guān)注組織內(nèi)部行政，尋求恰 當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)和可能的規(guī)范之道使組織行為更符合社會(huì)治理的整體目標(biāo)。第三，社會(huì)成員的強(qiáng)認(rèn)同感社會(huì)治理是對(duì)傳統(tǒng)管理模式的理念超越，在多元主體參與和相互作用共同發(fā)展的治理格 局里，發(fā)展目標(biāo)和互動(dòng)規(guī)則或由主體間對(duì)話協(xié)商達(dá)成，或?yàn)檎隙嘣黧w和多元力量，組織 者必然超越形式化、個(gè)性化的追求，探索和設(shè)定更具有包容性的目標(biāo)。透過共同制定的活兼 顧性的規(guī)則，社會(huì)對(duì)目標(biāo)和規(guī)則具有更高的共識(shí)性，各類成員具有更強(qiáng)的認(rèn)同感，系統(tǒng)運(yùn)行 更為順暢。這也是治理

8、較之于管理等控制模式往往更為有效的重要原因之一二、食品安全的治理對(duì)法治的依賴法治不僅是一種制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制，更是一種秩序和生活方式，它雖然沒有一個(gè)固定 的統(tǒng)一模式，然而“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”卻是法治的根本特點(diǎn)。治理的多元化、多中心化、 多手段化容易誘發(fā)對(duì)于治理與法治關(guān)系的某些誤解，有的人認(rèn)為強(qiáng)調(diào)法律松綁在去中心化建 立政策網(wǎng)絡(luò)過程中尤為重要，由此強(qiáng)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)中最好去除法律管制5。治理對(duì)社會(huì)自治的 強(qiáng)調(diào)也似乎印證了這樣觀點(diǎn)。然而正如羅曼指出：“一切人類的集體生活都是由法律直接回間 接地塑造的，法律就像知識(shí)一樣，是社會(huì)情形中一個(gè)必要的和無所不在的事實(shí)，沒有任何一 個(gè)生活領(lǐng)域一一不論是家庭或者宗教共

9、同體，不論是科學(xué)研究或者政黨的內(nèi)在關(guān)系網(wǎng)一一能 夠找到不立基于法律的穩(wěn)定的社會(huì)秩序” 6更為重要的是，治理模式的國(guó)家運(yùn)作與法治的關(guān) 系并不僅僅停留在這個(gè)一般性的聯(lián)系上，并且恰恰相反，其反映出對(duì)法治更強(qiáng)的依賴性。法 治是治理的基本要求，沒有健全的法制就沒有善治，在食品安全治理的論域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)治理有 效必須依賴法治的積極建設(shè)。1.透過法治保證食品安全治理體系內(nèi)在協(xié)調(diào)在食品安全治理體系中，管理與被管理、監(jiān)管與被監(jiān)管都要遵守規(guī)則和制度，制度是社 會(huì)整合的基本路徑，各領(lǐng)域各層次間的互動(dòng)都有各自的規(guī)則支撐。食品安全治理的重要方面 就是“規(guī)則系統(tǒng)之間通過相互交往實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序化” 7。但是多規(guī)則的社會(huì)系統(tǒng)容易

10、存在 規(guī)則間的重疊、沖突或漏洞。法治具有系統(tǒng)性，它透過價(jià)值確立原則，經(jīng)由原則規(guī)劃制度， 進(jìn)而建構(gòu)具體規(guī)范，再透過適用于解釋來調(diào)整社會(huì)生活，以確保其內(nèi)在的自洽性。治理認(rèn)可 并鼓勵(lì)社會(huì)成員在互動(dòng)中建立自治規(guī)則，并與國(guó)家一道形成一整套規(guī)則體系，這與法治即規(guī) 則之治的意涵相契合。但在此過程中，國(guó)家法與民間自治規(guī)則間并非此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，比如 行業(yè)自治必須在法律的規(guī)則內(nèi)。前者有成為后者的建構(gòu)基礎(chǔ)并依據(jù)此任務(wù)做出因應(yīng)強(qiáng)化。法 治積極回應(yīng)邁向社會(huì)治理的變化及其帶來的需求，首先的就要為自治規(guī)范的建構(gòu)提供最基本 的理念、宗旨、原則以及核心制度框架。這一基礎(chǔ)性的法治建設(shè)，實(shí)質(zhì)是在鋪就一種底線性 的規(guī)則和共識(shí)，從而為

