復(fù)旦大學(xué)當代中國公共行政課件02理論解釋模式

1、當代中國公共行政理論解釋模式黨國體制模式黨國體制：普遍VS特殊？普遍：現(xiàn)代政府都是一種政黨政府（郭定平，1998）。特殊：在中國，受到現(xiàn)代化特殊邏輯的規(guī)制，黨對國家和社會的控制無論是在廣度還是深度上一直呈強化趨勢，政府完全成為黨的組織體系內(nèi)的一個部分，而社會則成為國家的行政附屬物，這使中國成為一個典型的黨治國家。（陳明明，2000） 中國黨國體制的五個階段“寓黨于政”：1942-1956“以黨代政”：1957-1980“黨政分開”：1980-1989“以黨統(tǒng)政” ：1990-1997“黨政規(guī)范化” :1997-今寓黨于政階段發(fā)端：1942年，是中共中央針對抗日根據(jù)地黨政軍民各方面工作不協(xié)調(diào)提出

2、的，隨后在由新民主主義社會向社會主義社會過渡的時期，我國確立了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的基本格局（龐松、韓鋼1987）。寓黨于政階段異議：（1）陳雪薇（1988）：1949-1956年又分兩個階段：第一階段：建國到1954年9月，中央領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任了國家政權(quán)機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度基本確立階段；第二階段：1954年9月到1956年9月。1954年加強了黨對行政的干預(yù)，1955年形成了各級黨委建立了分口領(lǐng)導(dǎo)政府工作的體制。 寓黨于政階段艾麗華、張梅（1997）：19561957年反右斗爭前夕這段時間是黨政關(guān)系調(diào)整和探索的關(guān)鍵階段。白貴一（1998）：1953年，“一五”計劃是中國黨國體制的開

3、端。孫淑萍（2000）：1953年，“高、饒事件”為標志。 這個階段的基本特征：“寓黨于政”，即黨不直接管理國家事務(wù)，黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是通過政權(quán)機關(guān)中的黨員和黨的組織來實現(xiàn)的，治國形態(tài)明顯體現(xiàn)為“依政治國”（陳紅太，2003）。 以黨代政階段出現(xiàn)于1957年，以毛的一九五七年夏季的形勢為標志，此后包括司法系統(tǒng)在內(nèi)，所有國家機關(guān)都必須堅決服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，人民法院黨組也必須經(jīng)常主動地向黨委請示、報告工作（陳紅太，2003）。 1958年“大躍進”提出“書記掛帥”的口號，各級黨委書記分工把口，按照工、農(nóng)、財、科技、文教等分口領(lǐng)導(dǎo)，直接、具體地領(lǐng)導(dǎo)各行各業(yè)的一切工作（許耀桐，2004）。 以黨

4、代政階段1962年，毛澤東在“七千人大會”上說，“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！蔽母镞M一步把黨領(lǐng)導(dǎo)一切的體制推向極端，這種“以黨代政”的體制甚至到1980年都沒有得到根本的改變。（陳祥驥，2006） 以黨代政：黨排擠了人大、司法、行政的合法地位與權(quán)力，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”。黨政分開階段源頭：1980年鄧小平黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革。正式闡發(fā)：1987年黨的十三大提出“黨政分開”的理念。顧永平（1986）最先系統(tǒng)研究了以黨代政的弊端：導(dǎo)致黨的主體功能不適當?shù)仄蛴谒谋憩F(xiàn)功能，并引發(fā)目標不明、機構(gòu)膨脹等連鎖反應(yīng)，最終導(dǎo)致黨不管黨、失誤頻仍、威望下降。 黨政分開階段一時間，黨政分

5、開成為學(xué)術(shù)界最熱門的討論話題。代表性觀點：黨政分開首先要明確黨的職能和國家政府職能是兩個不同的概念，所謂黨政分開，也就是將黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)范圍和國家機構(gòu)的職責(zé)范圍劃分清楚（王志堅，1987）。 黨政分開階段偏離性觀點：“黨政分工”、“黨政分權(quán)” 、“互不干涉”。比如：叢躍進、徐曉平（1987）：黨政分工是政治體制改革的主要內(nèi)容；黨政分工不是黨政分權(quán)，而是黨的職能要同包括立法、行政、司法在內(nèi)的整個政權(quán)系統(tǒng)的職能相區(qū)別。李永春（1987）：黨政分開的問題，就要實行黨政分權(quán)，把集中在黨組織手里的許多行政管理權(quán)力交出去。這些表述都涉及了黨政分開的部分內(nèi)涵。 黨政分開階段多數(shù)學(xué)者對上述提法表示反對。代表性觀

6、點：王冠中（1987）、靳淑先（1988）等認為，黨政分工、黨政分權(quán)等提法不科學(xué)，因為政黨和政府是兩種不同性質(zhì)的組織，不存在分工或分權(quán)問題。 黨政分開階段到底何謂“黨政分開”？代表性觀點：聶高民（1988）認為，黨政分開有三個方面的內(nèi)涵：黨的組織同國家政權(quán)機關(guān)的職能分開；黨的組織與國家政權(quán)機關(guān)對社會作用方式的分開；根據(jù)黨政兩套系統(tǒng)的作用機制確立黨政的不同任務(wù)。黨政分開階段還有一個爭論（迄今依然在爭論）：黨政分開的“政”何解？狹義：黨政分開即“政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與行政管理權(quán)的分離（黃宗良，1988） 。廣義：“政”是指政權(quán)機關(guān)，包括人民代表大會、政府和司法機關(guān)（蔡定劍，1988） 。 都同意：黨政分開模

7、式優(yōu)越于其他黨政模式（馬守良，1988）。 以黨統(tǒng)政階段1989學(xué)生運動、東歐蘇聯(lián)等問題，黨政分開的討論結(jié)束。1993年3月，八屆人大一次會議決定，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任國家首腦和國家權(quán)力機關(guān)的首腦，曹玉海（1993）認為，這是“黨的領(lǐng)導(dǎo)國家化”這一新型黨政模式的標志 ，而且是中國的必然選擇。以黨統(tǒng)政階段以黨統(tǒng)政（或黨政合一）的代表性觀點：沒有必要用一套黨的系統(tǒng)來領(lǐng)導(dǎo)一套并列的行政系統(tǒng)，用黨的一個人領(lǐng)導(dǎo)政府機構(gòu)里面同屬于黨的另一個人。因此，“黨政合一”是一個可行的選擇，即變政黨與政府的二元公共權(quán)威系統(tǒng)為一元的公共權(quán)威系統(tǒng)，由政黨中選出的政黨領(lǐng)袖通過法定程序成為政府首腦，直接掌握政府公共權(quán)力，從而使

8、政府成為真正的政黨政府（桑玉成，1993）。 以黨統(tǒng)政階段對“黨政合一”的批評：要堅決反對“黨政合一”、“黨政一體”等觀點，這會否定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、淡化黨的觀念、降低黨在群眾中的威望，因此會從根本上損害黨的領(lǐng)導(dǎo)（黨建研究雜志評論員，1993）： “一體”、“合一”會強化一個人說了算、家長制、一言堂等問題，不利于民主與監(jiān)督的實現(xiàn)（李平安，1994）。 以黨統(tǒng)政階段新的研究方向：1993年國家公務(wù)員暫行條例的出臺，使很多學(xué)者把注意力轉(zhuǎn)移到了黨政運行機制的改善方面。陸云龍（1994）：應(yīng)當把競爭機制引入黨政機關(guān)，逐步建立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的充滿生機和活力的干部管理體制。韓國明（1997）：推行國家公務(wù)

