述評漢代行政監(jiān)察制度

1、述評漢代行政監(jiān)察制度作為我國古代政治制度的核心內(nèi)容之一，行政監(jiān)察制度是我國封建集權(quán)政治體制形成和 發(fā)展的重要標(biāo)志。我國古代行政監(jiān)察制度變遷大致經(jīng)歷了五個發(fā)展階段，即戰(zhàn)國秦漢時期的 萌芽與確立階段、三國兩晉南北朝緩慢發(fā)展階段、隋唐時期的日趨成熟階段、宋元時期的發(fā) 展階段和明、清時期發(fā)展完備到崩潰階段。兩漢的監(jiān)察制度對后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。研究 漢代的行政監(jiān)察制度及其特點，對我們今天的行政監(jiān)察制度改革，也有一定的史鑒價值。一、漢代行政監(jiān)察制度的建立和發(fā)展：中國古代的監(jiān)察制度主要包括御史監(jiān)察和言官凈諫制度。1（一）御史制度御史監(jiān)察制度是指設(shè)立專門的御史機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)上對中央下對地方各級官員的監(jiān)察。秦 朝

2、在中央設(shè)立御史大夫一職，與丞相、太尉并稱“三公”，位高權(quán)重，是副丞相，協(xié)助丞相總 理國政。御史大夫“內(nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下”其“位次丞相，典正法度，以 職相參，總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨”。2漢承秦制，也設(shè)置了御史大夫為監(jiān)百官之官，“宰相之 輔，九卿之右?！?3。御史大夫每朝會則“舉不如儀者”，4并與侍御史、監(jiān)察御史察 舉非法，分別監(jiān)察中央和地方官吏，對官吏的所有違法案件均有權(quán)直接進(jìn)行案問。御史大 夫為中央政府最高監(jiān)察官員，而御史府為中央監(jiān)察機(jī)關(guān)，又稱為御史臺或蘭臺寺，與丞相府 并稱“兩府”，漢初御史大夫和丞相、太尉也并稱“三公”，地位隆重。漢代，御史大夫有兩個主要的屬官，即御史中丞，另一

3、個稱為御史丞相較而言。御史中 丞權(quán)力遠(yuǎn)大于御史丞，御史丞地位和作用遠(yuǎn)不如御史中丞。西漢后期，御史大夫的地位和職 權(quán)發(fā)生了很大變化，御史大夫被改名為大司空。“成帝緩和元年，更名大司空，金?。蛔暇R， 祿比丞相哀帝建二年，復(fù)為御史大夫。元壽二年，復(fù)為大司空?！笨梢娪反蠓虻拿Q 在不斷變化。直到東漢初期，漢光武帝改大司空為司空，而他的職務(wù)與西漢成帝以前的御史 大夫太不相同了，其不再掌監(jiān)察職權(quán)，“而是成為專門掌管水土之官了。” 5司空也正式脫離 御史府，成為其他性質(zhì)的政府官員。東漢光武帝時期，御史中丞成為實質(zhì)上最高監(jiān)察官。 至此，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)相分離，中央監(jiān)察權(quán)統(tǒng)歸御史中丞為首的御史監(jiān)察官所掌握，

4、其 他官員不得干涉，享有相對獨立的監(jiān)察權(quán)。中央御史監(jiān)察和地方刺史監(jiān)察至此結(jié)合一起，組成極具權(quán)威的監(jiān)察體系，其智能明確， 組織關(guān)系比較清晰，對以后封建歷代王朝監(jiān)察制度的建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。（二）言官諫凈制度言官凈諫制度則是對皇帝或中央政府決策的直言規(guī)勸，是自上而下監(jiān)督皇權(quán)的制度。在中國古代政治制度中，除了監(jiān)察百官之官的御史外，還有更早出現(xiàn)的頗具特色的凈官 制度，即監(jiān)察皇帝的官。秦朝曾設(shè)言諫之官，當(dāng)任者為給事中與諫議大夫。秦朝雖設(shè)言諫 官吏，由于統(tǒng)治者的專政殘暴，言諫之路基本行不通，一切言路都被阻塞。漢高祖劉邦就特 別注重吸取秦亡的教訓(xùn)，廣開言路，博采眾議。言凈制度在漢代得到繼承與發(fā)展，并真正實

5、 施起來。相比秦朝，漢代皇帝在言官諫凈上要進(jìn)步很多。秦漢時期諫官制度初步形成并有 了一定的規(guī)模，后面的統(tǒng)治者不斷繼承和發(fā)展這種制度，唐朝時達(dá)到成熟和完備。縱觀古代 行政監(jiān)察制度，言官諫凈制度的確是具備濃厚的人治色彩，言諫官的作用能否充分發(fā)揮完全 依賴于皇帝個人，極具人治色彩，所謂“人存政舉，人亡政息”。但無任如何，自下而上的1鄒瑞彬，吳火才論漢代行政監(jiān)察制度.2007.2漢書卷83.3孫季萍法律監(jiān)督論綱，北京：北京大學(xué)出版社，2001.4漢書.叔孫通傳5安作璋，熊鐵基秦漢官制史稿，山東：齊魯書社，1985.言官諫凈制度在一定程度上維護(hù)了統(tǒng)治者的利益，有利于鞏固和加強(qiáng)君主專制統(tǒng)治。漢代除了設(shè)立了

