公共危機(jī)與應(yīng)急管理

1、1 第二章 公共危機(jī)與危機(jī)管理 第一節(jié) 危機(jī)管理體制概述 1、體制與機(jī)制。體制通常是指政府的組織結(jié)構(gòu)形式及其配置模式，在形式上體現(xiàn)為不同職責(zé)權(quán)限的政府機(jī)構(gòu)所組成的靜態(tài)的框架結(jié)構(gòu)。機(jī)制指的是不同政府主體之間互相聯(lián)系和相互作用的方式，在形式上是對政府組織運(yùn)作方式及其動(dòng)態(tài)過程所作的制度安排。體制與機(jī)制是相互依存的，體制是機(jī)制形成和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)；機(jī)制是體制功能發(fā)揮作用的載體。 2 2、國家層面的危機(jī)管理體制 從國際經(jīng)驗(yàn)看，行政首腦擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一的協(xié)調(diào)咨詢機(jī)構(gòu)，分工合作的組織框架，常設(shè)、專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)等。各職能部門通過統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、橫向協(xié)調(diào)、專業(yè)分工，共同維系國家層面危機(jī)管理系統(tǒng)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，詳見下

2、圖所示。 3行政首腦職能部門職能部門職能部門職能部門統(tǒng)一的協(xié)調(diào)咨詢機(jī)構(gòu)常設(shè)、專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)4 2、地方層面的危機(jī)管理體制 從國際經(jīng)驗(yàn)來看，地方層面的危機(jī)發(fā)生以后，根據(jù)危機(jī)等級和法律授權(quán)處理危機(jī)。在多數(shù)情況下，一般由事發(fā)地政府（與我國行政體制、狀況不同）負(fù)責(zé)危機(jī)響應(yīng)，中央或聯(lián)邦政府一般不負(fù)責(zé)指揮，這使得公共危機(jī)管理更多地注重和依賴于地方政府層面。 以美國紐約為例，紐約市危機(jī)管理辦公室（OEM）是紐約市危機(jī)管理的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在市場的直接領(lǐng)導(dǎo)下，該辦公室負(fù)責(zé)收集、傳遞和管理各類危機(jī)信息，進(jìn)行危機(jī)管 5理規(guī)劃和方案策劃。當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，與紐約市警察局、消防局、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、紅十字會、私營部門和非盈

3、利部門等通力合作，最有效地調(diào)動(dòng)所有資源，協(xié)調(diào)各方各司其職、各負(fù)其責(zé)。 倫敦應(yīng)急服務(wù)聯(lián)絡(luò)小組（LESLP）是該市危機(jī)管理的核心機(jī)構(gòu)，其成員來自倫敦市治安服務(wù)部、警察局、急救中心和英國交通警察署，以及下轄各級地方政府的代表。這個(gè)小組負(fù)責(zé)提供倫敦的應(yīng)急服務(wù)，促進(jìn)相關(guān)部門之間的有效合作。6 3、我國危機(jī)管理體系 我國的政治體制決定了危機(jī)管理體制,黨的領(lǐng)導(dǎo)在危機(jī)管理中的核心地位。從國家層面看，由黨中央總書記兼任主任并由黨和國家的相關(guān)部門組成的國家安全委員會，是全國公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，國安委辦公室是國安委下設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 從地方層面看，一般形式是地方應(yīng)急管理委員會或辦公室（應(yīng)急委或應(yīng)急辦），以縣為例，

4、縣委辦公室內(nèi)設(shè)立應(yīng)急辦，負(fù)責(zé)收集危機(jī)情況、聯(lián)絡(luò)和匯報(bào)、接受領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)指令，協(xié)助相關(guān)部門通力處理各種緊急情況。7 4、危機(jī)管理的全過程模式 公共危機(jī)從其生成到發(fā)生，有一個(gè)周期過程。一般可分為潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期和解決期等不同的時(shí)期，但并非是所有危機(jī)的必經(jīng)階段。 西方國家普遍采取具有針對上述不同階段的危機(jī)管理的全過程方法，即對每個(gè)階段的特定任務(wù)及管理重點(diǎn)，制定相應(yīng)的機(jī)制，體現(xiàn)了“未雨綢繆，防患未然”的理念，通過預(yù)防措施，減少危機(jī)發(fā)生的可能性和帶來的相應(yīng)損失。8 20世紀(jì)70年代，美國提出全過程管理模式，將危機(jī)管理的活動(dòng)、政策和計(jì)劃貫穿到四個(gè)基本的環(huán)節(jié)，即疏緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)。其中，疏緩和準(zhǔn)備是危