9、員制度應(yīng)當以改變原來的黨管干部模式為起點，將公務(wù)員分為政務(wù)類和事務(wù)類，然后明晰黨管干部的范圍、方式和內(nèi)容，最終實現(xiàn)黨政職能分開。 以黨統(tǒng)政階段以黨統(tǒng)政的弊端：出現(xiàn)“全能政黨”，黨對政治生活、社會生活的干預(yù)十分廣泛（楊宏山，2000）“一支筆”、“一言堂”（林伯海，2000）黨委會幾乎成了個別“一把手”把持的“家天下”，互相監(jiān)督無從談起，而且容易形成通同作弊又互相包庇的“一窩黑”，黨不管黨、治黨不嚴成為自1987年整黨結(jié)束后一直蔓延不止的流行?。ɡ钌?，2001）。 黨政規(guī)范化階段起點：1997年，中共十五大提出“依法治國” 的基本方略。討論的前提：黨在依法治國中居于“領(lǐng)導(dǎo)地位”（楊景宇，199

10、7）。 即：黨在立法、行政、司法、普法等方面發(fā)揮縱覽全局的領(lǐng)導(dǎo)作用（王秀奎、初愛娟，1998） 黨政規(guī)范化階段代表性觀點：新時期的黨政體制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的制度安排，其理想狀態(tài)是黨與國家在制度、功能和政治過程上的協(xié)調(diào)與耦合，而不是簡單的黨政分開，應(yīng)當從黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)、國家制度建設(shè)和推進依法治國三個方面著手改善黨政體制（林尚立，2002）。 黨政體制不應(yīng)簡單地討論“分開”或是“合一”的問題，新型黨政關(guān)系應(yīng)當是既“分開”，又“合一”、“分開”與“合一”相結(jié)合（劉靖北，2002）黨政規(guī)范化階段學(xué)者普遍放棄了“黨政分開”的爭論。因為現(xiàn)代民主政治的實質(zhì)和核心是政黨政治，很難想象沒有政黨的推動和參與現(xiàn)代民

11、主政治如何運作（商愛玲、周振超，2003）。強調(diào)“黨政分開”，只是能夠反映二者的“分”，而忽視了二者之間相聯(lián)系的方面，往往容易產(chǎn)生誤導(dǎo)（朱光磊、周振超，2004）。 黨政規(guī)范化階段出現(xiàn)了對以往研究成果的反思：張志明（2004）：西方也有政黨政治，但沒有黨政不分，黨政不分根源于高度集中的計劃經(jīng)濟體制，發(fā)展市場經(jīng)濟就必須使黨政體制規(guī)范化。 孫國華（2005）：以往“黨政一體化”的提法并無不妥 。張君良（2006） ：分與不分都不恰當，關(guān)鍵在分合有度。黨政規(guī)范化階段出現(xiàn)了一些新的研究視角：王邦佐（2000）：生態(tài)學(xué)角度 王長江（2002）：比較分析的角度楊德山（2005）：學(xué)說史的角度李 莊（200

12、6）：執(zhí)政文明角度 吳春元（2006）：和諧社會的角度 劉序明（2006）：新公共管理的角度 黨政規(guī)范化階段出現(xiàn)了一些新的研究視角：呂嘉（2007）：自由民主與人民民主的角度袁緒程（2009）：分層的角度 余宜斌（2009）：政治與行政二分的角度 劉序明（2010）：善治的角度唐 靜（2012）公共權(quán)力的理性化角度劉玉靖（2013）：制度化的角度 威權(quán)體制模式威權(quán)研究簡史“威權(quán)體制”（authoritarian regime ）源于“威權(quán)主義” （Authoritarianism ）最早：沃格林（1936）的威權(quán)主義國家一書。首次界定：林茨（1964），西班牙的威權(quán)政體一文。 威權(quán)主義介于“極

13、權(quán)主義”和“民主政體”中間。奧唐奈（1973、1979）：首次提出了“官僚威權(quán)主義”（bureaucratic-authoritarian regime，BA） 威權(quán)研究簡史此后，包爾莫（David Scott Palmer，1977）、珀爾馬特（Amos Perlmatter，1981）、簡明不列顛百科全書（1985）、亨廷頓（1989）、布萊克維爾政治學(xué)百科全書（1992）等都對威權(quán)主義做了具有建設(shè)性的分析。（詳見文稿）威權(quán)研究簡史我國學(xué)者羅榮渠（1993）、巫永平（1993）、時和興 （1996）、孫代堯（2002）、孫哲（2004）、王軍（2005）、馮秀文（2005）、尤洪波（200

14、6）、陳峰君（2006）、吳全華、王愛芬（2007）、邵興華（2007）、謝哲（2008）、許開軼、李晶（2008）、馬永振（2009）、盧正濤（2009）、康曉光（2009）、陳茂來（2010）、吳興唐（2012）等都做了研究。（每個人的觀點詳見文稿）威權(quán)體制的內(nèi)涵綜合各家之言，威權(quán)體制的內(nèi)涵：（1）權(quán)力掌握在一個領(lǐng)導(dǎo)人或一個統(tǒng)治核心手中，是有限的多元政治；（2）缺乏主導(dǎo)性的意識形態(tài)但有特殊的威權(quán)心態(tài)，如愛國主義。（3）缺乏廣泛而深入的政治動員；同時公眾參政意識也很低。（4）允許多黨存在，但一黨獨大，沒有反對黨的挑戰(zhàn)。威權(quán)體制的內(nèi)涵（5）有選舉但形式化，選舉過程多被執(zhí)政黨操縱。（6）行政權(quán)超

15、過立法部門和法律的制約。（7）軍人政治或軍事政變司空見慣，軍隊是國家資源的重要消耗者。（8）政府對非公的社會生活控制有限。（9）執(zhí)政當局把社會穩(wěn)定與經(jīng)濟高速增長作為國家發(fā)展的首要目標，并以此作為執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)。 威權(quán)體制不同于極權(quán)體制威權(quán)政體極權(quán)主義限制自由廢除自由與市場經(jīng)濟相聯(lián)系與舊時代相聯(lián)系推進國家現(xiàn)代化維持舊制度保持民主框架王者中心以執(zhí)政黨為中心以君王和官僚為中心國家與社會有限分開國家與社會合一有理想無意識形態(tài)有主導(dǎo)意識形態(tài)哎不愿動員民眾大規(guī)模動員民眾允許多黨存在不允許多黨存在為什么東亞會出現(xiàn)威權(quán)體制？綜合理論界觀點，總結(jié)如下：（1）經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，中產(chǎn)階級不發(fā)達，國家承擔(dān)起發(fā)展經(jīng)濟的任