6、御史監(jiān)察制度和言官諫凈制度外，為加強(qiáng)皇權(quán)，鞏固統(tǒng)治,還建立了丞相 司直、司錄校尉等其他形式的監(jiān)察體制，以制約丞相，御史大夫等中央和地方官吏的權(quán)力。 漢代的御史臺系統(tǒng)、丞相司直系統(tǒng)、司隸校尉系統(tǒng)互不隸屬，分工明確?？梢?漢代行政監(jiān)察 制度已基本上從行政系統(tǒng)中獨立出來，形成自成體系、內(nèi)部層級節(jié)制的監(jiān)察系統(tǒng)，對漢代社 會發(fā)展和國家穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用,對后代監(jiān)察制度影響深遠(yuǎn)。二、漢代行政監(jiān)察制度的特點監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐漸獨立，自上而下垂直監(jiān)察。西漢初年御史大夫是中央最高監(jiān)察官員，既掌 管監(jiān)察，又擔(dān)任副丞相，雖說這樣的地位便于協(xié)助丞相處理政務(wù)和監(jiān)督以丞相為首的百官， 但是從國家機(jī)器的職能分工角度來看，這時監(jiān)察權(quán)

7、和行政權(quán)膠著在一起，副丞相的身份使御 史大夫也受丞相的統(tǒng)制，難以實行監(jiān)督權(quán)，并未成為獨立于行政之外的政治實體。直到東漢 初才設(shè)立了以御史中丞為首的御史臺，實際上已獨立執(zhí)行監(jiān)督職能，這標(biāo)志著監(jiān)督權(quán)開始向 行政權(quán)相分離。監(jiān)察機(jī)構(gòu)基本上從行政系統(tǒng)中獨立出來，從中央到地方都有專門機(jī)構(gòu)和職 官，自成體系。這是歷史上的一大進(jìn)步。地方監(jiān)察官直接由中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)由中央任免; 作為“天子耳目”的監(jiān)官有相對的獨立性，從而為監(jiān)察制度的逐漸完善和監(jiān)察效能的發(fā)揮提 供了組織保證。行政監(jiān)察與行政事務(wù)開始正式分離，監(jiān)察系統(tǒng)嚴(yán)密，有較強(qiáng)的獨立性。包括相對獨立的 中央監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置：漢武帝時蘭臺寺的建立及到東漢“事歸臺閣”的

8、說法;中央對地方行 政監(jiān)察的強(qiáng)化：地方常駐監(jiān)察機(jī)關(guān)及定期或不定期的巡按制；各行政監(jiān)察主體之間既有分工 又相互牽制。6有頗為系統(tǒng)的監(jiān)督法律體系作保證：如制定了第一個專門性的地方監(jiān)察法規(guī) “六條問事”，它是古代最早的有系統(tǒng)的監(jiān)察法規(guī)，成為漢代刺史行使監(jiān)督權(quán)的法律依 據(jù)，起到了約束刺史活動和防止權(quán)力濫用的作用；對官吏的監(jiān)察和限制滲透于任用，考核、 獎懲制度之中，并實行重獎重罰，如東漢實行的“三互法”，在理論上是較為完善和嚴(yán)密的 法律。AA三、漢代行政監(jiān)察制度的效果和作用評析漢代行政監(jiān)察制度在澄清吏治、加強(qiáng)中央集權(quán)、維護(hù)國家穩(wěn)定和發(fā)展中的效果是明顯的, 對后世行政監(jiān)察制度的影響是深遠(yuǎn)的，但是，我們也應(yīng)

9、該看到由于封建專制制度的局限性,它 并沒有真正起到防止官吏腐敗的作用,也沒有保證王朝的長治久安，其作用可以說是有限的。 主要表現(xiàn)在：相互牽制的多種監(jiān)察主體并存，形成了嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。以卑督尊，以小制大，充分發(fā)揮了凈化吏治的作用。地方監(jiān)察官的地區(qū)回避、定期輪換制度，減少了關(guān)系網(wǎng)對監(jiān)察效力的影響。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨立設(shè)置和監(jiān)察官地位的相對獨立，使監(jiān)察工作盡量不受到干擾。行政監(jiān)察制度的法律化，令監(jiān)察官有章可循、有法可依。東漢地方最高監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)由分離變?yōu)楹弦?，?dǎo)致了封建割據(jù)的產(chǎn)生和吏治的腐敗7。五、漢代行政監(jiān)察制度對當(dāng)前我國行政監(jiān)督制度創(chuàng)新的路徑選擇的啟示：“改革路徑的選擇是歷史在起作用，無論是政治制度

10、本身還是意識形態(tài)制度，都與歷史緊 密相關(guān)，它們的產(chǎn)生和演變受過去的影響，同時也限制了當(dāng)前和過去改革路徑方式的選擇。如6李潔，漢代行政監(jiān)察制度及其歷史借鑒，法制與社會，2008.7鄧彬祥，評漢代行政監(jiān)察制度，嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)），2009. 果我們不知道自己是如何走過來的，就不會知道今后前進(jìn)的方向?！?8因此，當(dāng)前我國行政監(jiān)督 制度變遷既要遵循其歷史變遷過程中所形成的基本路徑，又要防止陷入一種“低效鎖定”的 惡性循環(huán)之中。1、在繼續(xù)推進(jìn)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)相對獨立性的同時,必須消除行政監(jiān)督的依附性因素。2、在繼續(xù)保持行政監(jiān)督權(quán)力來源至上性的同時，必須警惕行政監(jiān)督權(quán)能的泛化。3、在繼續(xù)推進(jìn)行政監(jiān)督法制化進(jìn)程的同時必須防止非制度化的“潛規(guī)則”成為行政監(jiān)督的 主要支配力量。4、增強(qiáng)行政監(jiān)督的公開性,消除行政監(jiān)督中的神秘主義色彩?？v觀我國漢代監(jiān)察制度，可以看出由于監(jiān)察工作的特殊性,行政監(jiān)察不僅表現(xiàn)為對被監(jiān) 察對象行政行為的制約，同時也表現(xiàn)為對監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)察活動的制約。監(jiān)察機(jī)構(gòu)需要有獨 立的地位,并且要擁有足夠的