關(guān)于關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)之屬性及其有償流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題探

1、PAGE PAGE 8關(guān)于集體建建設(shè)用地使使用權(quán)之屬屬性及其有有償流轉(zhuǎn)法法律問(wèn)題探探析關(guān)于集體建建設(shè)用地使使用權(quán)之屬屬性及其有有償流轉(zhuǎn)法法律問(wèn)題探探析作者佘衛(wèi)剛剛內(nèi)容摘摘要農(nóng)村集體建建設(shè)土地使使用權(quán)作為為一項(xiàng)重要要的用益物物權(quán)，隨著著中國(guó)工業(yè)業(yè)化、城市市化進(jìn)程的的加快，其其外部利益益性逐漸顯顯現(xiàn)。集體體建設(shè)用地地使用權(quán)有有償流轉(zhuǎn)問(wèn)問(wèn)題遂成為為專家、學(xué)學(xué)者們研討討的焦點(diǎn)問(wèn)問(wèn)題?，F(xiàn)行行的調(diào)整農(nóng)農(nóng)地使用權(quán)權(quán)流轉(zhuǎn)的相相關(guān)法律規(guī)規(guī)范因其自自身的缺陷陷性，已不不能適應(yīng)市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)發(fā)展之需。如何在確確保集體所所有權(quán)不變變的前提下下充分發(fā)揮揮作為用益益物權(quán)的集集體建設(shè)用用地使用權(quán)權(quán)之最大效效用，使之之合理、有

2、有序、有償償流轉(zhuǎn)之變變革已刻不不容緩。關(guān)鍵詞 集體建建設(shè)用地使使用權(quán)，用用益物權(quán)，權(quán)權(quán)能，有償償流轉(zhuǎn)一、社會(huì)主義義新農(nóng)村建建設(shè)中的不不和諧因素素近年來(lái)，“ 三農(nóng)” 問(wèn)題一一直被稱為為中國(guó)經(jīng)濟(jì)濟(jì)社會(huì)發(fā)展展問(wèn)題的重重中之重，新新一屆領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)集體提出出“ 社會(huì)會(huì)主義新農(nóng)農(nóng)村” 建建設(shè)。隨科科學(xué)理論思思想轉(zhuǎn)變?yōu)闉閺?qiáng)大的實(shí)實(shí)踐武器，中中國(guó)經(jīng)濟(jì)社社會(huì)，尤其其是農(nóng)村面面貌將會(huì)出出現(xiàn)巨大的的變化。但但目前現(xiàn)實(shí)實(shí)社會(huì)中，仍仍存在著嚴(yán)嚴(yán)重影響農(nóng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社社會(huì)發(fā)展的的矛盾：（一一）城市化化進(jìn)程加速速化與農(nóng)地地銳減的矛矛盾經(jīng)濟(jì)發(fā)發(fā)展必然促促進(jìn)城市化化進(jìn)程發(fā)展展：城市化化水平不斷斷提高，城城市數(shù)量不不斷增加、城市規(guī)模模不

3、斷擴(kuò)大大，又必然然需要大量量建設(shè)用地地。據(jù)報(bào)中中國(guó)城市化化水平19995年為為29%，到到20000年為355%，而到到20100年則為445%左右右?？v觀中中國(guó)建國(guó)以以來(lái)城市發(fā)發(fā)展與耕地地變化簡(jiǎn)史史，可以看看出，從11957年年到19997年間，耕耕地從1112百萬(wàn)公公頃下降到到95百萬(wàn)萬(wàn)公頃，年年減少近11，0000，0000萬(wàn)公頃1。這這嚴(yán)重沖擊擊保護(hù)耕地地的國(guó)策。（二）農(nóng)農(nóng)民土地被被征獲得極極少的補(bǔ)償償金與國(guó)家家土地使用用權(quán)出讓而而獲得巨額額差價(jià)的矛矛盾 我國(guó)國(guó)土地管理理法律體系系規(guī)定了農(nóng)農(nóng)地只有被被國(guó)家征才才能進(jìn)入地地市，這樣樣就使得國(guó)國(guó)家壟斷土土地一級(jí)市市場(chǎng)，造成成國(guó)家對(duì)農(nóng)農(nóng)地使用