16、務(wù)。（2）政治文化與民主機制先天不足，社會需要一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心。（3）傳統(tǒng)儒家文化崇尚等級與權(quán)威，這造就了威權(quán)政體的文化環(huán)境。（4）冷戰(zhàn)格局使美國寧愿支持自己曾經(jīng)的敵手建立威權(quán)體制。威權(quán)體制向何處去？共識：威權(quán)體制是一個過渡體制，必將向民主體制轉(zhuǎn)變。張鑫（2003）：國家與社會的關(guān)系從高度一體化轉(zhuǎn)向適度分離；政府權(quán)力從中央高度集權(quán)轉(zhuǎn)向?qū)で笾醒肱c地方集權(quán)與分權(quán)相互協(xié)調(diào)；政治權(quán)威從神圣化轉(zhuǎn)向世俗化；政治決策從注重經(jīng)驗轉(zhuǎn)向注重科學(xué)；社會控制從以行政權(quán)力為主轉(zhuǎn)向?qū)で笠苑煽刂茷橹?；對?quán)力主體從強調(diào)自律轉(zhuǎn)向注重制度約束；政治文化從傳統(tǒng)文化開始轉(zhuǎn)向市民文化；政治參與從被動型轉(zhuǎn)向自主型；政治發(fā)展道路的選

17、擇從追求激進轉(zhuǎn)向?qū)で鬂u進。 威權(quán)體制向何處去？曾麗紅（2007）：契約型社會。王文龍、唐德善（2007）：民主憲政。于建嶸（2008）：家長式威權(quán)體制-共治式威權(quán)體制-法治式威權(quán)體制?？禃怨猓?009）：認同胡溫政府。史蒂文列維茨基（2013）：競爭性威權(quán)政體。中國現(xiàn)在是威權(quán)體制嗎？認為“是”：吳全華（2007）：雖然不能說是，但政府的威權(quán)主義行為仍較為嚴重。于建嶸（2008）：中國現(xiàn)在還是一個威權(quán)體制，但已是一個處于發(fā)展中的“共治式的威權(quán)體制” 。許成鋼（2013）：當前中國屬于“分權(quán)式威權(quán)體制”，這是問題之源。中國現(xiàn)在是威權(quán)體制嗎？Jessica C. Teets（2013）：中國正在興起

18、“協(xié)商性威權(quán)主義”，民間力量開始成長，政府開始懂得與他們協(xié)商。黎安友（Nathan，2006）：中國現(xiàn)在是“韌性威權(quán)政體”。雖然中國政府目前面臨著政治腐敗、貧富差距擴大、環(huán)境惡化等許多挑戰(zhàn)，但政府依然有足夠的能力緩解和處理矛盾，避免過激的社會變革發(fā)生，他把造就這些制度建設(shè)成績的彈性空間稱之為“韌性威權(quán)主義”。 中國現(xiàn)在是威權(quán)體制嗎？不同意的觀點：尹保云（2012）：威權(quán)主義是在憲政體制下活動，而我國目前還沒有建立起憲政制度，我們目前的政體與經(jīng)典威權(quán)主義的差距很大。改革開放以來，我國正在從蘇聯(lián)模式向威權(quán)主義轉(zhuǎn)變；現(xiàn)在是一個不規(guī)范的市場經(jīng)濟和一個蘇聯(lián)模式的政治框架的結(jié)合。吳興唐（2012）：中國現(xiàn)

19、在是有中國特色社會主義民主政治，而不是什么“威權(quán)主義”，說中國是“威權(quán)主義” ，是一種牽強附會的誤解。全能主義模式全能主義的涵義全能主義（totalism）最早由美籍政治學(xué)家提出，用于描述國家和社會關(guān)系的形態(tài)。鄒讜：“研究中國政治用全能主義比用“極權(quán)主義”較為合適”。指“政治權(quán)力可以侵入社會的各個領(lǐng)域和個人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。在實際上（有別于原則上）國家侵入社會領(lǐng)域和個人生活的程度或多或少，控制的程度或強或弱”（鄒黨，1994）。 全能主義的涵義綜合各家說法，全能主義：高度組織化程度的政黨國家；政治中心一元性、權(quán)力無限性；全能主義意識形態(tài)、且具工具

20、性；對社會的全方位滲透；廣泛、深入的社會政治動員；政府壟斷社會資源。（詳細觀點見文本）中國全能主義的發(fā)展興起于 20 世紀上半葉，最先由孫中山提出并身體力行，后又經(jīng)蔣介石大力推動，最終得以確立（史云貴，2006）。新中國建立后，由于種種原因，全能主義政治不僅未能鏟除，反而一步步地被強化，直至“文化大革命”時期推向高峰（聶偉迅，2007）。中國的國家治理模式先后經(jīng)歷了全能主義政治的兩種模式：斯大林模式（1949-1957）和毛澤東模式（1958-1978）（黃春芳，2011）。 為什么中國會出現(xiàn)全能主義？社會方面：建國前的混亂時局前置了因由。前蘇聯(lián)示范：斯大林后政治格局，中國模仿。計劃體制的時代

21、背景：建國后必須舉全國之力應(yīng)對國際環(huán)境和國內(nèi)建設(shè)。意識形態(tài)的影響：階級斗爭和群眾運動的方式超越性發(fā)展，需要一個全能政府。權(quán)力架構(gòu)的歷史慣性：軍隊運行模式的延續(xù)。 中國已經(jīng)進入后全能主義時代 什么是中國的后全能主義？（李景鵬，2005、2011）政退市進：由政府控制下的計劃經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下的市場經(jīng)濟；政退社進：政府對社會的控制放松且更靈活，民間組織也獲得了更大的社會空間；政退民進：社會主義民主進一步發(fā)展，責(zé)任政府和服務(wù)政府的理念更加突出；權(quán)退法進：權(quán)大于法的狀況逐步改進，司法更獨立；政退黨進：政府的退出導(dǎo)致了政治控制的真空地帶，只能由政黨填補起來，于是出現(xiàn)黨的權(quán)力不斷擴張。社會文化多元化；

22、政治意識形態(tài)淡化。 有限政府模式有限政府的內(nèi)涵有限政府是指權(quán)力、職能、規(guī)模和行為方式都受到憲法和法律的明文限制，并接受社會監(jiān)督和制約的政府（陳國權(quán)2002） 。有限政府的內(nèi)涵有三種：（1）有限政府是權(quán)力必須予以分立并受到制衡的政府；（2）有限政府是一種試圖協(xié)調(diào)個人權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系，并在二者之間尋求平衡的政府理論；（3）有限政府是政府與市場、政府與社會、政府與政府之間權(quán)力重新進行制度性分配的一種范式（劉祖云、武照嬌，2007）。 有限政府的理論基礎(chǔ)（1）政府權(quán)源說。斯賓諾莎：政府的權(quán)力源于自然法，并受自然法制約。洛克：政府權(quán)力來源于人民權(quán)利的讓渡，通過分權(quán)來限制政府的權(quán)力。盧梭 ：人民主權(quán)理

23、論。孟德斯鳩：分權(quán)與制衡理論。有限政府的理論基礎(chǔ)（2）自由主義說。斯密：自由市場理論。貢斯當：主權(quán)在民本質(zhì)上是必須有限度的，這個限度就是個人權(quán)利。（3）憲政說。哈耶克：政府在公共部門必須分權(quán)；布坎南：政府失靈與公共選擇。國內(nèi)學(xué)者研究有限政府的兩種途徑（1）自由主義的研究路徑。負杰（2005）：有限政府理論發(fā)端于西方國家，實質(zhì)上是自由主義的政府職能理論，其主要目標是從個人權(quán)利與自由至上的理念出發(fā)，謀求建立權(quán)力受到嚴格限制的政府。（2）在全能政府模式失敗后對新政府模式的現(xiàn)實探索。劉軍寧（1998）：中國面臨的最大挑戰(zhàn)是構(gòu)建市場經(jīng)濟所必不可少的有限政府，實現(xiàn)由與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的無限政府向與市場經(jīng)濟相

