我國集體林區(qū)林權(quán)制度改革模式和績效調(diào)查分析

1、.：.；我國集體林區(qū)林權(quán)制度改革方式和績效調(diào)查分析徐晉濤，孫妍，姜雪梅，李劼北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 摘要：該文是關(guān)于我國集體林權(quán)制度演化和改革的一個(gè)綜合性報(bào)告。該文對當(dāng)前正在發(fā)生的集體林權(quán)改革的背景、過程和結(jié)果進(jìn)展了統(tǒng)計(jì)描畫，對集體林權(quán)制度改革的初步績效進(jìn)展了統(tǒng)計(jì)分析，對林權(quán)改革政策提出了相關(guān)建議。該文的結(jié)論多數(shù)建立在對福建、江西、浙江、安徽、湖南、遼寧、山東、云南個(gè)省份所進(jìn)展的實(shí)地調(diào)查的根底上，因此，分析結(jié)果有一定的普適性，對我國出臺林權(quán)改革政策和后續(xù)政策具有參考價(jià)值。關(guān)鍵詞：集體林區(qū)；林權(quán)制度改革；方式；績效Collective Forest Tenure Reform in China:

2、 Analysis of Pattern and Performance Based DataXU Jin-tao, SUN Yan, JIANG Xue-mei, LI ZheCollege of Environmental Sciences, Peking University, Beijing Abstract: that paper is a comprehensive report of collective forest tenure reform in China. that paper made statistic description of the background,

3、process and outcome of collective forest tenure reform, conducted statistic analysis of the initial performance of collective forest tenure reform, provided policy recommendations of tenure reform. The Analyses are based on data collected in provinces covering Fujian, Jiangxi, Zhejiang, Anhui, Hunan

4、, Liaoning, Shandong and Yunnan. Therefore, the conclusions in that paper are well grounded and should provide valuable information to support tenure reform policy and design of follow-up policies.Key Words: collective forest area, tenure reform, model, performance 近期我國集體林區(qū)林權(quán)制度改革引見年，福建省啟動了集體林權(quán)制度改革，拉

5、開了中國第二次林權(quán)制度改革的序幕。該省在堅(jiān)持林地集體一切制的前提下，經(jīng)過均山均利、招招標(biāo)等方式將集體林地的運(yùn)用權(quán)、林木的一切權(quán)和運(yùn)用權(quán)進(jìn)一步明晰到戶、結(jié)合體或其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體。根據(jù)福建省林改資料，截至年月，該省%的林地已完成明晰產(chǎn)權(quán)的任務(wù)柴喜堂，。繼福建省之后，全國其他省份的林權(quán)制度改革也相繼鋪開。江西、遼寧、浙江等省份紛紛公布了本省的林改實(shí)施方案，參與到林權(quán)制度改革的行列中來。在總結(jié)福建省和江西省等林改先行省份勝利閱歷的根底上，國家林業(yè)局局長賈治邦于年月日在國務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上正式對外宣布，我國將全面推行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。由此，繼土地改革、聯(lián)產(chǎn)承包之后，中國的“第三次土改大幕正式拉開。

6、*本文是世界銀行和國家林業(yè)局政策法規(guī)司委托“中國集體林權(quán)改革研討合同號：課題成果之一。作者贊賞福特基金會、產(chǎn)權(quán)與資源集團(tuán)和瑞典海外開展署對本課題的資助。 集體林區(qū)林權(quán)制度改革的動因分析福建省和江西省的林改屬于由地方政府發(fā)動的自發(fā)林權(quán)改革。那么，是什么要素促使這兩個(gè)省在全國范圍內(nèi)首先推行林改？下面將從個(gè)層面進(jìn)展分析。村集體經(jīng)過林改改善村財(cái)情況年春，福建省政府出臺文件正式宣布在全省范圍內(nèi)開展集體林權(quán)制度改革。但實(shí)踐上，年林改的萌芽曾經(jīng)在永安洪田村發(fā)生。年,尤溪縣一個(gè)村子為理處理村財(cái)赤字的問題，也自發(fā)地對林地運(yùn)營權(quán)進(jìn)展了調(diào)整。該村委會經(jīng)過收取林地運(yùn)用費(fèi)的方式把村里部分林地的運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)給本村村民。此外，