4、權(quán)權(quán)的不當(dāng)干干預(yù)，無(wú)償償?shù)娜〉棉r(nóng)農(nóng)村集體土土地轉(zhuǎn)為建建設(shè)用地后后的增值收收益，而收收益返還用用于農(nóng)村建建設(shè)的卻是是其中極少少的一部分分。從而政政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)干部與農(nóng)農(nóng)民間的關(guān)關(guān)系對(duì)立，矛矛盾尖銳。（三）農(nóng)農(nóng)地使用權(quán)權(quán)之流轉(zhuǎn)趨趨勢(shì)與國(guó)家家法律規(guī)范范嚴(yán)格限制制間的矛盾盾以土地管管理法為主主的法律體體系對(duì)農(nóng)村村集體土地地使用權(quán)流流轉(zhuǎn)是嚴(yán)格格禁止、限限制的，只只有極少數(shù)數(shù)情況例外外，但也有有嚴(yán)格的限限制條件。但現(xiàn)實(shí)中中，這些禁禁限基本處處于失靈狀狀態(tài)，各地地農(nóng)地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)場(chǎng)大量存在在。隨經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展、戶戶籍制改革革，村民買買賣、抵押押房屋及宅宅基地屢見(jiàn)見(jiàn)不鮮；名名為聯(lián)營(yíng)實(shí)實(shí)為土地租租賃、甚至至買賣的現(xiàn)

5、現(xiàn)象也比較較嚴(yán)重；在在皖粵等省省份亦以地地方立法形形式出臺(tái)了了集體建設(shè)設(shè)用地有償償流轉(zhuǎn)等辦辦法?？梢?jiàn)見(jiàn)，現(xiàn)實(shí)中中集體建設(shè)設(shè)用地使用用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)問(wèn)題靠一味味的禁止是是無(wú)法解決決的。綜上上所述，農(nóng)農(nóng)村土地，尤尤其是其流流轉(zhuǎn)問(wèn)題，已已經(jīng)成為嚴(yán)嚴(yán)重影響農(nóng)農(nóng)村發(fā)展的的重要問(wèn)題題。隨中國(guó)國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)目標(biāo)的確確立，建立立如何充分分體現(xiàn)、發(fā)發(fā)揮土地使使用權(quán)生產(chǎn)產(chǎn)要素作用用的，使之之能正常、合理、高高效利用的的制度刻不不容緩。二二、集體建建設(shè)用地使使用權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)治理現(xiàn)狀狀與缺陷集集體建設(shè)用用地所有權(quán)權(quán)屬于農(nóng)民民集體所有有，而對(duì)于于其使用權(quán)權(quán)及使用權(quán)權(quán)流轉(zhuǎn)，我我國(guó)法律如如是規(guī)定：中華人人民共和國(guó)國(guó)土地管理理法第443

6、條，建建設(shè)用地需需使用國(guó)有有土地，鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建建設(shè)用地、村民建房房用宅基地地、鄉(xiāng)村公公益建設(shè)用用地等經(jīng)依依法批準(zhǔn)使使用農(nóng)民集集體所有土土地除外；該法600條，可以以以土地使使用權(quán)入股股、聯(lián)營(yíng)等等形式共同同興辦企業(yè)業(yè)；該法662條，村村民出賣、出租房屋屋后，再申申請(qǐng)宅基地地的，不予予批準(zhǔn)；該該法63條條，農(nóng)民集集體所有土土地使用權(quán)權(quán)不得出讓讓、轉(zhuǎn)讓或或者出租用用于集體建建設(shè)，但符符合土地利利用總體規(guī)規(guī)劃并依法法取得建設(shè)設(shè)用地的企企業(yè)，因破破產(chǎn)、兼并并等情形致致使土地使使用權(quán)依法法流轉(zhuǎn)發(fā)生生轉(zhuǎn)移的除除外；中中華人民共共和國(guó)擔(dān)保保法第334、355、36條條等規(guī)定，農(nóng)農(nóng)村集體所所有土地使使用權(quán)、宅宅

7、基地使用用權(quán)等不得得抵押，但但抵押地上上建筑物、附著物等等的，相應(yīng)應(yīng)土地使用用權(quán)同時(shí)抵抵押。等等等。從上述述法律法規(guī)規(guī)的規(guī)定可可以看出，我我國(guó)對(duì)農(nóng)村村集體建設(shè)設(shè)用地使用用權(quán)的流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)是持否定定態(tài)度的，但但有兩個(gè)例例外：即土土地管理法法第63條條擔(dān)保法第第36條的的規(guī)定。即即便如此，該該種情況也也只占集體體建設(shè)用地地中很少的的一部分，而而且，農(nóng)民民集體從中中也多不能能獲得收益益獲收益有有限2。如此之之規(guī)定，已已經(jīng)與我國(guó)國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)會(huì)之現(xiàn)實(shí)嚴(yán)嚴(yán)重脫節(jié)，具具有明顯的的缺陷性：（一）集集體建設(shè)用用地產(chǎn)權(quán)主主體嚴(yán)重虛虛位、權(quán)能能殘缺不全全按我國(guó)目目前相關(guān)法法律法規(guī)規(guī)規(guī)定，農(nóng)村村土地所有有權(quán)屬于農(nóng)農(nóng)村集體經(jīng)經(jīng)