24、適應(yīng)的有限政府的變革。 如何構(gòu)建有限政府肖勇（2003）：政府內(nèi)部，需要權(quán)力配置、職能設(shè)定和規(guī)模設(shè)置上必須實現(xiàn)“有限化”；政府外部，必須把政府權(quán)力限定在公共領(lǐng)域。紀程（2004）:關(guān)鍵在于法治的實現(xiàn)。張義忠（2005）：最關(guān)鍵的是政府重新定位自身的角色和作用，還權(quán)于民、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于市場、還權(quán)于社會。張小歌（2008）：確立有限政府理念，重塑政府與社會的關(guān)系，收縮政府權(quán)力，調(diào)整政府規(guī)模，強化對政府的監(jiān)督。李英（2008）：良好的憲政環(huán)境和建立法治社會，完善社會主義市場經(jīng)濟，加速市民社會的形成，嚴格限定政府行為，提高政府服務(wù)能力，是構(gòu)建有限政府的良方。 服務(wù)型政府模式服務(wù)型政府的出現(xiàn)服務(wù)型政

25、府的概念最早是由張康之提出的（蔡宏彥，2009）。 “服務(wù)行政”一詞最早可以追溯到吉林大學(xué)崔卓蘭（1995）的行政法觀念更新試論一文。實際上，“服務(wù)行政”一詞最早見之于德國行政法學(xué)家厄斯特福斯多夫（Ernst Forsthoff）1938年發(fā)表的題為作為服務(wù)主體的行政一文中。 為什么中國要建設(shè)服務(wù)型政府？中國市場化改革的必然選擇：中國經(jīng)濟要實現(xiàn)持續(xù)快速發(fā)展，必須實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變（遲福林，2006）。服務(wù)型政府的提出適應(yīng)了三大需要：經(jīng)濟體制改革的需要，社會轉(zhuǎn)型的需要，政府改革的需要（謝慶奎，2006）。具體原因可以歸結(jié)為三點：（1）實踐社會主義政治文明本質(zhì)要求的迫切需要。

26、（2）防治腐敗的迫切需要。（3）增強政府權(quán)威的迫切需要（燕繼榮，2009）。 中國學(xué)者研究服務(wù)型政府的維度（1）政府與公民關(guān)系轉(zhuǎn)變的維度。劉熙瑞（2006）：服務(wù)型政府與以往的管理型政府的主要區(qū)別在于民本位和官本位、社會本位和政府本位、權(quán)利本位和權(quán)力本位之間的取向偏差。（2）政府職能歷史演進的維度。張康之（2009）：歷史是一個有規(guī)律的進化過程，政府的行政模式從近代以前的“統(tǒng)治行政”向近代的“管理行政”再向現(xiàn)代的“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變，這三個形態(tài)分別對應(yīng)農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會。中國學(xué)者研究服務(wù)型政府的維度（3）政府職能調(diào)整的維度。強調(diào)政府職能在于提供公共服務(wù)：經(jīng)濟上，糾正市場失靈，提供公共產(chǎn)

27、品；政治上，提供安全、民主、平等的制度環(huán)境；社會層面上，處理社會面臨的公共問題，促進社會健康發(fā)展。（4）行政機構(gòu)建設(shè)維度。通過設(shè)立“政務(wù)超市”、“陽光大廳”、“一站式服務(wù)”等措施，對行政機構(gòu)的設(shè)置進行調(diào)整，在空間維度上拉近政府和民眾之間的距離，從而培養(yǎng)政府機關(guān)工作人員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)精神。什么是服務(wù)型政府？代表性觀點：遲福林（2006）：服務(wù)型政府是“為社會提供基本有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求，在此基礎(chǔ)上形成政府治理的制度安排?！毖嗬^榮（2009）：服務(wù)型政府從根本上來說是以公民為本位的政府，公民的利益和意志將是政府工作首要關(guān)注的價值

28、追求。為了確保公民的利益和意志在整個公共管理中具有決定性地位，需要做到公共政策反映公民的意志、公民參與公共政策的執(zhí)行并且把公民是否滿意作為評估政府績效的最終標準。服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)除了政府失靈和市場失靈外：（1）新公共管理理論：鋒芒所指正是公共服務(wù)部門的官僚制結(jié)構(gòu)。（2）重申“公民本位”的新公共服務(wù)理論：關(guān)注民主價值和公共利益的軌道上來，為服務(wù)型政府的構(gòu)建提供了重要的思想資源。（3）強調(diào)公私合作、共管共治的治理理論:強調(diào)治理主體的多元化，治理客體的擴展，治理機制的合作化。 復(fù)雜官僚政治模式基本涵義復(fù)雜官僚政治模式（Complex bureaucracies model）主要考察決策的制定過程

29、以及政策的貫徹執(zhí)行狀況。Graham Allsion：任何一個官僚層級的政治領(lǐng)導(dǎo)人在制定公共政策時，為了達成一致，往往都要彼此討價還價。在此過程中，每一個機構(gòu)都力圖施展自己的影響，保護或拓展自己的資源，并且盡可能最大限度地維護自己的既得利益。為了達到此目的，這些機構(gòu)的代表就結(jié)成聯(lián)盟，參與討價還價的過程。 對中國的分析Graham Allsion：整個中國的“社會經(jīng)濟”體系是建立在工作單位的基礎(chǔ)之上，這是一個具有自我滿足功能的精神實體。它們是“獨立的”，并且彼此之間關(guān)系并不緊密。這些單位的領(lǐng)導(dǎo)不僅必須對本機構(gòu)的有效運作負責(zé)，而且還必須對本單位職工的總福利負責(zé)。不僅農(nóng)村公社是如此，而且在城市工廠、

30、醫(yī)院、大學(xué)中也通常如此。對中國的分析復(fù)雜官僚政治模式的討價還價機制非常復(fù)雜。在宏觀層面上，中央官僚機構(gòu)與地方官僚機構(gòu)就政策制定而討價還價；而地方官僚機構(gòu)的代表為了確定他們自己在政策制定中的位置，又和在他們之下的官僚機構(gòu)進行更詳細的討價還價。這樣，在政策制定之前就需要有一個長期的談判和取得一致的過程。在政策貫徹和執(zhí)行階段，這種情況剛好倒轉(zhuǎn)過來。在每一個層級上官僚機構(gòu)的代表都要為自己團體成員待遇的最大化而據(jù)理力爭。單位制模式研究的開始最早：魏昂德（Andrew Walder），1986年的共產(chǎn)黨社會的新傳統(tǒng)主義：中國工業(yè)中的工作環(huán)境和權(quán)力結(jié)構(gòu)一書。國內(nèi)最早：路風(fēng)，1989年單位：一種特殊的社會組織