7、村集體還把部分山林以活立木轉(zhuǎn)讓的方式拍賣出去。村委會改革當(dāng)年所獲得的林業(yè)收入不僅還清了所欠下的一切債務(wù)，還有所剩余。他們經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，福建省的許多村子都可以從林權(quán)改革中獲利。這一景象，在孔祥智等人的研討孔祥智等，中也得到了印證。這些閱歷闡明村集體組織有參與林改的動力。對于江西省情況那么有所不同，在下文中將專門論述。省政府經(jīng)過林改降低管理本錢在本次林改中，福建省和江西省省政府都表現(xiàn)出了積極的立場，并從資金上、政策上大力支持林改。那么是什么緣由致使政府部門的立場發(fā)生如此宏大的轉(zhuǎn)變？從本錢收益的角度，或許能給他們一些啟示。首先，政府財(cái)政收入來源在過去的年中發(fā)生了較大的改動，林業(yè)對財(cái)政的奉獻(xiàn)逐漸下降見

8、圖。其次，伴隨著其它產(chǎn)業(yè)以及私營經(jīng)濟(jì)的開展，社會對于林業(yè)產(chǎn)業(yè)的依賴程度逐漸降低。政府部門此時(shí)實(shí)施改革的時(shí)機(jī)本錢要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于林業(yè)“三定時(shí)期；而推遲林改的時(shí)機(jī)本錢那么逐漸添加，這些導(dǎo)致本錢添加的緣由包括：由于林業(yè)對農(nóng)民家庭收入奉獻(xiàn)較低引起的不滿，以及森林資源維護(hù)難度的添加等。因此，兩省政府在此時(shí)倡導(dǎo)林改是大勢所趨。圖 福建省、江西省林業(yè)收入占GDP的比重年數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局林改是新鄉(xiāng)村建立思想在林業(yè)部門的詳細(xì)實(shí)現(xiàn)在過去幾年里，國家指點(diǎn)人對于鄉(xiāng)村地域的開展給予了高度的關(guān)注，并在全國范圍內(nèi)開展“新鄉(xiāng)村建立運(yùn)動。國家的各項(xiàng)政策都向鄉(xiāng)村地域有所傾斜，比如取消農(nóng)業(yè)稅、加大鄉(xiāng)村根底設(shè)備及根底教育投入等。年，繼

9、出臺之后，農(nóng)民在農(nóng)地上擁有的權(quán)益大幅提高。相反，我國在集體林區(qū)現(xiàn)行的許多政策、制度難以順應(yīng)這樣的開展情勢。福建省和江西省自發(fā)的林改，為當(dāng)?shù)匦锣l(xiāng)村建立增添了制度改革的內(nèi)容，表達(dá)出林業(yè)部門參與新鄉(xiāng)村建立的政治志愿。 集體林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)方式及農(nóng)民的認(rèn)知調(diào)查根據(jù)年月年月對福建省、江西省、浙江、安徽、湖南、山東、遼寧、云南的實(shí)地調(diào)查，搜集了種林業(yè)產(chǎn)權(quán)方式林業(yè)運(yùn)營方式。為了研討的方便，根據(jù)運(yùn)營主體的不同將其歸為大類。這類分別是：家庭運(yùn)營：指的是林地由單個(gè)農(nóng)戶家庭運(yùn)營管理，包括林業(yè)“三定時(shí)期劃定的自留山、責(zé)任山、承包山和租賃山。在這三類山林中，自留山和責(zé)任山的概念較為明確，與農(nóng)地中的自留地、責(zé)任田相當(dāng)；承包山

10、和租賃山的概念那么根據(jù)各村村委會的界定有所不同。聯(lián)戶運(yùn)營：指的是一組農(nóng)戶在自愿的根底上結(jié)合運(yùn)營一片或幾片林地。這個(gè)組的概念大約在戶之間。小組運(yùn)營或自然村運(yùn)營：以消費(fèi)小組或自然村為運(yùn)營單位，這種運(yùn)營方式類似于社區(qū)共管方式。林地流轉(zhuǎn)運(yùn)營：指的是外村的個(gè)人或組織經(jīng)過簽署合同的方式獲取某個(gè)村的林地的運(yùn)用權(quán)和管理權(quán)。這種方式有時(shí)候也被稱為是“市場運(yùn)營集體運(yùn)營：林地由村委會一致運(yùn)營。以上的種方式中，前種類型農(nóng)戶是直接的收益者；而后種產(chǎn)權(quán)方式的直接納益者那么是村集體。因此，經(jīng)過比較改革前后各種運(yùn)營方式在本村林地中所占比重，可以分析出村內(nèi)部利益重新分配的程度。實(shí)踐上還有第種類型的林地生態(tài)公益林。在南方集體林區(qū)