8、濟(jì)組織、村民小組組等所有。但在人民民公社解體體后，集體體經(jīng)濟(jì)組織織、村民小小組等基本本解體，目目前農(nóng)村的的集體經(jīng)濟(jì)濟(jì)組織、村村民小組等等就其本質(zhì)質(zhì)已不同于于土地管理理法制定時(shí)時(shí)的那種以以自然村為為界、以農(nóng)農(nóng)民集體土土地為基本本財(cái)產(chǎn)、以以組織體的的方式由農(nóng)農(nóng)民在組織織體內(nèi)以土土地為基本本勞動(dòng)對(duì)象象統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)營(yíng)、管理集集體所有土土地的社會(huì)會(huì)組織形態(tài)態(tài)。那是一一種具有土土地資產(chǎn)合合作化特征征的集體經(jīng)經(jīng)濟(jì)組織3。故故現(xiàn)在農(nóng)村村集體缺乏乏行使集體體所有權(quán)的的有效組織織形式和程程序，為某某些村干部部權(quán)力尋租租留下空間間。而農(nóng)村村土地處分分權(quán)能則因因國(guó)家法律律法規(guī)的規(guī)規(guī)定和政府府行政權(quán)力力的強(qiáng)行介介入，變成成

9、政府的征征地權(quán)。故故集體土地地所有權(quán)實(shí)實(shí)質(zhì)上是一一種由國(guó)家家控制、但但由集體承承受其控制制結(jié)果的一一種中國(guó)農(nóng)農(nóng)村特有的的制度安排排。集體只只是名義上上的所有權(quán)權(quán)而已，真真正擁有支支配權(quán)的是是國(guó)家44。造成成在行政權(quán)權(quán)力參與下下，農(nóng)民集集體土地權(quán)權(quán)利被侵害害，土地農(nóng)農(nóng)轉(zhuǎn)非有增增無(wú)減，有有禁無(wú)止。（二）集集體建設(shè)用用地使用權(quán)權(quán)之用益物物權(quán)屬性及及其全能之之殘缺不全全集體土地地使用權(quán)是是用益物權(quán)權(quán)，即以支支配物質(zhì)利利用價(jià)值為為內(nèi)容之物物權(quán)。這應(yīng)應(yīng)是集體土土地使用權(quán)權(quán)的基本法法律屬性5。它它是由集體體土地所有有權(quán)所派生生出的一種種用益物權(quán)權(quán)，使所有有人以外的的權(quán)利主體體對(duì)土地而而為不侵害害所有權(quán)的的自

10、由的占占有、使用用及收益等等，從而對(duì)對(duì)土地利用用以實(shí)現(xiàn)其其經(jīng)濟(jì)目的的的權(quán)利。而我國(guó)法法律規(guī)定之之集體建設(shè)設(shè)用地使用用權(quán)，不僅僅在用途上上僅限于村村民自己對(duì)對(duì)集體土地地之于公益益、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)鎮(zhèn)）村企業(yè)業(yè)及住房用用宅基地等等之使用，而而且在數(shù)量量上也嚴(yán)格格限制，對(duì)對(duì)集體建設(shè)設(shè)用地使用用權(quán)而為收收益更是嚴(yán)嚴(yán)格控制，使使集體集體體建設(shè)用益益物權(quán)缺失失其最為重重要的全能能收益益全能，土土地資源作作為生產(chǎn)要要素不能得得到最優(yōu)配配置，作用用不能得到到很好的發(fā)發(fā)揮。（三三）農(nóng)村集集體建設(shè)用用地使用權(quán)權(quán)流轉(zhuǎn)制管管理問(wèn)題按按我國(guó)土地地管理法等等相關(guān)法律律規(guī)定，農(nóng)農(nóng)村集體土土地由村民民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或或村集體經(jīng)經(jīng)濟(jì)組

11、織、村民小組組等經(jīng)營(yíng)管管理。然而而現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)農(nóng)村土地的的經(jīng)營(yíng)權(quán)，已已經(jīng)因?yàn)檗r(nóng)農(nóng)地由村民民占有、使使用而為村村民享有和和行使；而而農(nóng)地管理理權(quán)行使的的一個(gè)最重重要的表現(xiàn)現(xiàn)就是選擇擇農(nóng)地使用用制度，自自主安排農(nóng)農(nóng)地用途。但實(shí)際上上農(nóng)村土地地使用制度度已由國(guó)家家通過(guò)法制制的形式統(tǒng)統(tǒng)一作出安安排，農(nóng)村村集體只能能執(zhí)行、并并不能自主主選擇。更更何況，如如上文所述述，如今的的村（鎮(zhèn)）集集體經(jīng)濟(jì)組組織、村民民小組等已已經(jīng)并非制制度產(chǎn)生之之日的集體體經(jīng)濟(jì)組織織等。如此此情形之下下，致使村村集體土地地經(jīng)營(yíng)管理理組織和程程序的缺失失，加之法法律規(guī)定過(guò)過(guò)于原則，缺缺少可操作作性，價(jià)值值巨大的外外部利益性性誘惑，造造