31、形式一文。實踐最早：東北。東北1948年率先解放，加之“一五”期間重工業(yè)基地建設(shè)的歷史契機，使以東北老工業(yè)基地為代表的“超大型”工業(yè)社區(qū)形成了極具特色的“典型單位制”，為單位制建立及在全國范圍內(nèi)的推進提供了“典型示范”（田毅鵬，2007）。 單位制的涵義“單位制”主要出現(xiàn)在城鎮(zhèn)地區(qū)，相對于農(nóng)村地區(qū)的“人民公社”。所謂“單位”，是基于中國社會主義政治制度和計劃經(jīng)濟體制所形成的一種特殊組織，是國家進行社會控制、資源分配和社會整合的組織化形式，承擔(dān)著包括政治控制、專業(yè)分工和生活保障等多種功能。通常我們將“單位制”分為兩個基本層次：單位體制和單位組織（李路路，2009） 。 單位的普遍性在中國傳統(tǒng)的社

32、會主義社會中，一切微觀的社會組織都是“單位組織”。單位組織是由國家直接控制的組織形式，在單位組織中普遍設(shè)有黨組，在政治上和法律上代表黨和政府，采取以國家行政制為基礎(chǔ)的行政等級制度，每一個單位組織都被組織到國家的行政等級制度中，獲得一個相應(yīng)的行政等級位置，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，享有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)（路風(fēng)，1989）。 單位制的特征功能合一性：如養(yǎng)老、醫(yī)療保險、社會福利、住房等全包非契約性：相對于市場經(jīng)濟的契約關(guān)系資源的不可流動性強烈的依附性：種單位依附于國家、個人依附于單位的強制性依附關(guān)系結(jié)構(gòu)身份等級性：單位的地位等于個人的地位自成體系：單位內(nèi)部形成一個小團體，領(lǐng)導(dǎo)和積極分子之間的庇護關(guān)系 （ 依附關(guān)

33、系）非常明顯（華爾德，1996）。 單位制的成因歷史原因：歷史上中國的家族就是滿足人們多方面需要。建國后國家對宗法和家族的破壞，家族原有的功能喪失，于是單位承擔(dān)了這些功能；由于蘇聯(lián)的經(jīng)驗和共產(chǎn)黨在根據(jù)地的實踐，供給制在全國的推廣，黨組織的向下延伸，“支部建在連上”的模式被推廣，單位也就最終被確立（路風(fēng)，1989）。經(jīng)濟角度：建國后社會總資源量不足，趕超發(fā)展戰(zhàn)略需要找到資源的動員方式，單位制就是這樣一種制度（楊曉民，1999） 。 單位制的走向消亡論：單位制度是適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制而生的，隨著我國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)變，單位必然消亡（劉平、王漢生等，2008）。延續(xù)論：單位是一種文化現(xiàn)象，不

34、會輕易消失，甚至有的時候會加強，因此單位制仍然是理解中國社會結(jié)構(gòu)、特別是城市社會結(jié)構(gòu)的一個重要視角（李路路、李漢林，2000）。 壓力型體制壓力型體制的出現(xiàn)最早：榮敬本（1997）課題組發(fā)表的研究報告縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革： 如何建立民主的合作新體制。緣由：課題組接觸到的官員在談到政府是如何運行時，常常提到三句話：“加壓驅(qū)動”、“熱鍋理論”、“一手烏紗帽、一手高指標”。課題組認為，這三句話形象地描繪出政府運行的基本模式。在這個基礎(chǔ)上，提出了“壓力型體制”的概念。 壓力型體制的涵義壓力型體制：“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化

35、的評價體系?！北举|(zhì)：中國計劃經(jīng)濟中的動員體制在現(xiàn)代化和市場化壓力下的延續(xù)，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程的產(chǎn)物（榮敬本，1998） 。壓力型體制的構(gòu)成要素（1）數(shù)量化的任務(wù)分解機制：制定了發(fā)展目標或接到上級任務(wù)后，地方政府把它們進行量化分解，層層下派到下級組織以及個人，要求其在規(guī)定的時間內(nèi)完成。（2）各部門共同參與的問題解決機制：一種是各部門的工作要圍繞黨委和政府的工作計劃和工作重點進行安排；另一種是各部門抽調(diào)人員或者整個部門一起行動，完成來自上級的臨時性任務(wù)或工作。（3）物質(zhì)化的多層次評價體系：對完成指標任務(wù)的組織和個人，除了傳統(tǒng)精神鼓勵外，還增加了包括升級、提資、提拔、獎金等物質(zhì)獎勵；在懲罰上，對一些重要

36、任務(wù)實行的是“一票否決”制；多層次體現(xiàn)為，評價主體不僅包括黨委系統(tǒng)的組織部門、政府系統(tǒng)的人事部門、本部門的組織人事部門，還增加了紀律檢查委員會、部門內(nèi)部的下級干部和普通工作人員等。 壓力型體制的普遍性在時間上，壓力型體制在20世紀90年代趨于明顯的。1992年后官方文件中，都出現(xiàn)了“加溫加壓”、“驅(qū)動發(fā)展”、“跳躍發(fā)展”、“超常發(fā)展”等字眼。在空間分布上，壓力型體制是一個全國性的體制，不論在東部還是西部，都普遍存在?？臻g上的不平衡性：在處于經(jīng)濟起飛階段的地區(qū)，壓力型體制的表現(xiàn)更加明顯；在地方政治中，縣級壓力型體制表現(xiàn)得更加突出。壓力型體制的弊端用政治手段來推動經(jīng)濟發(fā)展，從長期來看不符合完善的市

37、場經(jīng)濟運行的要求，而且也確實產(chǎn)生了一些問題，比如：地方政治的運行帶有強烈的“個人化”色彩，“政治性”任務(wù)的壓力導(dǎo)致了政府責(zé)任機制的失衡，官員逃避責(zé)任（楊雪冬，2012） 。 政治錦標賽模式模式的提出最早：Lazear&Rosen（1981）。理論內(nèi)涵：意指在組織中根據(jù)個體的相對排序而不是產(chǎn)出水平的報酬機制。錦標賽機制的獎勵依據(jù)于競爭者之間的相對排序，而不是他們之間產(chǎn)量的差距；因為獎勵是預(yù)定的，所以在錦標賽機制中，報酬不是依據(jù)于產(chǎn)量水平，激勵機制在于驅(qū)使競爭者去贏得競賽；特別是當產(chǎn)出難以衡量，投入也難以衡量時，采取排序的方法給予獎勵是一個比計件工資更好的方式。 周黎安的模式對于政府官員而言，往往

38、難于精確計算其投入和產(chǎn)出，于是北京大學(xué)的周黎安（2007）教授據(jù)以建立了一個地方官員政治晉升博弈的錦標賽模型。基本內(nèi)容：（1）政治晉升博弈的基本特征是一個官員的晉升直接降低另一個官員的晉升機會，這使得同時處于政治和經(jīng)濟雙重競爭的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競爭空間非常巨大。周黎安的模式（2）我國地方官員的財政與經(jīng)濟激勵不足以解釋我國嚴重的地方保護主義現(xiàn)象，認為中央政府利用人事權(quán)激勵地方官員去促進地方經(jīng)濟發(fā)展，晉升激勵是官員激勵的主要來源。 （3）經(jīng)濟績效對省級官員的晉升有正的影響：任內(nèi)平均經(jīng)濟績效的影響較當年績效的影響更為顯著；在相對績效考核中，在任官員相對于前任的經(jīng)濟績效對其晉升有著顯