11、區(qū)劃界定生態(tài)公益林的行為始于年代。根據(jù)他們的調(diào)查，在集體林區(qū)多數(shù)村有相當(dāng)比例的林地被劃為生態(tài)公益林，制止或限制商業(yè)采伐。雖然規(guī)定，在區(qū)劃界定重點(diǎn)生態(tài)公益林時(shí)，地方政府必需本著自愿原那么，但在實(shí)踐操作過程中，生態(tài)公益林的認(rèn)定那么是由地方政府部門一方面決議，林權(quán)一切人并沒有發(fā)言權(quán)。因此，在研討中把生態(tài)公益在林地中所占的比重作為政策對當(dāng)?shù)亓謾?quán)安排干涉程度的外生變量。在不同的產(chǎn)權(quán)方式下，書面承包運(yùn)營合同中所賦予農(nóng)戶的運(yùn)用決策權(quán)益是不同的。在合同中予以明確商定的農(nóng)戶各項(xiàng)權(quán)益包括對林地運(yùn)用權(quán)和林木一切權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、承繼權(quán)、租賃權(quán)、采伐權(quán)、消費(fèi)決策權(quán)、承包收益分配及合同期限等表達(dá)了產(chǎn)權(quán)制度的完善程度?，F(xiàn)實(shí)上，

12、將農(nóng)戶的各項(xiàng)權(quán)益在合同中落到實(shí)處，正是近期林權(quán)改革所獲得的艱苦進(jìn)展，并能夠是農(nóng)戶選擇林地運(yùn)營方式時(shí)產(chǎn)生差別的影響要素之一。關(guān)于不同產(chǎn)權(quán)方式下農(nóng)戶對各項(xiàng)權(quán)益認(rèn)知情況的調(diào)查結(jié)果參見表，不同產(chǎn)權(quán)方式下承包運(yùn)營合同期限參見表。表 不同產(chǎn)權(quán)方式下農(nóng)戶的運(yùn)用決策權(quán)的分布 單位：%權(quán)益受訪農(nóng)戶回答家庭運(yùn)營小組運(yùn)營聯(lián)戶運(yùn)營林地流轉(zhuǎn)運(yùn)營生態(tài)公益林集體運(yùn)營將林地轉(zhuǎn)為農(nóng)地的權(quán)益有.有，但需求經(jīng)過村里同意.沒有.其他.轉(zhuǎn)種其他林種的權(quán)益有.有，但需求經(jīng)過村里同意.沒有.其他.轉(zhuǎn)種其他樹種的權(quán)益有.有，但需求經(jīng)過村里同意.沒有.其他.運(yùn)營林下資源的權(quán)益有.有，但需求經(jīng)過村里同意.沒有.其他.林地抵押的權(quán)益有.有，但需求

13、經(jīng)過村里同意.沒有.其他.林地在本村內(nèi)流轉(zhuǎn)的權(quán)益有.有，但需求經(jīng)過村里同意.沒有.其他.林地在本村之外范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的權(quán)益有.有，但需求經(jīng)過村里同意.沒有.其他.采伐的權(quán)益有.沒有.其他.拋荒的權(quán)益有.沒有.其他.數(shù)據(jù)來源：實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，表 不同產(chǎn)權(quán)方式下承包運(yùn)營合同期限的分布 單位：%省份描畫性統(tǒng)計(jì)家庭運(yùn)營小組運(yùn)營聯(lián)戶運(yùn)營外部運(yùn)營福建均值.最小值.最大值.江西均值.最小值.最大值.浙江均值.最小值.最大值.安徽均值.最小值.最大值.湖南均值.-最小值.-最大值.-遼寧均值.-.最小值.-.最大值.-.山東均值.-.最小值.-.最大值.-.云南均值.最小值.最大值.總計(jì)均值.最小值.最大值.數(shù)據(jù)來