12、成現(xiàn)實(shí)中中隱形土地地使用權(quán)流流轉(zhuǎn)市場(chǎng)大大量存在。集體建設(shè)設(shè)用地使用用權(quán)流轉(zhuǎn)處處于一種違違法、不合合理、混亂亂的狀態(tài)，不不利于農(nóng)村村土地市場(chǎng)場(chǎng)的形成。若不及時(shí)時(shí)引導(dǎo)、規(guī)規(guī)范將可能能對(duì)我國(guó)國(guó)國(guó)有土地市市場(chǎng)造成嚴(yán)嚴(yán)重沖擊。（四）集集體建設(shè)用用地使用權(quán)權(quán)流轉(zhuǎn)的國(guó)國(guó)家法律強(qiáng)強(qiáng)制禁止與與現(xiàn)實(shí)禁而而不止在集體建設(shè)設(shè)用地使用用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)問(wèn)題上，國(guó)國(guó)家是持謹(jǐn)謹(jǐn)慎態(tài)度的的。集體建建設(shè)用地市市場(chǎng)的開(kāi)放放，將直接接影響到農(nóng)農(nóng)地保護(hù)、國(guó)有土地地使用權(quán)出出讓市場(chǎng)等等。但隨經(jīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展展，新農(nóng)村村建設(shè)需要要土地，村村民權(quán)益意意識(shí)的提高高要求分享享農(nóng)地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)之收益，改改革試驗(yàn)與與農(nóng)民探索索為流轉(zhuǎn)工工作做了政政策儲(chǔ)備，更更重要的

13、是是農(nóng)地使用用權(quán)流轉(zhuǎn)隱隱形市場(chǎng)大大量存在。如19990年以來(lái)來(lái)，珠、長(zhǎng)長(zhǎng)江三角洲洲及一些大大中城市市市郊，農(nóng)民民利用政策策和法律空空間，自建建廠房、倉(cāng)倉(cāng)庫(kù)和店鋪鋪等用于出出租；或者者干脆不顧顧法律的限限制，直接接進(jìn)行土地地非法出租租等。通過(guò)過(guò)隱形市場(chǎng)場(chǎng)、改變用用途而為集集體建設(shè)用用地使用權(quán)權(quán)流轉(zhuǎn)的數(shù)數(shù)量是巨大大、驚人的的。但這些些流轉(zhuǎn)畢竟竟在法律、政策上未未得到明確確認(rèn)同，是是在雜亂、無(wú)序及隱隱蔽的狀態(tài)態(tài)下進(jìn)行的的，缺乏合合理規(guī)制，從從而難免引引發(fā)諸多問(wèn)問(wèn)題，導(dǎo)致致糾紛及矛矛盾沖突，影影響農(nóng)村穩(wěn)穩(wěn)定發(fā)展6?？煽梢?jiàn)，如果果政府一味味無(wú)視制度度的歷史沿沿革與市場(chǎng)場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需需求，強(qiáng)調(diào)調(diào)市場(chǎng)的高高度管

14、制與與禁止，而而不是通過(guò)過(guò)疏通和堵堵漏相結(jié)合合的土地制制度去變革革現(xiàn)行制度度中不適應(yīng)應(yīng)經(jīng)濟(jì)生活活的部分，將將可能導(dǎo)致致因管治過(guò)過(guò)度而引發(fā)發(fā)的政府失失靈，加劇劇矛盾。綜綜上所述，集集體建設(shè)用用地使用權(quán)權(quán)可否流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)已經(jīng)成為為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展的制制約性因素素之一，而而現(xiàn)行調(diào)整整集體建設(shè)設(shè)用地使用用權(quán)流轉(zhuǎn)之之法律法規(guī)規(guī)，因其自自身的滯后后性、局限限性以及故故能適應(yīng)我我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展展。改革，勢(shì)勢(shì)在必行。三、通過(guò)過(guò)制度創(chuàng)新新使集體建建設(shè)用地使使用權(quán)合法法化、規(guī)范范化流轉(zhuǎn)中中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)農(nóng)村土地制制度是計(jì)劃劃經(jīng)濟(jì)體制制下強(qiáng)化權(quán)權(quán)力的制度度安排，其其最大的弊弊端在于限限制和約束束了農(nóng)民自自由而全面面地發(fā)展。建

