宅基地使用權(quán)論文“聯(lián)建”政策論文

1、宅基地使用權(quán)論文“聯(lián)建”政 策論文宅基地使用權(quán)論文“聯(lián)建”政策論文關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)路徑研究摘 要：出于地震災(zāi)后住房重建的需要，成都市出臺了 “聯(lián)建” 政策，允許地震重災(zāi)區(qū)農(nóng)民提供宅基地使用權(quán)，“聯(lián)建”方提供資金 聯(lián)合建房，房屋建成后由雙方共同經(jīng)營管理或進(jìn)行利益分配?！奥?lián) 建”政策的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析表明：“聯(lián)建”模式解決了農(nóng)民災(zāi)后住房重 建的資金來源問題，避免了與現(xiàn)行土地法律制度的沖突，實現(xiàn)了制度 約束條件下的土地使用效益最大化，其實質(zhì)是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度 的有效創(chuàng)新。關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；集體建設(shè)用地；“聯(lián)建”政策2008年9月，中共成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會與成都市國土 資源局聯(lián)合頒布了關(guān)

2、于重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項的通 知（以下簡稱聯(lián)建通知），允許地震重災(zāi)區(qū)農(nóng)民提供宅基地使用 權(quán)，“聯(lián)建”方提供資金共建房屋，房屋建成后由雙方共同經(jīng)營管理 或進(jìn)行利益分配；“聯(lián)建”的房屋中屬于農(nóng)民的部分可辦理住宅產(chǎn)權(quán) 證，“聯(lián)建”方所使用土地的用途為非住宅用地。“聯(lián)建”政策是成都 市以災(zāi)后重建為契機(jī)所作的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的全新探索，從法經(jīng)濟(jì) 學(xué)的視角來看，這一探索符合“法律活動要有利于資源的有效配置和 合理利用”這一目的，為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中宅基地使用權(quán)制度 的改革和完善提供了實踐模本。一、“聯(lián)建”政策的創(chuàng)新：以制度供給支持災(zāi)后重建（一）“聯(lián)建”政策的出臺背景我國現(xiàn)有的集體建設(shè)用地（包

3、括宅基地）制度嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，禁錮了集體建設(shè)用地這一生產(chǎn)力要素的活力。成都市國土資 源局2007年7月出臺的成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行），對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的程序、范圍、方式、年限等作出了 較為細(xì)致的規(guī)定。2008年汶川大地震發(fā)生后，安居成為當(dāng)?shù)貫?zāi)后重 建的第一要務(wù)，因為受損房屋重建工作關(guān)系到災(zāi)區(qū)農(nóng)民的生活，關(guān)系 到災(zāi)區(qū)社會的穩(wěn)定，直接影響到政府災(zāi)后重建的效果。但是，重災(zāi)區(qū) 住房重建所需的巨額資金是災(zāi)民所不能承受的，對中央和地方政府的 財力也是一個極大的考驗。如果單純依靠市場力量，勢必?zé)o法在短時 間內(nèi)完成重建工作，因此需要公權(quán)力介入重建或由政府為籌集重建資 金提供政策誘

4、因。結(jié)合重災(zāi)區(qū)農(nóng)民的實際情況出臺相關(guān)政策來改革 包括宅基地使用在內(nèi)的集體建設(shè)用地制度，鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與 災(zāi)后住房重建，成為成都市政府加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建工作的必然選 擇。汶川地震發(fā)生后，從中央到地方政府都采取了一系列旨在促進(jìn)災(zāi) 后重建的措施，成都市政府為執(zhí)行相關(guān)行政法規(guī)和文件而出臺了 “聯(lián) 建”政策，該政策與相關(guān)規(guī)范性文件在價值取向上是一致的。聯(lián)建 通知下發(fā)后，很多城市居民和災(zāi)區(qū)農(nóng)戶都與“聯(lián)建”方簽訂了 “聯(lián) 建”協(xié)議，“聯(lián)建”政策有效解決了重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶住房重建的資金來源 問題。（二）“聯(lián)建”政策對“合作建房”模式的創(chuàng)新在“聯(lián)建”政策出臺以前，包括成都市在內(nèi)，我國很多地方都已 存在各種類型

5、的“合作建房”?！昂献鹘ǚ俊北M管合作方式各異，但必然涉及房產(chǎn)所有權(quán)或土地使用權(quán)的權(quán)屬改變，其實質(zhì)是一種包含了房 地產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為。聯(lián)建通知允許農(nóng)戶提供宅 基地使用權(quán)來引入社會資金實現(xiàn)聯(lián)合重建住房,也允許農(nóng)戶使用宅基 地融資重建住房，由此必然涉及宅基地使用權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)問題?！奥?lián) 建”政策通過一些程序設(shè)計，跨越了 “宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”這一難題, 避免了地方政策與上位法和中央政策相沖突的尷尬?！奥?lián)建”政策的 實施程序是：首先由農(nóng)戶向其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織提出聯(lián)合建房申 請，集體經(jīng)濟(jì)組織同意申請后，將農(nóng)戶合法取得的宅基地扣除自住用 地后，剩余部分交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使“宅基地