39、著的正影響，而他們相對于周邊省份的績效對升遷的影響則相對有限。他們認為，這些發(fā)現(xiàn)支持了中央政府運用人事權(quán)來激勵地方政府官員促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的觀點。反對的觀點（劉劍雄，2008）周黎安的模型對于一把手是適用的，比如對于省委書記、省長、市委書記、市長、縣委書記、縣長等是正確的，但對于部門一把手則不適用，特別是對基層政府不適用。原因：現(xiàn)實中對基層政府官員的考核，當?shù)卣话咽值目捶ú荒芎鲆?；換言之，即使沒有好的經(jīng)濟績效，但一把手認為這個人不錯，還是會提拔他。反對的觀點（劉劍雄，2008）結(jié)果：對于基層官員而言，一個部門沒有了前途，其他部門也可能有機會，很多官員犯了錯誤，大多可以平級或降級尋找另外的位

40、置。對于大部分的政府官員而言，離開政治市場，依然可以到企業(yè)、事業(yè)單位去工作，而并不是一旦在政治市場上沒有機會，就在其它地方也沒有機會了。反對的觀點（劉劍雄，2008）結(jié)論：對于官員的考核，僅僅考慮經(jīng)濟增長的績效，是難以覆蓋所有政府官員的。具體來說，一個縣的發(fā)改委、工商局、建設(shè)局等部門的官員，其工作對經(jīng)濟增長有著重要作用，但是，他們的績效很難用經(jīng)濟增長來直接衡量。所以，僅僅強調(diào)經(jīng)濟增長指標對升遷的作用，只能覆蓋有限的政府官員。 今天的政治錦標賽是政治忠誠、經(jīng)濟發(fā)展績效和轄區(qū)居民民意三者的合一 。對劉劍雄的反駁（申喬元，2013） 用量化分析的方法驗證三種可能：不存在晉升的錦標賽機制、存在以經(jīng)濟增

41、長為主要考核內(nèi)容的GDP 晉升錦標賽機制（即周黎安的模型）和存在考核指標不局限于經(jīng)濟增長的晉升錦標賽機制（即劉劍雄的模型）。結(jié)論：只有經(jīng)濟增長符合考核指標的條件，并且顯著正向影響官員的晉升概率，這說明我國的確存在一個以經(jīng)濟增長為主要考核內(nèi)容的官員晉升的錦標賽機制。 政績工程模式一個約定俗成的名詞政績工程是一個約定俗稱的概念，學(xué)術(shù)界目前還沒有專業(yè)的界定。有學(xué)者把它定性為政府腐?。捍_切地講，政績工程也是一種腐敗；而且政績工程是腐敗投資，與一般腐敗相比，具有更大的社會危害（王紅茹，2002；閆相國，2005） 政績工程的類型：好大喜功型（全省首創(chuàng)、中國第一等）、盲目決策型（決策缺乏民主和科學(xué)，全憑首

42、長意愿）、投機取巧型（什么搶眼做什么）（紀穎，2006）。 政績工程的成因（1）上有好者下必甚焉：一是對政績的理解不準確，被下級政績工程的華麗外表所蒙蔽；二是上級出于自己政治前途的而考慮，不僅自己熱衷于政績工程，還希望下級制造更多的政績工程，以體現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)有方（龍明姬。2004） 。（2）干部政績評價和考核機制不健全、決策失誤不擔(dān)責(zé)、巨大的利益誘惑（紀穎，2006） 政績工程的成因（3）絕對的權(quán)力和政府職能錯位：絕對的權(quán)力導(dǎo)致政績工程完全取決于領(lǐng)導(dǎo)的拍板，表面上卻貼上集體討論和專家論證的標簽，這也使得追責(zé)更加困難；政府職能本來是社會管理和公共服務(wù)，但是在“發(fā)展才是硬道理”的推動下，各地爭先恐

43、后上項目、鋪攤子，貪大且近乎沖動的“政績工程”應(yīng)運而生（王加金，2006） 。 政績工程的成因（4）俘獲論：政績工程的出現(xiàn)，是在公共選擇邏輯的左右下，政府被營利組織“俘獲”的結(jié)果。具體而言，政績工程是一種公共物品，承擔(dān)公共物品供給的組織，以及由此形成的公共物品生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈，都是以追求利益最大化為目標的。由于政府提供公共產(chǎn)品對營利組織的倚重，導(dǎo)致以承接公共物品生產(chǎn)的組織之間容易形成相應(yīng)的利益集團，在它們的推動下，某些類型的公共物品的過度供給，這在很多時候表現(xiàn)為“政績工程”，于是產(chǎn)生了營利組織對地方政府的“俘獲”作用（鄭謙，2011）。 政績工程的成因（5）認識差異論：政績工程是與民心工程相對的，

44、“民心工程”與“政績工程”之爭反映的是政府與民眾對我國公共產(chǎn)品供給問題的認識差異。這種認識差異體現(xiàn)的本質(zhì)是公共產(chǎn)品供給的政治價值與社會價值分離。政府作為公共產(chǎn)品的主要供給者，由于單向追求公共產(chǎn)品的政治價值而較少關(guān)注其社會價值，因而造成公共產(chǎn)品提供的政治價值與社會價值的雙重價值分離問題。（董德，2012）。財政聯(lián)邦主義模式基本涵義“財政聯(lián)邦主義”（fiscal federalism）是聯(lián)邦主義一詞的延伸，具有政治意義。財政聯(lián)邦主義是處理中央政府與地方政府之間財政關(guān)系的一種制度設(shè)計，是對財政分權(quán)理論的一種概括，其重點在明確中央政府和地方政府財政職能分工的基礎(chǔ)上，強調(diào)地方財政的自主性和獨立性以及更大

45、的經(jīng)濟決策權(quán)，可以說，財政聯(lián)邦主義最核心的概念就是分權(quán)。可以說，財政聯(lián)邦主義就是指多級政府間進行財政職能分工的體制或原則。對單一制國家的適用性在政治上是單一制的國家，在財政上同樣有可能是聯(lián)邦主義的，因為單一制國家同樣存在中央與地方的分權(quán)與財政關(guān)系。兩個發(fā)展階段第一階段：出發(fā)點是“福利最大化”。認為公共政策的制定者是社會福利最大化的踐行者，只要投入資源，政府就會如公眾所愿的、有效率地提供公共物品。認為地方政府在提供公共物品上的效率和效果明顯高于中央政府。（第二階段同樣是持此觀點）蒂布特（1956）提出的“用腳投票”：由于美國的公民是可以在全國范圍內(nèi)自由遷徙的，于是每個公民都在全國尋找地方政府所提

46、供的服務(wù)與所征收的稅收之間的一種精確組合，以使自己的效用最大化。這樣，人們“用腳投票”選擇能夠選擇最符合其偏好的“稅收支出”方案的社區(qū)來居住。這就產(chǎn)生了地區(qū)間的競爭，最終實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。 兩個發(fā)展階段第二代財政聯(lián)邦主義（又稱新財政聯(lián)邦主義），主要關(guān)注兩個問題：在什么情況下地方政府有最大化地方福利的動因？透過財政問題探討在政府和經(jīng)濟代理人之間的一般關(guān)系。兩個發(fā)展階段新理論隱含的一個前提：財政分權(quán)比集權(quán)能夠給政府提供更好的激勵去推動市場的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮；通過中央授權(quán)給地方政府，財政聯(lián)邦主義可以大力限制中央政府干預(yù)地方的能力。 這里有兩種機制能將地方政府的利益與經(jīng)濟繁榮保持一致：（1）由