15、國(guó)以來(lái)來(lái)的多輪土土地改革之之所以收效效甚微，根根本原因就就在于“始始終將政府府對(duì)土地的的統(tǒng)一管理理職能和政政府壟斷職職能混為一一談，而沒(méi)沒(méi)有去圍繞繞土地經(jīng)濟(jì)濟(jì)運(yùn)行的政政府與市場(chǎng)場(chǎng)關(guān)系的機(jī)機(jī)制基礎(chǔ)進(jìn)進(jìn)行創(chuàng)新，一一直因?yàn)檎约赫{(diào)調(diào)控自己，政政府自己監(jiān)監(jiān)管自己而而治標(biāo)不治治本。77”因?yàn)闉檗r(nóng)村土地地制度的構(gòu)構(gòu)建直接關(guān)關(guān)系農(nóng)民階階層的命運(yùn)運(yùn)，改革不不能忽視其其愿望與訴訴求。故新新的改革，應(yīng)應(yīng)走出一味味強(qiáng)調(diào)政府府管制與控控制的誤區(qū)區(qū)，在尊重重歷史與現(xiàn)現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)需需求的基礎(chǔ)礎(chǔ)上，依靠靠公有制土土地實(shí)現(xiàn)形形式的產(chǎn)權(quán)權(quán)創(chuàng)新，實(shí)實(shí)行疏通與與堵漏相結(jié)結(jié)合的靈活活的土地制制度。（一一）明確界界定集體建建設(shè)用地所所

16、有權(quán)主體體及其代表表主體和其其享有的農(nóng)農(nóng)地權(quán)利如如前文所述述，目前現(xiàn)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中中有些地方方根本就不不存在所謂謂村（鎮(zhèn)）集集體經(jīng)濟(jì)組組織，或者者其在性質(zhì)質(zhì)上已不同同于土地管管理法頒布布時(shí)的集體體經(jīng)濟(jì)組織織， 這就就使得大多多數(shù)情況下下，農(nóng)村集集體土地所所有權(quán)主體體由村委會(huì)會(huì)這一一有準(zhǔn)行政政性質(zhì)的基基層村民自自治組織充充當(dāng)，在監(jiān)監(jiān)督機(jī)制缺缺乏的情況況下，也為為個(gè)別村干干部權(quán)力尋尋租留下空空間。這種種情況下，需需合理界定定農(nóng)村實(shí)際際的土地所所有權(quán)主體體。其實(shí)，真真正的所有有權(quán)主體應(yīng)應(yīng)是農(nóng)村全全體村民，而而非某個(gè)經(jīng)經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)經(jīng)濟(jì)組織只只是占有、經(jīng)營(yíng)與管管理而已。村集體擁?yè)碛兴袡?quán)權(quán)，當(dāng)然應(yīng)應(yīng)當(dāng)擁有完

17、完整的占有有、使用、收益及處處分權(quán)能，而而不是目前前的收益權(quán)權(quán)能受限、處分權(quán)能能缺乏的所所有權(quán)。這這將嚴(yán)重影影響集體建建設(shè)用地使使用權(quán)作為為一種資源源、一種資資本在市場(chǎng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中作作為生產(chǎn)要要素功能的的發(fā)揮，制制約農(nóng)村經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯壯大。故應(yīng)應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)農(nóng)村集體權(quán)權(quán)能完整的的農(nóng)地所有有權(quán)，讓在在全國(guó)普遍遍存在的具具有相對(duì)獨(dú)獨(dú)立主體資資格的村民民委員會(huì)為為集體所有有權(quán)代表主主體。實(shí)行行集體土地地所有權(quán)與與用益物權(quán)權(quán)的真正分分離，適當(dāng)當(dāng)限制其集集體財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)及經(jīng)濟(jì)權(quán)權(quán)能，而加加強(qiáng)其公共共管理與服服務(wù)職能。即由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)鎮(zhèn)）政府根根據(jù)市、縣縣級(jí)政府土土地規(guī)劃組組織本行政政區(qū)劃內(nèi)各各村委會(huì)實(shí)實(shí)際情況對(duì)對(duì)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)鎮(zhèn)

18、）土地進(jìn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)規(guī)劃，在計(jì)計(jì)劃管理、總量控制制的前提下下實(shí)行集體體建設(shè)用地地有償使用用和流轉(zhuǎn)。由農(nóng)村集集體享有建建設(shè)用地使使用權(quán)的所所有權(quán)、使使用、收益益、處分權(quán)權(quán)能及流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工工作。這樣樣以來(lái)，既既可使權(quán)利利與權(quán)力相相互制約，避避免權(quán)力尋尋租，又可可充分發(fā)揮揮土地的生生產(chǎn)要素功功能，加快快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展步伐伐。（二）加加強(qiáng)城鄉(xiāng)土土地利用規(guī)規(guī)劃，合理理界定集體體建設(shè)用益益物權(quán)類型型、權(quán)能及及具體流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)制度在我我國(guó)農(nóng)村，土土地屬于農(nóng)農(nóng)村集體所所有，農(nóng)民民集體才是是土地的所所有權(quán)主體體，而作為為集體成員員的村民，只只享有對(duì)土土地占有、經(jīng)營(yíng)、使使用的權(quán)利利。故就作作為建設(shè)用用地者個(gè)體體