6、中扣除 自住用地后剩余的部分成為集體建設(shè)用地，這部分土地的權(quán)利性質(zhì)由 宅基地使用權(quán)變?yōu)榧w建設(shè)用地使用權(quán)；然后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與 聯(lián)建方簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán) 權(quán)利主體的變更”?！奥?lián)建”政策的程序路徑設(shè)計使“聯(lián)建”房獲得了 合法性，其從建設(shè)用地來源、是否繳納土地出讓金以及建成房屋的產(chǎn) 權(quán)性質(zhì)等方面與其他形式的“合作建房”有了根本不同，“聯(lián)建”政 策也因而有了制度創(chuàng)新的意義。成都市“聯(lián)建”政策的創(chuàng)新意義體現(xiàn) 在：借助集體土地權(quán)利性質(zhì)的變化來實現(xiàn)集體土地權(quán)利主體的變更?！奥?lián)建”政策實現(xiàn)了集體土地權(quán)束的分解，將同等面積土地上原有的 一個宅基地使用權(quán)變成了 一個宅基地

7、使用權(quán)和一個集體建設(shè)用地使 用權(quán)，如此嘗試從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看是有效率的。二、“聯(lián)建政策的法經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀（一）“聯(lián)建”政策使宅基地使用權(quán)的外部利潤內(nèi)在化實踐中依主體不同，“聯(lián)建”有“大聯(lián)建”和“小聯(lián)建”之分， 前者是村組牽頭，由公司法人或其他團(tuán)體與多戶農(nóng)戶進(jìn)行的“聯(lián)建”， 后者是自然人和農(nóng)戶進(jìn)行的“一對一”的“聯(lián)建”。無論采取何種形 式，在“聯(lián)建”過程中都會涉及政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民、“聯(lián)建” 方等主體，這些主體都力圖以最小的成本獲取最大的潛在利潤。所謂 “潛在利潤”即“外部利潤”，是一種在已有的制度安排結(jié)構(gòu)中無法 獲取的利潤?，F(xiàn)有的宅基地使用權(quán)制度存在外部利潤，外部利潤內(nèi) 在化的過程既是一個價值

8、發(fā)現(xiàn)的過程，也是宅基地使用權(quán)制度的革新 過程?！奥?lián)建”政策通過對集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的創(chuàng)新，使宅基 地使用權(quán)的價值得以顯化，這一顯化過程給各利益主體帶來了潛在的 獲利機(jī)會。（二）“聯(lián)建”中各主體的成本收益分析“聯(lián)建”模式使政府、農(nóng)戶和“聯(lián)建”方實現(xiàn)了多贏。對政府而 言，一方面，“聯(lián)建”政策解決了災(zāi)后住房重建的巨大資金缺口問題， 災(zāi)后住房快速重建使政府形象在公民心目中快速提升，政府的災(zāi)害危 機(jī)處置能力也贏得了良好的國際評價；另一方面，“聯(lián)建”政策帶來 了災(zāi)區(qū)民眾及早安居、社會秩序穩(wěn)定等社會效益。解讀聯(lián)建通知 關(guān)于災(zāi)區(qū)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)變路徑的規(guī)定，“聯(lián)建”過程實際 上是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)權(quán)束

9、的分解和轉(zhuǎn)換過程，執(zhí)行“聯(lián)建”政策本 身不會造成對農(nóng)用地的侵蝕?！奥?lián)建”過程中即便出現(xiàn)占用農(nóng)用地的 現(xiàn)象，那也是其他原因所導(dǎo)致，而非“聯(lián)建”政策自身缺陷所致?！奥?lián) 建”政策非但不會造成農(nóng)用地的流失或農(nóng)用地向集體建設(shè)用地、宅基 地的轉(zhuǎn)化，反而使土地容積率得以提升，節(jié)省了建設(shè)用地，減輕了農(nóng) 用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的壓力?！奥?lián)建”方提供“聯(lián)建”房建設(shè)資金，以此為對價取得集體建設(shè) 用地使用權(quán)。雖然聯(lián)建通知將“聯(lián)建”方取得的土地的用途限定 為非住宅即只可作為商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)用地，但對自然人而言， 基于發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)目的而修建的“聯(lián)建”房和用于自住目的的 住宅在外觀效果和實際功能上并無差別。對農(nóng)戶而言

