2021年自考西方行政學(xué)說史復(fù)習(xí)第二講 古德諾的政治-行政二分法

1、2021年自考西方行政學(xué)說史復(fù)習(xí)：第二講古德諾的政治-行政二分法第二講古德諾的政治-行政二分法一、生平與著述弗蘭克古德諾（1859-1939）。美國著名的政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家。但在西方行政學(xué)史上，讓古德諾聞名的，是他的政治與行政二分法思想。古德諾大學(xué)時在美國哥倫比亞大學(xué)主修法律，后任該校教授，對法學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)均有研究自1888年在該校主講行政法學(xué)課程，為時近20年，并在此逐漸建立起他的學(xué)術(shù)聲譽，出版了比力行政學(xué)等書。此外，古德諾曾任美國政治學(xué)會的第一任主席。1913-1914年曾在北京擔(dān)任中國政府的政治顧問，1914年因撰寫了共和與君主論，鼓吹帝制而卷入中國政治旋渦，并因此背負罵

2、名。1914-1928：任美國約翰霍普金斯大學(xué)校長，對該校發(fā)展作出重大貢獻：學(xué)校規(guī)模擴大，學(xué)生人數(shù)增長四倍。1900年出版了表現(xiàn)了其主要行政學(xué)思想的名著政治與行政在該書中，古德諾舍棄了的立法、行政、司法三分的政治學(xué)傳統(tǒng)，對威爾遜提出的政治-行政二分法作了進一步的闡釋和發(fā)揮。提出政治是民意的表示，也即政策的決定，行政是民意的執(zhí)行，也是政策的執(zhí)行。他這種創(chuàng)造性的主張對后來行政學(xué)的獨立研究有著很大的貢獻。以政治與行政一書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政dang的彼此關(guān)系；行政與立法、司法的彼此關(guān)系；中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比力系統(tǒng)地闡述了他的

3、行政學(xué)思想。該書奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠的影響。二、主要思想內(nèi)容由于受時代的影響，古德諾并沒有把本身的主要注意力集中在行政部門的具體事務(wù)上，而是分析了行政有效展開所涉及到的外部環(huán)境問題。其行政學(xué)思想主要表現(xiàn)在其著作政治與行政中。通過該書，古德諾總體上關(guān)注如何才能即實現(xiàn)民主治理（政府的民治性）又提高政府行政辦理的效率。民主與效率要兼顧，而其認為方法是政治與行政的協(xié)調(diào)，并指出了政治與行政協(xié)調(diào)的幾條具體途徑。一對政治-行政二分法的進一步闡釋古德諾以提出政治-行政二分法而聞名。所有政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能：“政治”國家意志的表達；“行政”國家意志

4、的執(zhí)行古德諾對政治-行政二分法的貢獻，并不在于他提出的這個“政治-行政”兩分法本身有什么新意。其貢獻在于：他通過對政治-行政二分法的進一步闡釋：第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解。這種誤解認為：一種政府功能只存在于一種政府機構(gòu)之中。第一次指明了這樣一個道理：“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)”?！耙驗檫@一原則要求存在分立的政府，每個政府機構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。這種進一步的闡釋為其后來所提出的一些具有獨創(chuàng)性行政思想奠定基礎(chǔ)。古德諾的第一個基本不雅點：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只

5、是是純理論上的，而不成能是實踐性的。實踐中，這兩種功能不能被截然分開并別離委以給不同機關(guān)；并且這兩種功能之間必需取得某種協(xié)調(diào)。二對政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討古德諾表示出的真正興趣，主要不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。他認為，政治與行政二者之間必需以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也就是他在政治與行政一書中所反復(fù)強調(diào)的主線。古德諾在指出政治與行政必需取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對行政的適度控制（1）政治必需取得對行政的某種程度的控制：他認為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)?？刂品椒ǎ篈、通過法定制度達到的，如：英國內(nèi)