19、的村民所所享有的使使用權(quán)來(lái)說(shuō)說(shuō)，其在本本質(zhì)上為他他物權(quán)中的的用益物權(quán)權(quán)。作為他他物權(quán)，是是對(duì)他人財(cái)財(cái)產(chǎn)所享有有的權(quán)利，內(nèi)內(nèi)容包括占占有、使用用、收益處處分某一方方面對(duì)物的的支配權(quán)。而用益物物權(quán)是對(duì)他他人所有之之物享有以以使用收益益為內(nèi)容的的物權(quán)，即即對(duì)他人之之物在一定定范圍內(nèi)的的占有、使使用、收益益之權(quán)利。此處的收收益不僅表表現(xiàn)為對(duì)土土地開(kāi)發(fā)利利用之成果果直接享有有所有權(quán)，還還表現(xiàn)為處處分某一方方面對(duì)土地地的支配權(quán)權(quán)，即通過(guò)過(guò)用益物權(quán)權(quán)之流轉(zhuǎn)增增加收益的的行為88。而我我國(guó)目前村村民所享有有的集體建建設(shè)用地使使用權(quán)，不不僅在用途途上為國(guó)家家法律所嚴(yán)嚴(yán)格限制，而而且對(duì)于流流轉(zhuǎn)性收益益的取得更更為

20、法律所所禁止。這這不僅有悖悖于用益物物權(quán)理論制制度，更不不符合現(xiàn)實(shí)實(shí)之需求，不不利于土地地作為一種種稀缺資源源只合理配配置與利用用，從而也也導(dǎo)致了現(xiàn)現(xiàn)實(shí)生活中中農(nóng)地、集集體建設(shè)用用地使用權(quán)權(quán)之流轉(zhuǎn)禁禁而不止、隱形市場(chǎng)場(chǎng)大量存在在、國(guó)家對(duì)對(duì)集體建設(shè)設(shè)用的調(diào)控控失靈的危危險(xiǎn)狀態(tài)。綜上所述述，對(duì)于集集體建設(shè)用用地市場(chǎng)現(xiàn)現(xiàn)狀，國(guó)家家不應(yīng)一味味強(qiáng)調(diào)管制制、禁止，而而應(yīng)當(dāng)在加加強(qiáng)宏觀調(diào)調(diào)控的基礎(chǔ)礎(chǔ)上加快法法制建設(shè)、政策疏導(dǎo)導(dǎo)，在加強(qiáng)強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)設(shè)用地統(tǒng)籌籌、科學(xué)規(guī)規(guī)劃的基礎(chǔ)礎(chǔ)上，根據(jù)據(jù)不同類型型的用益物物權(quán)具體情情況承認(rèn)其其流轉(zhuǎn)之合合法性，準(zhǔn)準(zhǔn)予已經(jīng)不不負(fù)擔(dān)或所所負(fù)擔(dān)的保保障功能已已極其微弱弱的集體建建設(shè)用

21、益物物權(quán)自由流流轉(zhuǎn)，明確確出讓、轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押押、出租、土地入股股等具體流流轉(zhuǎn)形式，加加強(qiáng)流轉(zhuǎn)之之監(jiān)督指導(dǎo)導(dǎo)，嚴(yán)格限限制不法、不當(dāng)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。所以，在在未來(lái)的立立法中應(yīng)當(dāng)當(dāng)建立農(nóng)村村集體建設(shè)設(shè)用益物權(quán)權(quán)制度。按按用途將其其劃分為村村民宅基地地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企企業(yè)用地、公共設(shè)施施和公益建建設(shè)用地及及預(yù)留機(jī)動(dòng)動(dòng)用地等類類型。從城城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展展之需出發(fā)發(fā)，按合理理用地、公公平協(xié)調(diào)之之原則，編編制科學(xué)合合理的城鄉(xiāng)鄉(xiāng)建設(shè)用地地遠(yuǎn)期、近近期規(guī)劃，對(duì)對(duì)于按照土土地利用規(guī)規(guī)劃確定的的各類集體體建設(shè)用地地，制定具具體不同的的流轉(zhuǎn)制度度。使村民民亦可根據(jù)據(jù)土地利用用規(guī)劃，再再不改變規(guī)規(guī)劃及土地地用途的前前提下，自自主選擇