10、，其宅基地使用 權(quán)這一權(quán)利束被分解，從而以宅基地使用權(quán)“量”的減少換來了 “質(zhì)” 的增加。“聯(lián)建”政策解除了附加在宅基地使用權(quán)之上的限制，使 農(nóng)戶“預(yù)借”了宅基地使用權(quán)的潛在收益，以此作為房屋重建資金， 完成災(zāi)后住房重建。（三）實現(xiàn)“聯(lián)建”政策效益最大化的路徑“聯(lián)建”政策在一些細(xì)節(jié)上的不足導(dǎo)致聯(lián)建合同性質(zhì)不明，埋下 了引發(fā)糾紛的隱患。第一，按照聯(lián)建通知的規(guī)定，農(nóng)戶既是聯(lián)合 建房的申請主體，又是聯(lián)建合同的協(xié)商主體，還是聯(lián)建合同的履行主 體和土地登記的申請主體，但唯獨不是聯(lián)建合同的簽訂主體，“聯(lián)建” 中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的出現(xiàn)就是為了簽訂一個其自身既不享有權(quán)利、 也不承擔(dān)義務(wù)的聯(lián)建合同。第二，農(nóng)戶直

11、接收取“聯(lián)建”方支付的集 體建設(shè)用地使用權(quán)出讓價款（“聯(lián)建”方為農(nóng)戶建房所支付的資金），該行為也無合法依據(jù)。因為根據(jù)聯(lián)建通知的規(guī)定，“聯(lián)建”方是 與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂聯(lián)建合同，農(nóng)戶不是、也不可能是集體建設(shè)用地 使用權(quán)的出讓主體，按合同關(guān)系，“聯(lián)建”方為取得集體建設(shè)用地使 用權(quán)而支付的價款應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織接受，該價款應(yīng)在集體經(jīng)濟(jì)組織 全體成員間分配。以上漏洞為“聯(lián)建”合同的全面、適當(dāng)履行埋下了 隱患。此外，“聯(lián)建”方依法享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有 權(quán)能否轉(zhuǎn)讓或抵押？轉(zhuǎn)讓時其他農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織有無優(yōu)先購買 權(quán)？ “聯(lián)建”政策對此未作規(guī)定，而這些問題都是未來需要面對和解 決的。第三，因為存在

12、制度約束，成都市政府為了保證災(zāi)區(qū)住房重建， 以“借道”集體建設(shè)用地使用權(quán)的方式來迂回實現(xiàn)宅基地使用權(quán)由農(nóng) 戶到城鎮(zhèn)居民的流轉(zhuǎn)，這種“聯(lián)建”程序設(shè)計有規(guī)避法律之嫌。“聯(lián) 建”的具體措施由成都市政府、成都市國土資源局的文件規(guī)定，這使 得“聯(lián)建”政策存在立法層次較低、實施細(xì)則不明確等問題。為此， 應(yīng)發(fā)揮地方人大在制度創(chuàng)新中的作用，條件成熟時由地方立法機(jī)關(guān)提 升“聯(lián)建”政策的立法層次。我國土地管理法第43條規(guī)定：任 何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土 地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì) 組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建 設(shè)

13、經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。只有立法上的突破才 能實現(xiàn)制度效益最大化，“聯(lián)建”政策的適法性問題最終應(yīng)通過修改 相關(guān)法律，規(guī)定“城鄉(xiāng)居民在農(nóng)民宅基地上聯(lián)建房屋所使用的土地，也屬于必須依法申請使用國有土地的除外情況”來解決。三、“聯(lián)建”政策對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的借鑒意義按照聯(lián)建通知的規(guī)定，“聯(lián)建”政策只適用于都江堰市、彭 州市、崇州市、大邑縣和邛峽市五地。筆者在調(diào)研過程中了解到，2009 年12月31日是該政策的最后適用期限，當(dāng)事人必須于該時間點前完 成報建審批手續(xù)。也就是說，“聯(lián)建”政策是有適用期限、適用范圍、 適用對象的，但其意義是超越以上因素以及該政策本身的。從制度創(chuàng) 新和

14、解放生產(chǎn)力的高度來看，“聯(lián)建”政策對宅基地使用權(quán)制度改革 有重要的借鑒意義?！奥?lián)建”政策的出臺并非偶然，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景是宅基 地使用權(quán)制度創(chuàng)新的主要動力源，因災(zāi)害而產(chǎn)生的重建需要是宅基地 使用權(quán)制度創(chuàng)新的“催化劑”。宅基地使用權(quán)制度改革是我國統(tǒng)籌城 鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求，聯(lián)建通知由中共成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員 會和成都市國土資源局聯(lián)合發(fā)出，使得“聯(lián)建”方式本身就包含了城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思想?！奥?lián)建”政策完善了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動了農(nóng)村產(chǎn)權(quán) 資本化，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)發(fā)展。“聯(lián)建”政策的效果使我們看到了政府以制度供給方式支持 災(zāi)后重建的巨大作用，對于引入社會資本促進(jìn)災(zāi)后全面重建有借鑒意 義。“聯(lián)建”