5、機(jī)發(fā)生之前的行為，響應(yīng)是危機(jī)發(fā)生過程中的行為，而恢復(fù)則是事后行為。在某種程度上，各階段的工作可能會有交叉，參見下圖。舒緩準(zhǔn)備恢復(fù)響應(yīng)9 第一，危機(jī)疏緩階段。疏緩活動(dòng)的目的在于事前預(yù)防和減少災(zāi)難的損失，例如，在設(shè)計(jì)建筑物的時(shí)候，要注意考慮恐怖襲擊和意外事故、強(qiáng)化易災(zāi)地區(qū)的防御建設(shè)和土地利用管理，在易災(zāi)地區(qū)開展政府支持的災(zāi)害保險(xiǎn)等。 第二，危機(jī)準(zhǔn)備階段。準(zhǔn)備工作的重點(diǎn)在于設(shè)計(jì)相應(yīng)階段如何應(yīng)急，以及有效提升響應(yīng)能力，包括制定應(yīng)急計(jì)劃和方案，建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，建設(shè)應(yīng)急避難場所，做好應(yīng)急資源儲備，開展危機(jī)教育和培訓(xùn)及演練。10 第三，危機(jī)響應(yīng)階段。響應(yīng)是對危機(jī)做出的立即反應(yīng)和行動(dòng)，包括協(xié)調(diào)各方進(jìn)行救援、

6、組織人員疏散撤離、保證食品和水源安全、提供醫(yī)療服務(wù)、維護(hù)公共秩序等。 第四，危機(jī)恢復(fù)階段。恢復(fù)是善后處理的一部分，包括為受害者提供臨時(shí)住所、清理廢墟、初步恢復(fù)公共基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)行各種資金援助和保險(xiǎn)賠償、災(zāi)后重新規(guī)劃和恢復(fù)重建。11 第二節(jié) 我國危機(jī)管理存在的問題 1、公共危機(jī)意識淡薄 現(xiàn)階段我國各種危機(jī)現(xiàn)象頻頻發(fā)生，除了我國處于社會轉(zhuǎn)型的特殊背景外，還與各級領(lǐng)導(dǎo)的公共危機(jī)意識直接有關(guān)，具體表現(xiàn)為： 重權(quán)力，輕責(zé)任； 重事后，輕預(yù)防； 重宣傳，輕落實(shí)； 重利益，輕大局； 重關(guān)系，輕處罰； 重個(gè)人，輕制度。 12 2、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、縝密思維不足 我國各地黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力高度集中，科學(xué)、民主的領(lǐng)導(dǎo)方法不足，

7、在實(shí)際工作中，往往缺乏一套科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)和縝密的科學(xué)思維和工作方法，這必然導(dǎo)致社會矛盾和各種危機(jī)產(chǎn)生的隱患及其積累。 3、日常參與危機(jī)管理機(jī)制薄弱 社會主義制度具有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，但是與危機(jī)管理的效果相比，這種參與機(jī)制在日常狀態(tài)下顯得相對薄弱，沒有體現(xiàn)預(yù)防為主和消滅隱患的特征。 13 4、干部腐敗和不作為現(xiàn)象嚴(yán)重 黨的“十八”大以來，懲治官員腐敗力度加大，大批地方黨政領(lǐng)導(dǎo)落馬，許多腐敗和不作為是我國社會危機(jī)產(chǎn)生的直接原因和間接原因，例如，工程質(zhì)量問題、礦山安全事故、群體性事件等，這些或多或少涉都及到地方領(lǐng)導(dǎo)干部的貪污腐敗和不作為、亂作為。 5、管理方式落后社會組織不足 由于長期以來，我國

8、實(shí)行自上而下的集中型社會管理模式，造成非政府的社會組織發(fā)育不足，即在市場經(jīng)濟(jì)條件下，造成危機(jī)管理的社會力量不足，政府承擔(dān)的壓力和責(zé)任過大。14 6、社會對話溝通機(jī)制嚴(yán)重不足 在我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，孕育和產(chǎn)生了大量社會矛盾和社會沖突，特別是基層群眾與地方政府、基層群眾與干部的矛盾和沖突，具體表現(xiàn)為群體性事件數(shù)量上升，燃點(diǎn)降低、事件頻發(fā)，這已成為現(xiàn)階段我國社會不穩(wěn)定的主要原因之一。與此同時(shí)，我國社會對話溝通機(jī)制和渠道嚴(yán)重不足，這直接影響了化解社會矛盾和預(yù)防沖突的重要原因，也是社會危機(jī)管理的重要課題。15 第三節(jié) 國內(nèi)典型案件 烏坎事件： 1、事件起因。烏坎村村委會將一塊集體土地賣給開發(fā)商，幾年來在當(dāng)