47、于地方轄區(qū)間存在競爭，中央政府對地方政府的強烈干預(yù)可能使其喪失生產(chǎn)要素；（2）地方財政收入和支出之間的緊密聯(lián)系意味著地方政府官員可能有強烈的財政能力激勵去發(fā)展地方經(jīng)濟。兩個發(fā)展階段具體來說，第二代財政聯(lián)邦主義提出了“市場維護型財政聯(lián)邦主義”，認為以往的地方分權(quán)存在成本轉(zhuǎn)移的風(fēng)險，即地方政府將其財政負擔(dān)整個轉(zhuǎn)移到國家或通過稅收的方式轉(zhuǎn)移給社區(qū)居民，這必將出現(xiàn)分權(quán)財政的過渡膨脹。之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為在傳統(tǒng)聯(lián)邦財政體制下，地方政府預(yù)期在遭遇財政危機時，中央政府不會坐視不理，會向他們提供財政補助，這樣的反向激勵導(dǎo)致地方政府做出低效的財政預(yù)算。兩個發(fā)展階段解決之道：第二代聯(lián)邦財政理論建議，中央政

48、府必須做出拒絕財政補助的規(guī)定，以硬化地方財政預(yù)算，從而達到控制地方政府的這種懈怠行為的目的，使地方政府只能把注意力放在減少預(yù)算、服務(wù)經(jīng)濟、增加稅基方面，從而確保了經(jīng)濟的繁榮和市場的獨立發(fā)展。政聯(lián)邦主義的財政觀 （1）立憲主義財政觀：財政行為必須遵循規(guī)范化、制度化原則，公用物品的提供、稅收來源的確定等都必須納入法律體系中。（2）公共財政觀：都承認市場的有效性，認為公共部門的必要性只是為了克服市場的不足，因此政府的經(jīng)濟職能是有限的；其基本邏輯是：公共物品的特征公共物品的提供政府的公共職能公共財政。（3）民主憲政觀：公共物品的提供要通過政治途徑進行，因此要強調(diào)民主決策、民主監(jiān)督，發(fā)展民主財政；換言之

49、，公共支出的規(guī)模以及與之對應(yīng)的稅負水平，應(yīng)由公民選擇做出，而非政府壟斷。 對中國的分析Qian&Weingast（1996）認為，可以用第二代財政聯(lián)邦主義理論來解釋中國改革開放以來經(jīng)濟快速增長，如通過建立更多的地方權(quán)力中心，分權(quán)化的改革為抵制來自中央的改革阻力培育了力量；即在市場化改革的政治阻力仍然強大的時候，中國式的分權(quán)化的改革為市場機制的創(chuàng)造發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。 地方法團主義模式法團主義的產(chǎn)生法團主義（Corporatism）理論模式最早源于西方政治學(xué)界對拉丁美洲及南歐威權(quán)主義國家的國家與社會關(guān)系研究，其研究重點是強權(quán)政府與大的社會利益集團之間相互依賴的關(guān)系，及其對社會經(jīng)濟生活的影響。這一

50、理論最早由斯密特（Schmitter）在20世紀70年代末系統(tǒng)概括（李丹，2013）。 一個與多元主義相對的概念在多元主義下，個體可以自由組建多元化的、彼此競爭的各種團體，不同的團體也能夠自由表達和實現(xiàn)自身利益和價值，各利益團體是在政府之外運作，與政府之間有明確邊界，國家是相對被動的行動主體。法團主義認為，政治市場的自由競爭也會走向壟斷，最終強勢團體壓制弱勢團體，操控國家政治決策。這樣，社會成員的不同利益就難以有效地表達和組織進國家決策過程。一個與多元主義相對的概念因此，法團主義認為，國家應(yīng)該是一個積極主動的行動主體，超然于這些多元化團體，并將它們整合進國家決策結(jié)構(gòu)中，讓每個團體都有公平的利益

51、表達和實現(xiàn)機會，并讓它們服從于國家的整體利益。這樣，利益團體與國家的邊界也就不再那么清晰，它們的聯(lián)系都是制度化、常規(guī)化的，甚至是強制性的。 一個與多元主義相對的概念法團主義是指：代表功能利益的壟斷組織與國家之間建立常規(guī)協(xié)商關(guān)系，它們?yōu)橛嘘P(guān)的公共政策提出意見，作為交換，國家要求它們必須說服其成員與國家合作來實現(xiàn)政策的有效實施（何顯明，2008）。在法團主義模式中，國家居于權(quán)威的位置，功能團體與國家間不是利益對抗關(guān)系，而是合作關(guān)系。 研究中國地方法團的代表人物與觀點沃爾德（1995）針對中國地方政府在區(qū)域市場轉(zhuǎn)型過程中扮演的角色，提出了“政府即廠商”的論點。觀點：在市場轉(zhuǎn)型過程中，中國地方政府具有

52、一個龐大工業(yè)組織的特點，直接參與市場活動，而且從中獲得回報。越是離中央政府遠的地方政府，越有能力成為“廠商”，因為中央的監(jiān)控能力下降，它們的自主能力更高，它們能夠比較直接地控制和享有從市場上經(jīng)營所獲的利潤。他認為，地方政府的這一角色是中國大轉(zhuǎn)型過程中能夠保持經(jīng)濟迅猛發(fā)展的重要因素之一。 研究中國地方法團的代表人物與觀點戴慕珍（1995）認為導(dǎo)致地方政府“廠商”化的重要背景，是“分灶吃飯”的財政體制改革。觀點：這種財政體制改革給地方政府施加了相當大壓力的同時，也賦予了地方政府相對獨立的財權(quán)，從而極大地刺激了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟以實現(xiàn)財政收益最大化的沖動。于是政府把企業(yè)承包或者租賃給個人，有選擇地

53、分配物資和本地擁有的稀缺資源，大力幫扶地方企業(yè)，如協(xié)助企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照、產(chǎn)品合格證、產(chǎn)品獎和減稅機會等常規(guī)服務(wù)，扶植重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等特殊服務(wù)，地方政府有效地控制了轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的行為。研究中國地方法團的代表人物與觀點文克（1996）提出了“共存庇護主義”。觀點：原先私營企業(yè)與政治權(quán)力之間的“單向依賴”已演變?yōu)橐环N“共存依賴”關(guān)系。一方面，政府官員依賴私營企業(yè)解決當?shù)氐木蜆I(yè)問題、促進社會經(jīng)濟生活中的合作關(guān)系，以及獲取賄賂受益等；另一方面，由于地方政府仍然具有很大的控制權(quán)力，如對稀缺資源的控制，因而私營企業(yè)主往往也依賴政治權(quán)力獲取資源和權(quán)力的庇護。地方法團主義適用于分析中國問題嗎西方的法團主義是以權(quán)利分