15、政策作為宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新，雖然暫不具備在更 大范圍內(nèi)推行的條件，但“可以利用試驗區(qū)的框架封閉運行，為全國 探路”，這一政策的積極意義是不能忽視的。該政策為其他類型的災(zāi) 后重建提供了具有可操作性的先例和實踐經(jīng)驗，“聯(lián)建”甚至可以作 為征地補(bǔ)償?shù)囊环N輔助補(bǔ)償措施?！奥?lián)建”政策的設(shè)計思路既考慮了 震后災(zāi)區(qū)住房重建的實際需要，又遵循了相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī) 定，充分體現(xiàn)了地方政府在宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新中的作用和“智 彗，一 Ask ?！奥?lián)建”政策的實施有助于我們認(rèn)識宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新 的漸進(jìn)性。宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新要經(jīng)歷由地方實踐創(chuàng)新到地方性法 規(guī)或規(guī)章創(chuàng)新，再到全國立法確認(rèn)的過程。“過去二十

16、多年的改革， 在土地政策和土地法方面走過的路程呈現(xiàn)了一種逐漸放松規(guī)制和多 元化運行的機(jī)制。對這樣的變化，社會的態(tài)度和社會的認(rèn)知從反對到 接受，再到普遍推行，直至通過立法建立制度加以保障，都是這么一 個軌跡。”我國土地制度變遷的過程表明，土地制度創(chuàng)新的源動力 來自基層，黨的十一屆三中全會后肇始于安徽鳳陽小崗村的土地承包 經(jīng)營和發(fā)軔于深圳的土地使用權(quán)出讓都說明:宅基地使用權(quán)制度改革 可以通過地方局部試點，積累經(jīng)驗并加以完善后再在更大范圍內(nèi)推 行，這是制度創(chuàng)新的最佳路徑選擇，成本最低，風(fēng)險最小。成都市“聯(lián)建”政策的經(jīng)濟(jì)意義，在于它體現(xiàn)了災(zāi)后重建與宅 基地使用權(quán)制度創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合，既有效推進(jìn)了災(zāi)后農(nóng)村

17、受損房屋的 重建，又實現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。政府通過制度供給，實現(xiàn)了制 度約束條件下的宅基地使用權(quán)效益最大化o 2009年11月，成都市政 府金融辦、國土局、房管局出臺了成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦 法（試行）（成辦發(fā)2009 59號），開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押融資試 點，規(guī)定抵押人辦理所占用土地性質(zhì)為宅基地的農(nóng)村房屋抵押時，應(yīng) 將該房屋所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)， 向集體土地所有權(quán)人申請辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓，承諾今后不 再申請宅基地，并在國土資源部門辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手 續(xù)。很明顯，這一措施延續(xù)了 “聯(lián)建”政策的做法，并對“聯(lián)建”政 策進(jìn)行了完善:要求抵押

18、人在申請辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù) 時向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納土地出讓價款，該價款由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按 照集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價的一定比例合理確定。這一措施為宅基地使 用權(quán)的直接流轉(zhuǎn)提供了一種參考，其產(chǎn)權(quán)抵押融資申請、批準(zhǔn)程序和 收費辦法可供進(jìn)行宅基地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)時借鑒。注釋王文宇:民商法理論與經(jīng)濟(jì)分析，中國政法大學(xué)出版社，2002 年，第153頁。筆者曾多次隨同調(diào)研組到都江堰市調(diào)研，通過與國土、房管等 相關(guān)部門的工作人員座談，并到地震重災(zāi)區(qū)“聯(lián)建”現(xiàn)場實地觀察、 訪談，筆者了解到“聯(lián)建”政策的效果良好。如位于青城山后山的都 江堰市大觀鎮(zhèn)茶坪村有153戶農(nóng)民，其中在汶川大地震中房屋倒塌和 嚴(yán)重受損的有95戶、中度受損的有58戶，“聯(lián)建”政策實施后選擇“聯(lián)建”住房的有85戶。筆者在2009年9月的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近半數(shù) 聯(lián)建房已經(jīng)建成，其余的在建。聯(lián)建房建成后，一些農(nóng)戶和“聯(lián)建” 投資方利用空閑房屋從事“鄉(xiāng)村家庭連鎖客?！苯?jīng)營。盧現(xiàn)祥：西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（修訂版），中國發(fā)展出版社， 2006年，第95頁。德漢斯貝恩德舍費爾、德克勞斯奧特：民法的經(jīng)濟(jì)分