22、土土地利用方方式。使土土地資源得得到合理配配置、利用用。建設(shè)單單位使用集集體建設(shè)用用地的，除除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)設(shè)施、公益益事業(yè)及村村民宅基地地依法經(jīng)批批準(zhǔn)使用本本集體所有有土地實(shí)行行劃用外，應(yīng)應(yīng)以有償方方式取得 9。對(duì)于村民民宅基地，其其主要是村村民用于建建房，故其其權(quán)能應(yīng)包包括占有、使用、處處分某一方方面對(duì)其的的支配權(quán)。所以在堅(jiān)堅(jiān)持“一戶戶一宅”的的基礎(chǔ)上，對(duì)對(duì)其流轉(zhuǎn)做做一定限制制，禁止倒倒賣等形式式的純粹性性的宅基地地流轉(zhuǎn)，對(duì)對(duì)于因戶口口遷移而致致的“地隨隨房走”的的情況則允允許其流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。因?yàn)樵谠谖覈?guó)農(nóng)村村，宅基地地的分配基基本上是無(wú)無(wú)償?shù)?，使使每個(gè)村民民都能受益益的付利性性制度，這這必

23、然要求求權(quán)利主體體權(quán)利取得得的身份性性。對(duì)于鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用用地，其主主要用于工工商業(yè)建設(shè)設(shè)，故其權(quán)權(quán)能應(yīng)包括括占有、使使用、收益益和處分等等，其可以以自由流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。因?yàn)榧w建設(shè)用用地被劃為為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)業(yè)用地時(shí)，其其已不再附附有村民社社會(huì)保障功功能，而成成了完完全全全的工商商業(yè)用地，故故其更加具具有市場(chǎng)性性與經(jīng)濟(jì)性性，故立法法應(yīng)放松對(duì)對(duì)其流轉(zhuǎn)之之限制，允允許相應(yīng)主主體在取得得該類建設(shè)設(shè)用地使用用權(quán)并進(jìn)行行相應(yīng)開(kāi)發(fā)發(fā)利用后，可可以自由流流轉(zhuǎn)，以提提高土地資資源之利用用效率。對(duì)對(duì)于公共設(shè)設(shè)施和公益益建設(shè)用地地，主要用用于鄉(xiāng)村建建公共設(shè)施施和公益建建設(shè)，故其其權(quán)能應(yīng)包包括占有、使用等。因?yàn)槭玛P(guān)關(guān)農(nóng)村公共共

24、利益，對(duì)對(duì)其若許可可流轉(zhuǎn)，不不僅因投入入大、建設(shè)設(shè)周期長(zhǎng)，會(huì)會(huì)造成巨大大投資浪費(fèi)費(fèi)，更會(huì)嚴(yán)嚴(yán)重影響農(nóng)農(nóng)村的生活活、生產(chǎn)。所以，對(duì)對(duì)鄉(xiāng)村公共共設(shè)施和公公益建設(shè)用用地使用權(quán)權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)嚴(yán)加禁止。而對(duì)于預(yù)預(yù)留機(jī)動(dòng)用用地，因其其具有彌補(bǔ)補(bǔ)其他類型型用地因經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而而數(shù)量不足足之功能，故故對(duì)其流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)應(yīng)視情況況而定，其其流轉(zhuǎn)應(yīng)以以更加有利利于農(nóng)村經(jīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)發(fā)展及城鄉(xiāng)鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展展為原則。（三）建建立土地管管理人制度度，加強(qiáng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記及及流轉(zhuǎn)實(shí)施施工作目前我國(guó)集集體建設(shè)用用地使用權(quán)權(quán)流轉(zhuǎn)混亂亂、不規(guī)范范的原因，一一方面是國(guó)國(guó)家法律調(diào)調(diào)整的缺乏乏，另一方方面就是其其流轉(zhuǎn)中間間性管理層層的缺位。目前，大大多數(shù)地

25、方方集體建設(shè)設(shè)用益物權(quán)權(quán)不是受政政府嚴(yán)格控控制、禁止止流轉(zhuǎn)，就就是政府管管理不到位位，任村民民隨意流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。若一味味強(qiáng)調(diào)政府府控制而不不顧市場(chǎng)經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之之形勢(shì)、現(xiàn)現(xiàn)實(shí)之需求求，將可能能導(dǎo)致政府府管理失靈靈 100。同樣樣，如果任任其自流，不不加干涉、規(guī)范、調(diào)調(diào)控，又可可能因?yàn)橥馔獠渴找嬖煸斐蛇^(guò)度農(nóng)農(nóng)地集體化化問(wèn)題，集集體建設(shè)用用地的供給給者存在非非常強(qiáng)烈的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用用沖動(dòng)。對(duì)對(duì)此若不能能有效控制制，其后果果必然是大大量集體建建設(shè)用地?zé)o無(wú)序進(jìn)入土土地市場(chǎng)，嚴(yán)嚴(yán)重沖擊現(xiàn)現(xiàn)有土地市市場(chǎng)、制度度。所以，要要解決如上上問(wèn)題，必必須加強(qiáng)國(guó)國(guó)家土地宏宏觀調(diào)控，而而非一味地地控制、禁禁止。在廣廣大農(nóng)村地地區(qū)建