6、閣必需對議會負責(zé)；B、通過法外途徑如政dang體制實現(xiàn)的。例如，在那些“把別離主要承擔(dān)這兩種功能的機構(gòu)在法律上分開”的政府中，如美國，這種控制就是由政dang來完成。（2）政治對行政的控制必需有必然的限度。行政中尋私利的空間大法律的制定空間較小以古德諾認識到，“政治”對“行政”的控制必需有必然的限度。因為這種控制一旦超過某種限度，就不僅會妨礙有效的行政執(zhí)行功能，并且還會損害建立這一控制的目的。問題的關(guān)鍵是要找出政治對行政的這種必不成少的控制的恰當限度，真正實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。如何保持這種恰當?shù)目刂葡薅饶兀抗诺轮Z的答案并不復(fù)雜。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包羅有執(zhí)行功能、司法功能、準司法功能

7、（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）統(tǒng)計功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)辦理，地質(zhì)勘查辦理等）他認為政治對行政的控制應(yīng)當限于對狹義的執(zhí)行性機構(gòu)進行，其他諸如司法、準司法、統(tǒng)計和半科學(xué)性質(zhì)的政府機構(gòu)都應(yīng)該保持本身的獨立性，而不受政治影響。執(zhí)行性官員（只需最高級官員）從屬于政治，包管政治對行政的控制，他們隨政dang而進退，其余的行政應(yīng)該是不受政治影響的常任文官，以包管行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政辦理才能得到。古德諾的第二個基本不雅點：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必需對行政擁有某種“適度”的控制，即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機構(gòu)通過控制這種機構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。2、

8、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)古德諾認為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制，并且還取決于行政權(quán)力的必要集中。美國是將“分權(quán)”理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力彼此分立，彼此制約，并且還使中央與地方分權(quán)聯(lián)邦制與地方必然程度的自治。在古德諾看來，這種分權(quán)雖然有其可取的一面，但也存在許多不成忽視的弊端。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。他認為，中央與地方的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問題。即：中央徒有國家意志表達的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當程度上仰賴于地方，而地方如果不受中央的控制，在執(zhí)行時則可能歪

9、曲這種國家意志，使之屈從于地方利益的需要。古德諾認為，地方不受控制，它就會脫離國家（或州）從而使整體走向分裂。為避免分裂，中央政府便會通過加強立法（因為行政權(quán)在地方手中）來限制地方權(quán)力，包管統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。為此，古德諾認為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個唯一的途徑。他認為，傳統(tǒng)上人們對集權(quán)的擔(dān)憂和恐懼其實是受到了誤導(dǎo)，是沒有按照的。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。古德諾的第三個基本不雅點：為取得行政的效率以及包管民主，行政集權(quán)都是

10、必要的。3、在美國政治與行政協(xié)調(diào)的獨特道路：法外調(diào)節(jié)如前所述，古德諾指出了協(xié)調(diào)的必要性，指出了走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對行政的適度控制和行政權(quán)的必要集中。然而，美國憲法所提供的法定政府體制使這種“適度控制”和“必要集中”得不到賴以成長和發(fā)展的任何基礎(chǔ)。美國憲法使得國家意志的主要表現(xiàn)者即立法機構(gòu)不成能直接控制行政機構(gòu)的領(lǐng)袖；使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地方行政割裂開來而失去統(tǒng)一性。但美國的政府體制仍然基本上保持了不變和協(xié)調(diào)，它們依靠的是什么呢？古德諾對美國政府機構(gòu)的運作進行了仔細的分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)來自一種法定體制外的調(diào)節(jié)功能，這就是政dang。政dang問題雖然在美國法定體制之內(nèi)沒有絲毫地位，

11、但古德諾發(fā)現(xiàn)，美國政府體制得以順利運行所必不成少的“適度控制”與“必要的行政集權(quán)”全來自于政dang功能的發(fā)揮。也就是說，通過政dang對立法機構(gòu)成員和執(zhí)行機構(gòu)成員的挑選，通過政dang對中央行政官員和地方行政官員的挑選，而恢復(fù)了被法定體制所阻止的國家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質(zhì)，建立起一種必要的行政集權(quán)。總之，正是由于政dang本身的統(tǒng)一性和dang員對dang的忠誠，美國政治體制的設(shè)計者給后人的巨大難題才得以順利解決。這實際是古德諾對美國一百多年來奉為神圣不成擺蕩、作為政府體制讀者論壇基礎(chǔ)的分權(quán)制衡理論進行的深刻反思。古德諾的第四個基本不雅點：美國的政dang制度對于包管美國政府體制的順利運轉(zhuǎn)是必