11、實(shí)現(xiàn)各類各層次的自治組織的活動(dòng)提供一個(gè)共通性的博弈框架和具有 融慣性的行為規(guī)約，確保在食品安全治理體系中不同治理機(jī)制和規(guī)制的兼容性或連貫性，使 法治的基本理念和原則引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展和運(yùn)行。2.透過法治穩(wěn)定市場(chǎng)主體間的預(yù)期食品安全治理構(gòu)建出的多元中心、多向度立體的、層次交迭的社會(huì)共治網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，對(duì)市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序和市場(chǎng)主體的行為帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它突出表現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)主體行動(dòng)可預(yù)期性 產(chǎn)生的沖擊;多主體參與的治理活動(dòng)將人們之間的關(guān)系與互動(dòng)大大復(fù)雜化，隨之導(dǎo)致預(yù)期的復(fù) 雜化。治理的參與者既要預(yù)見到自身行動(dòng)的結(jié)果，也要預(yù)見到他人的選擇空間與行動(dòng)方案。 或者說，只要更好地預(yù)見到后者，才能更準(zhǔn)確地預(yù)見到前者。要充

12、分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性 作用，政府部門的監(jiān)管是補(bǔ)充而非替代，食品安全的監(jiān)管是多層次、全方位、立體的。因此 治理系統(tǒng)的復(fù)雜性、實(shí)時(shí)變得性與成員間的高頻互動(dòng)，使主體往往難以預(yù)見自身行為的結(jié)果 與目標(biāo)的契合度，因此可能使社會(huì)主體的活躍度大打折扣，治理效果因此受到影響。一方面， 法是規(guī)則化、形式化、客觀化的公共理性。法本身的重要功能就在于透過制度框架和行為規(guī) 則降低社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性，使社會(huì)成員對(duì)外部環(huán)境和自身行為形成基本預(yù)判，另一方面，執(zhí) 法作為一種規(guī)則之治本身就包含了確定性、明確性、合理性和穩(wěn)定性等特征。法治框架明確 了主體地位和交往規(guī)則與責(zé)任，弱化了不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)主體間互動(dòng)所需的長(zhǎng)期信任

13、和“即時(shí)信任”的瑕疵提供了基礎(chǔ)和可能，因此在社會(huì)治理中強(qiáng)化法治有助于穩(wěn)定預(yù)期、便 利交往、強(qiáng)化信賴和提升互動(dòng)的安全與效率。透過法治有助于防范治理失靈治理是在反思“政府與市場(chǎng)雙失靈”基礎(chǔ)上，訴諸社會(huì)內(nèi)部動(dòng)員與自我組織的。然而， 治理如同任何其他機(jī)制一樣，本身也存在結(jié)構(gòu)局限，從而面臨功能失靈的可能。首先，治理 固然帶來了回應(yīng)性更強(qiáng)，靈活性更高的問題應(yīng)對(duì)，但在食品安全的治理中，廣泛參與也將直 接影響問題處置的效率，各個(gè)主體的積極能動(dòng)也可能帶來食品安全治理系統(tǒng)的整體行動(dòng)的混 亂或效果的相互中和。其次，政府、市場(chǎng)、和社會(huì)多層次多類型多個(gè)體參與者共同治理的過 程中，除了共同的目標(biāo)和使命外，各參與者也有自己的目標(biāo)和利益訴求。然而參與者的目標(biāo) 和治理目標(biāo)并不總是一致，不同參與者之間的利益訴求也存在差異。差異越大，治理系統(tǒng)內(nèi) 部的復(fù)雜程度越高，一致的治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度就越大。特別是當(dāng)治理成員間存在利益競(jìng)爭(zhēng) 乃至利益沖突關(guān)系，而參與者試圖將自身利益最大化，則無法達(dá)成目標(biāo)一致，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重 負(fù)面效果，乃至誘發(fā)腐敗8。最后，即使對(duì)于治理最具優(yōu)越感的民主性特質(zhì)，也不無可疑之 處。諸多學(xué)者都批評(píng)由于治