9、地居民不知情的情況下3200畝土地陸續(xù)被政府販賣，賣地款項(xiàng)達(dá)七億多元人民幣，補(bǔ)助款只有500元，其余全部被當(dāng)?shù)毓賳T私吞。當(dāng)?shù)鼐用駥掖紊显L無果，近期僅存的一塊土地被賣給地產(chǎn)開發(fā)商，激發(fā)當(dāng)?shù)卮迕袢罕娪?1日游行示威。 16 2、事件過程。9月21日，3-4千人手持橫幅前往開發(fā)地塊、村內(nèi)存在土地爭議的企業(yè)、村委會以及市政府游行請?jiān)?，一度封堵公路，?dāng)天政府沒有表態(tài)； 22日上午百多名汕尾武警特警進(jìn)駐當(dāng)?shù)匚淞︱?qū)散正在集會的市民包括婦女兒童，10多人受傷其中有兩個(gè)兒童被打重傷急救，隨后矛盾激化當(dāng)?shù)厝藝ヅ沙鏊c市政府，投擲石塊和推翻警車有10多名警察受傷。市政府工作組于9月26號進(jìn)入烏坎村，每7天公布一次

10、工作進(jìn)展；烏坎村兩委干部要全力配合市工作組開展工作，村民代表參與監(jiān)督。 17 12月11日村民因不滿政府解決事件的手法再度與警方爆發(fā)沖突。大批手持盾牌的武警在烏坎村口戒備，并向手持棍棒的村民發(fā)射水炮，民眾在于當(dāng)天中午陸續(xù)散去。但風(fēng)波顯然未就此平息，甚至在村民代表薛錦波猝死獄中后，再度引爆大規(guī)?？棺h與封村行動(dòng)。汕尾市政府，聲言要嚴(yán)懲集會組織者，村民擔(dān)心政府人員潛入村中捉人，所以在村口設(shè)置路障，檢查入村人士。12月19日，村民在村子的各大小出入口設(shè)置哨崗，又砍倒大樹作為路障，出入車輛和人員都要經(jīng)過查問其中一個(gè)關(guān)卡有30人18把守，大部分為80后青年，部分手持棍棒戒備。本村仍存于無政府狀態(tài)已有8日之

11、久。全部政府人員撤走，村政府及派出所人去樓空。12月19日，境外報(bào)道指出，解放軍第41、第42集團(tuán)軍緊急向?yàn)蹩卜较蛞苿?dòng)，預(yù)計(jì)將對烏坎村形成第2道和第3道武力鎮(zhèn)壓的包圍防線。12月19日，烏坎村再次舉行集會，要求歸還薛錦波尸體。12月20日，廣東省委成立工作組，由省委副書記朱國明帶隊(duì)進(jìn)駐烏坎村，表示要以最大的努力、誠意解決村民的合理訴求，盡快恢復(fù)法制秩序和社會管理秩序。 19 三、事件特點(diǎn)。從事件本身看，當(dāng)?shù)厝说脑V求集中在民主選舉上，甚至亮出了“保障人權(quán)”這樣的口號，表現(xiàn)出當(dāng)?shù)剞r(nóng)民漸漸萌發(fā)的公民意識，以及明白經(jīng)濟(jì)糾紛的幕后原因?qū)崬檎我蛩亍７e極參加抗?fàn)幍娜舜蟛渴乔嗄耆?，特別是90后年輕人的加入讓

12、抗?fàn)庨_始利用高科技手段。村民開放一間屋子，歡迎境內(nèi)外傳媒采訪，變成了臨時(shí)性的新聞中樞，相信傳媒并愿意通過媒體發(fā)聲以及選擇微博等作為發(fā)聲方式。村民代表發(fā)表講話，希望全國都可以民選官員，訴求有突破地域的趨向。2021 第四節(jié) 我國危機(jī)管理體制改革 1、加強(qiáng)危機(jī)意識與責(zé)任意識 加大反腐敗力度，清除官場腐敗分子；加強(qiáng)危機(jī)意識教育，提高危機(jī)預(yù)防思維；強(qiáng)化官員責(zé)任意識，減少干部不作為現(xiàn)象，加大事故責(zé)任的懲處力度；增強(qiáng)全社會危機(jī)意識和防范意識。 2、依法促進(jìn)社會組織發(fā)育和發(fā)展。依法有序地推進(jìn)非政府組織建設(shè)，構(gòu)建新的社會管理體系，包括社會支持體系，以增強(qiáng)危機(jī)管理的支撐力量。22 3、拓寬和健全民主協(xié)商渠道 根據(jù)中央有關(guān)推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)的精神，拓寬協(xié)商民主和對話渠道，推動(dòng)決策科學(xué)化和民主化，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，化解社會矛盾和沖突，特別是農(nóng)村基層，完善村民自治制度，發(fā)展社會主義民主，解決深層次的不穩(wěn)定因素，推動(dòng)國家和社會的長治久安。23 4、完善危機(jī)管理體系建設(shè) 學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，提高科學(xué)性、預(yù)防性、完整性和有效性，完善我國危機(jī)管理體制和機(jī)制建設(shè)。 加強(qiáng)社會突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制。這是指社會突發(fā)事件爆發(fā)之前及初期，管理者進(jìn)行預(yù)測、預(yù)控和預(yù)防等管理機(jī)制； 有關(guān)危機(jī)事件處置的法律法規(guī)，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法處理的權(quán)力和責(zé)任； 加強(qiáng)