26、立由由政府、社社會(huì)中介、村民參與與的，由政政府特批的的中介性流流轉(zhuǎn)管理機(jī)機(jī)構(gòu)。在該該制度下，堅(jiān)堅(jiān)持土地集集體所有權(quán)權(quán)不變、使使用權(quán)穩(wěn)定定的前提下下，按照土土地使用權(quán)權(quán)依法、自自愿、有償償流轉(zhuǎn)原則則，土地中中介管理機(jī)機(jī)構(gòu)接受土土地用益物物權(quán)人委托托，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)請(qǐng)、經(jīng)市縣縣政府審批批，將其擁?yè)碛械耐恋氐赜靡嫖餀?quán)權(quán)在一定期期限沒(méi)內(nèi)移移轉(zhuǎn)給其他他單位或個(gè)個(gè)人使用。其中，該該過(guò)程的實(shí)實(shí)施，須以以產(chǎn)權(quán)明晰晰、權(quán)義明明確為前提提。故該土土地管理中中介機(jī)構(gòu)在在土地使用用權(quán)流轉(zhuǎn)的的過(guò)程中，首首先應(yīng)加強(qiáng)強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)及其上所所附的權(quán)利利義務(wù)登記記工作，并并對(duì)這些信信息進(jìn)行公公布，使外外人得以知知悉；當(dāng)有有需要

27、流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的土地時(shí)時(shí)，中介管管理機(jī)構(gòu)對(duì)對(duì)流轉(zhuǎn)雙方方磋商進(jìn)行行協(xié)調(diào)，尤尤其要對(duì)作作為土地使使用權(quán)出讓讓人的村民民進(jìn)行指導(dǎo)導(dǎo)登記，促促成雙方流流轉(zhuǎn)成功交交易；最后后，由該機(jī)機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)后的情況況進(jìn)行跟蹤蹤調(diào)查、服服務(wù)，相關(guān)關(guān)信息統(tǒng)計(jì)計(jì)及流轉(zhuǎn)后后的糾紛進(jìn)進(jìn)行初步調(diào)調(diào)解等。當(dāng)當(dāng)然，該中中介機(jī)構(gòu)在在其服務(wù)的的過(guò)程中應(yīng)應(yīng)收取一定定的費(fèi)用，用用于機(jī)構(gòu)自自身運(yùn)轉(zhuǎn)等等支出。（四四）建立健健全集體建建設(shè)用地使使用權(quán)有償償流轉(zhuǎn)收費(fèi)費(fèi)制度及資資金使用監(jiān)監(jiān)管制度，加加快新農(nóng)村村建設(shè)集體體建設(shè)用地地作為農(nóng)村村最為重要要的資源、資本，其其使用權(quán)在在一定期限限內(nèi)轉(zhuǎn)移給給他人后，村村集體就會(huì)會(huì)對(duì)其暫時(shí)時(shí)失去支配配及再次收收益的權(quán)利

28、利，為了使使移轉(zhuǎn)了土土地使用權(quán)權(quán)后的農(nóng)村村經(jīng)濟(jì)發(fā)展展不至受到到影響，應(yīng)應(yīng)對(duì)土地使使用權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)收費(fèi)制度度，對(duì)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)收益進(jìn)行行合理的分分配。在流流轉(zhuǎn)期間，由由土地管理理中介機(jī)構(gòu)構(gòu)協(xié)助土地地使用權(quán)出出讓方與受受讓方進(jìn)行行協(xié)商、交交易，村委委會(huì)作為農(nóng)農(nóng)村土地所所有權(quán)主體體，在交易易時(shí)收取一一定的資源源費(fèi)，作為為農(nóng)村基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)設(shè)之用，以以發(fā)展農(nóng)村村經(jīng)濟(jì)。建建立資金使使用公開(kāi)制制度，由村村民代表大大會(huì)及土地地管理中介介機(jī)構(gòu)作為為監(jiān)督人，對(duì)對(duì)資金使用用行使監(jiān)督督職責(zé)。（五五）做好集集體建設(shè)用用地使用權(quán)權(quán)與國(guó)有土土地使用權(quán)權(quán)兩種流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)形態(tài)的協(xié)協(xié)調(diào)要做到到集體建設(shè)設(shè)用地使用用權(quán)與國(guó)有有土地使用用權(quán)“同地地、同價(jià)、同權(quán)”，在在國(guó)有土地地存量日少少、價(jià)格日日漲的現(xiàn)實(shí)實(shí)情況下，勢(shì)勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致致政府與民民爭(zhēng)地的現(xiàn)現(xiàn)象發(fā)生。因?yàn)橐环椒矫嬲チ嗽瓉?lái)來(lái)的農(nóng)地轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)用審批權(quán)權(quán)、征地權(quán)權(quán)受到限制制等