12、不成少、至關(guān)重要的。4、美國加強民主和效率協(xié)調(diào)的主攻標的目的：政府體制的改革古德諾認為，由于政dang在美國政府體制中具有如此重大的作用，因此必需使美國的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政dang這個現(xiàn)實，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政dang的行為規(guī)范，減輕和消除政dang有可能給社會帶來的消極因素。為達此目的，古德諾認為首先要變化美國行政分權(quán)的體制，從而使政dang能對政府負起全責(zé)。由于美國政府體制上的原因，行政權(quán)是分散的。盡管政dang負起挑選行政官員的責(zé)任，但是，各類行政長官的任期不一致，選舉有錯落，政dang在一次選舉勝利中所能獲得的對政府的控制并不是全面的。這種行政權(quán)不能集中于一da

13、ng的局面，便造成了責(zé)任不明確的弊病，進而必將會帶來推諉、搪塞、渙散和無效率。為此，應(yīng)該將所有的行政執(zhí)行權(quán)集中到一個行政長官手中，從而使政dang能通過一次選舉勝利而擔(dān)負起全部責(zé)任來。這里，古德諾明確指出了建立行政集權(quán)體制是政dang得以對政府負責(zé)，加強民主與效率協(xié)調(diào)的的重要包管。其次，由于美國政府體制高度分權(quán)所帶來的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠為一個弱小的、渙散的政dang所解決的，因此從這種實際要求中形成的政dang都是較為強大的全國性政dang。然而，一個強大的全國性政dang也有可能在某種不受控制的情況下形成對民主和效率的破壞和威脅。因此，古德諾認為，有必要對政dang的行為作出規(guī)范，將政d

14、ang這個法外的東西吸收到法律以內(nèi)，加以必然的管束，防止政dang將自身變成目的。例如，政dang在控制行政的過程中，完全有可能超過必要的限度，就像“政dang分肥制”那樣，既使得行政效率因為大量的“外行”涌入而喪失殆盡，又使得行政機構(gòu)整個兒“政治化”，從而危及國家意志的自由表達。文官制度的實行，實際上是對政dang行政的一種限定，它不單包管了行政效率，并且也包管了政治對行政控制的適度。在把政dang由法外引進法內(nèi)來的問題上，古德諾還竭力主張要明確政dang在政府體制中的地位，把它置于民主化、法制化的辦理之下，從而使它擺脫受少數(shù)人控制和把持的局面。古德諾還主張政dang應(yīng)該實行財務(wù)公開原則，防

15、止政dang和利益集團之間的關(guān)系于密切化。最后，古德諾還認為，美國的兩dang制度實際上常常使選民對政dang四年的整個政策作出單一的評判，這樣往往導(dǎo)致許多問題不能真正表現(xiàn)出人民的意志.為了適應(yīng)分解政治問題，從而使政dang對人民的意志更負責(zé)任的需要，政府體制應(yīng)該采取的另一項改革辦法就是“更加經(jīng)常地使用公民投票的方法”。古德諾的第五個基本不雅點：美國政府體制改革的標的目的在于：將政dang制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對其行為進行規(guī)范和約束，以使其更加負起責(zé)任。同時，美國應(yīng)更多地采用公民投票之方法。三、簡評在威爾遜政治-行政二分法的基礎(chǔ)上作了進一步的闡釋；其著重對政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了本身的獨到見解。思想和不雅點都較為深刻。總體上看，古德諾的行政學(xué)研究與威爾遜的研究有相當一致的地方，他也是站在中小資產(chǎn)階級利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批評了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點放在影響行政變化的政府制度上，而沒有真正地深入到行政辦理內(nèi)部的那些技術(shù)性細節(jié)上去。這些特點的形成，與他所處的時代以及他所代表的利益造成的?？傮w上，行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立