14、源：實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)， 集體林區(qū)年以來的林權(quán)改革變化調(diào)查分析表展現(xiàn)了年和年個(gè)調(diào)查省產(chǎn)權(quán)方式的份額變化。群眾普遍以為，年林權(quán)改革的主要目的是產(chǎn)權(quán)的私有化、個(gè)體化包括自愿結(jié)合的聯(lián)戶運(yùn)營在內(nèi)。假設(shè)他們采用這一視角分析省的林改情況，根據(jù)表，福建，遼寧，山東和云南在這一方面獲得了顯著的成就。江西和浙江雖然是第一批宣布進(jìn)展林權(quán)改革的省份，但在家庭運(yùn)營化方面的進(jìn)展并不突出。在江西發(fā)生的主要變化是小組自然村運(yùn)營方式的份額從年下降了一半，與此同時(shí)林地流轉(zhuǎn)運(yùn)營的比例有大幅上升。浙江省在林改的初期階段家庭單戶運(yùn)營的比例已到達(dá)%以上，因此林改之后，家庭運(yùn)營份額的上升空間并不大。湖南省變化不大的緣由與浙江省類似。安徽省家庭

15、運(yùn)營和聯(lián)戶運(yùn)營所占的份額有所下降，根本上表達(dá)為生態(tài)公益林的添加，這能夠與安徽省南部是重要的旅游區(qū)有關(guān)。政府將較大份額的林地作為生態(tài)公益林，表達(dá)了其在維護(hù)森林資源的旅游價(jià)值方面的努力。表 產(chǎn)權(quán)方式的份額變化省年家庭運(yùn)營聯(lián)戶運(yùn)營小組運(yùn)營外部運(yùn)營集體運(yùn)營生態(tài)公益林總計(jì)福建.江西.浙江.安徽.湖南.遼寧.山東.云南.數(shù)據(jù)來源：實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，山東省的情況值得關(guān)注。山東省森林資源在過去并不豐富，造林活動主要表達(dá)為在耕地周圍建立防護(hù)林。在林改以前，生態(tài)公益林在森林資源中占了很大份額。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)的反映，較大份額的生態(tài)公益林防護(hù)林和一些集體運(yùn)營的森林目前曾經(jīng)分給農(nóng)戶，轉(zhuǎn)為家庭運(yùn)營的方式，林權(quán)改革在山東獲得了艱

16、苦的成就。云南省的情況也值得自創(chuàng)，云南省森林資源集體運(yùn)營、家庭運(yùn)營和聯(lián)戶運(yùn)營的份額都有所上升，下降主要表達(dá)在小組自然村運(yùn)營的比例變化上。根據(jù)他們的察看，云南省有大面積的森林資源遭到天保工程的影響，相當(dāng)多的集體林劃歸為生態(tài)公益林，這對受影響地域林權(quán)改革方式的選擇產(chǎn)生重要影響，有些村不得不將曾經(jīng)劃歸農(nóng)戶運(yùn)營的林地收回集體運(yùn)營。 集體林區(qū)林權(quán)改革的初步效果木材采伐大幅添加近期林改動作較大的省份木材采伐量有一定程度的添加。根據(jù)調(diào)查，近年間，福建，遼寧，山東，云南省的村平均木材采伐量添加比較明顯參見表。由于家庭運(yùn)營和聯(lián)戶運(yùn)營已成為木材消費(fèi)的主力軍，因此采伐量添加的趨勢與森林資源運(yùn)營個(gè)體化的趨勢相一致。另

17、外，木材消費(fèi)與林地流轉(zhuǎn)運(yùn)營有顯著的相關(guān)性，尤其是在福建省和遼寧省。這與調(diào)查中察看到的大部分林地流轉(zhuǎn)運(yùn)營是以采伐為目的的情況相一致。表 村級平均木材采伐量 單位：m省年家庭運(yùn)營聯(lián)戶運(yùn)營小組運(yùn)營林地流轉(zhuǎn)集體運(yùn)營總計(jì)福建.江西.浙江.安徽.湖南.遼寧.山東.云南.數(shù)據(jù)來源：實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，林業(yè)收入占家庭總收入的比重顯著添加在過去的年間，一切省份農(nóng)戶家庭凈收入都有顯著的提高，但可以看出林業(yè)收入是各項(xiàng)收入中增長速度較快的一項(xiàng)見表。福建、江西、遼寧、山東的林業(yè)收入占總收入的份額有所提高。安徽省林業(yè)收入份額有所下降。表 各省家庭收入表省份年份林業(yè)收入農(nóng)業(yè)收入非農(nóng)收入其他收入總收入福建元.%.元.%.江西元.%