54、立為前提的，是先出現(xiàn)了各種利益團體，然后國家把它們整合起來；而中國是總體性社會，沒有權(quán)利分立，中國的“準社會性”中介是由政府主導(dǎo)建立的，是幫助政府對新出現(xiàn)的社會空間進行治理（張靜，1998） 。不受國家支配的，自我發(fā)展、自我維系和自我調(diào)節(jié)的，且能夠?qū)耶a(chǎn)生實質(zhì)性影響的市民社會并沒有在中國出現(xiàn)，而且在中國也一直沒有出現(xiàn)市民社會中的那種民權(quán)與國家相對立的局面（魏斐德，2008） 。 法團主義模式不適用于分析中國（吳建平，2012） 。 蜂窩狀經(jīng)濟模式理論的產(chǎn)生蜂窩狀經(jīng)濟（Cellular Economy）最早由澳大利亞學(xué)者奧德麗唐尼索恩（1972）提出，用于描述中國在文革期間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化。

55、基本含義是：中國經(jīng)濟分割成了許多相互隔絕的單位，如同蜂窩狀。 蜂窩狀經(jīng)濟在中國的出現(xiàn)蜂窩狀經(jīng)濟是1958年以來計劃體制運行的結(jié)構(gòu)特征。在計劃體制下，中國先后有兩次中央權(quán)力的下方。第一次是在“大躍進”時期，為了實現(xiàn)毛澤東在中共“八大”二次會議上提出爭取7年趕上英國，再加8-10年趕上美國的發(fā)展目標，中央政府出于自身財力有限的考慮，只好下放權(quán)力，發(fā)揮地方政府參與經(jīng)濟建設(shè)的主動性。蜂窩狀經(jīng)濟在中國的出現(xiàn)另一次是在“文革”期間，受到極“左”思想的影響，加上中蘇關(guān)系危機引發(fā)的對當時所謂戰(zhàn)爭形勢的錯誤判斷，中央政府再次下放權(quán)力，鼓勵各個地方甚至企業(yè)都要自力更生、自給自足，以便戰(zhàn)時能夠“各自為戰(zhàn)”。比如，提

56、出“四五”期間，各省區(qū)都要有一批中、小鋼鐵企業(yè)，許多地、縣也將建立自己的小礦山、小鐵礦、小鋼廠；大力發(fā)展“五小”工業(yè)，扭轉(zhuǎn)“南糧北調(diào)”、“北煤南運”的狀況；多數(shù)省、市、自治區(qū)要逐步做到能夠成套地提供單機、機組和車間、工廠所需要的設(shè)備；除少數(shù)受資源限制以外，一般輕工業(yè)產(chǎn)品都要盡可能做到省、自治區(qū)自給。蜂窩狀經(jīng)濟在中國的出現(xiàn)結(jié)果是削弱了行政管理和放松了控制，使中國走向“蜂窩狀經(jīng)濟”的趨勢不斷加強，各個地方都形成了自己自足的、彼此互不相關(guān)的自治體系。整個國家都在形成無數(shù)獨立的或相對獨立的生產(chǎn)中心（辛向陽，2000） 伴隨著企業(yè)下方、蜂窩狀經(jīng)濟的形成，國家不得不下方計劃管理、物資管理、財政稅收、基本建

57、設(shè)等管理權(quán)限。最終，地方擁有了相當大的經(jīng)濟管理權(quán)限，這些權(quán)限形成了一個系統(tǒng)。 蜂窩狀經(jīng)濟的基本特征（1）塊狀分割明顯：基于行政區(qū)劃的設(shè)置，行政邊界同時也確定了經(jīng)濟活動的邊界。（2）行政中心與經(jīng)濟中心高度重合：這種情況一直到改革開放以后還在不斷強化。除內(nèi)蒙古的省會不是首位城市外，其余省區(qū)的行政中心與經(jīng)濟中心都是高度合一的，地、市、縣也是一樣。城市的行政等級對于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展具有明顯的推動作用，否則其經(jīng)濟中心的地位就會收到影響，甚至喪失。（3）各個分割的經(jīng)濟體系結(jié)構(gòu)雷同。（4）人為設(shè)卡，非關(guān)稅壁壘高筑。 后續(xù)發(fā)展在國內(nèi)，蜂窩狀經(jīng)濟現(xiàn)象在20世紀90年代受到關(guān)注，不過名字換成了更加形象的“諸侯經(jīng)濟”

58、 。改革開放以后，特別是市場經(jīng)濟體制的日益成熟，蜂窩狀經(jīng)濟逐漸在中國被打破。 政府過程偏離模式政府過程偏離的表現(xiàn)李建華（2006） 的總結(jié)：（1）政府規(guī)模龐大、管理成本加重。（2）職權(quán)行使越位，市場秩序不良；（3）誠信表現(xiàn)不足，政治資源流失（4）責(zé)任意識淡化，事故時有發(fā)生；（5）監(jiān)督主體缺位，自然環(huán)境污染。更深刻的觀點政府的偏離最主要的是對“社會福利最大化”的偏離（李曉莉，2008）現(xiàn)代民主社會要求政府必須以“社會利益最大化”作為其行動的目標；但事實上政府的行為往往偏離了這一目標。中國政府的偏離主要表現(xiàn)為“公共性”的偏離（穆軍全，2009）（1）政府對自身公共性限度把握不準造成政府公共性的偏離

59、。（2）公共權(quán)力異化帶來的政府公共性的偏離。 政府過程偏離的原因外界環(huán)境的影響；政府部門及公務(wù)員個人的自身利益；政府的能力以及公務(wù)員的素質(zhì)；利益集團干預(yù)委托代理關(guān)系監(jiān)督機制的不完善 如何認識政府過程的偏離多數(shù)學(xué)者認為政府偏離是必須糾正的。相反的觀點：應(yīng)當允許甚至鼓勵政府行為的“適度”偏離，因為“偏離”不等于“違法”，許多偏離現(xiàn)象是在遵循基本原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況，靈活掌握和運用政策，以便更好地實現(xiàn)政策目標的結(jié)果。何況，法律、制度具有相對穩(wěn)定性，往往難以隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化迅速作出調(diào)整，因此有時候其合理性要大于其消極作用（于丹，2007） 。職能-機構(gòu)-體制-過程模式基本觀點朱光磊（200

60、6）認為，“職能-機構(gòu)-體制-過程模式”是現(xiàn)代政府理論分析的基本框架。 職能是現(xiàn)代政府理論研究的基礎(chǔ)和邏輯起點，是解決國家和政府“該做什么”和“不該做什么”的問題。而政府的機構(gòu)、體制和過程都是在政府職能的規(guī)定中延伸出來的。 四維解析不同的職能要有相應(yīng)的機構(gòu)來承擔(dān)。“機構(gòu)”，是解決國家和政府的職能“由誰做”，由誰來完成的問題的?！皺C構(gòu)”是一個總的概念，其中包括“機構(gòu)數(shù)”、“官員人數(shù)”（含公務(wù)員數(shù)、政府官員數(shù)、政府雇員數(shù)、財政供給人員數(shù)）和“結(jié)構(gòu)”三個重要因素。 四維解析政府機構(gòu)之間的關(guān)系一旦被確定下來，就形成了“政府體制”，即通過憲法和法律確定下來的各個政府機構(gòu)之間的關(guān)系。不同國家在這方面的差別