18、.元.%.浙江元.%.元.%.安徽元.%.元.%.湖南元.%.元.%.遼寧元.%.元.%.山東元.%.元.%.云南元.%.元.%.數(shù)據(jù)來源：實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)戶及農(nóng)戶結(jié)合體自發(fā)造林的面積添加在年期間，除安徽之外，在其他調(diào)查省份發(fā)現(xiàn)，林權(quán)改革促進(jìn)了造林投資。在福建、湖南、遼寧和云南，家庭投資林業(yè)的增長比例最大。其他運(yùn)營方式的造林面積在福建、遼寧、山東、云南也有所提高見表。這闡明除了林權(quán)改革這一影響要素外，還有其他要素對近年造林投入的增長起到了促進(jìn)作用。表 村級平均造林情況省份年份單戶合計(jì)聯(lián)戶運(yùn)營小組運(yùn)營山林流轉(zhuǎn)集體運(yùn)營公益林造林合計(jì)福建.江西.浙江.安徽.湖南.遼寧.山東.云南.數(shù)據(jù)來源：實(shí)地調(diào)查

19、數(shù)據(jù)， 結(jié)論和建議在過去的年間，集體一切林地的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造發(fā)生了進(jìn)一步的變化，但各省改革的方式和改革帶來的變化程度差別較大。以家庭運(yùn)營和聯(lián)戶運(yùn)營為目的方式的林權(quán)改革，在福建、遼寧、山東和云南獲得了顯著成果。這些省份，過去集體運(yùn)營的比例較大，因此農(nóng)民對改革的呼聲較高。江西省的改革，從結(jié)果上來看林地流轉(zhuǎn)運(yùn)營比例的添加最為顯著。在安徽，生態(tài)公益林的擴(kuò)張是主要的變化內(nèi)容。在浙江和湖南，沒有顯著的林權(quán)構(gòu)造變化。中國鄉(xiāng)村地域的林業(yè)產(chǎn)權(quán)體制的構(gòu)成與當(dāng)?shù)厣鐣⒔?jīng)濟(jì)和政策等要素息息相關(guān)。經(jīng)過民主決策構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)方式體系，在不同地域存在較大的差別。在林權(quán)改革動作較大的省份，采伐量增幅較大。農(nóng)民森林和木材采伐的收入有所提

20、高。應(yīng)該說農(nóng)民對這樣的改革是擁護(hù)和歡迎的，但是，國家傳統(tǒng)的森林資源管理體系遭到新的挑戰(zhàn)，必需做出調(diào)整。林權(quán)改革在短期內(nèi)促進(jìn)了小規(guī)模林業(yè)運(yùn)營者的產(chǎn)生，由于產(chǎn)權(quán)的分化和林業(yè)運(yùn)營者的分散，導(dǎo)致林業(yè)管理本錢提高。因此主要林業(yè)政策的實(shí)施例如采伐限額管理難度加大，從而會帶來改良或建立新的林業(yè)政策和管理體制的要求。林業(yè)社區(qū)共管的運(yùn)營方式在社會資本較好的地域容易推行。村委會實(shí)施林權(quán)改革的時(shí)機(jī)本錢高低將直接影響林改的進(jìn)度和質(zhì)量。在推進(jìn)林權(quán)改革過程中，應(yīng)該對基層集體經(jīng)濟(jì)組織和基層林業(yè)主管部門的既得利益有所補(bǔ)償，才干加速林改步伐，防止林改雷聲大雨點(diǎn)小的局面出現(xiàn)。私人部門農(nóng)戶、聯(lián)戶、市場經(jīng)濟(jì)組織造林面積的添加顯示出了林業(yè)可繼續(xù)開展的苗頭。除林權(quán)改革外，還有其他潛在的要素促進(jìn)了私人造林的積極性。需求進(jìn)一步分析研討，以確定這些多重要素對造林的影響。林權(quán)改革將是一個(gè)長期的過程。很多新的林業(yè)運(yùn)營方式，例如聯(lián)戶運(yùn)營和林地流轉(zhuǎn)運(yùn)營，從長期看是過度性質(zhì)的運(yùn)營方式。社會經(jīng)濟(jì)要素發(fā)生的變化會影響聯(lián)戶之間的協(xié)作關(guān)系，一些聯(lián)戶將解體。另外，當(dāng)承包運(yùn)營合同到期時(shí)，外部運(yùn)營者將不得不重新談判，林地能夠