國家預算管理體制的改革

1、第八章 國家預算及其管理體制8.1 國家預算概述8.2 國家預算管理體制8.3 國家預算及其體制的 改革和完善*國家預算概述*8.1 國家預算概述8.1.1 國家預算的含義與特征國家預算的含義國家預算的特征 法律性 年度性 公開性 統(tǒng)一性 *國家預算概述*8.1.2 國家預算的分類按編制的形式分類按編制方法分類按能否直接反映其經(jīng)濟效果分類按分級管理的要求分類按收支管理范圍和編制程序分類按收支的平衡狀況分類*國家預算概述*8.1.3 部門預算制度部門預算的含義部門預算的內(nèi)容部門預算的優(yōu)點*國家預算概述*8.1.4 國家預算的構成構成我國國家預算組成體系的依據(jù)，是一級政府一級預算的原則。我國的國家

2、預算共分五級預算。 國家預算體系圖示*國家預算概述*8.1.5 國家預算的編制、執(zhí)行和決算程序國家預算的編制預算執(zhí)行及預算調(diào)整國家決算*預算管理體制*8.2 國家預算管理體制8.2.1 國家預算管理體制的內(nèi)涵國家預算管理體制的概念國家預算管理體制的實質(zhì)預算管理體制的主要內(nèi)容預算管理體制的類型*預算管理體制*8.2.2 國家預算管理體制的原則統(tǒng)一領導，分級管理的原則財權與事權相統(tǒng)一的原則權責利相結合的原則兼顧效率與公平的原則*預算管理體制*8.2.3 我國預算管理體制 的建立與發(fā)展我國預算管理體制的簡單回顧分稅制改革的內(nèi)容實現(xiàn)分稅制的意義分稅制改革的進一步深化 *改革與完善*8.3 國家預算及其

3、體制的 改革與完善8.3.1 國家預算的改革與完善完善復式預算制度及其編制方法改革與完善部門預算創(chuàng)造實行零基預算的條件*改革與完善*8.3.2 改革與完善國家預算管理體制科學地界定中央與地方的事權和財權逐步建立科學規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度*改革與完善*進一步完善省以下國家預算管理體制稅費改革規(guī)范預算外資金（詳見第6章）深化“收支兩條線”改革預算外資金專戶管理*改革與完善*8.3.3 國家預算及其國家預算管 理體制改革的外部環(huán)境建立健全國庫集中收付制 改革與完善政府采購制度（見第2章）改革和完善稅收制度（見第5章 ） 國家預算本章結束加油！*含義*國家預算是國家為實現(xiàn)其職能，有計劃分配財政資金的工

4、具，國家預算又是按法定程序編制、審議和批準的國家年度財政收支計劃。 *含義*它反映著政府集中社會產(chǎn)品的程度，規(guī)定著政府活動的范圍和方向。從形式上看，國家預算就是按一定的標準將財政收入和支出分門別類地排列，可以使人們清楚地了解政府的財政收支活動的特定表格。從內(nèi)容看，國家預算的編制是政府對財政收支的計劃安排，國家預算的執(zhí)行是財政資金的籌措和使用過程。 *分類*單式預算它是將國家的全部財政收支匯集編入一個總預算之內(nèi)，形成一個收支項目安排對照表。 復式預算是將國家的全部財政收支按其經(jīng)濟性質(zhì)匯集編入兩個或兩個以上的預算，從而形成兩個或兩個以上的收支對照表。 *分類*基數(shù)預算是指以上年財政收支執(zhí)行數(shù)為基數(shù)

5、，再根據(jù)新的財政年度國家經(jīng)濟發(fā)展情況，對基數(shù)加以調(diào)整，確定預算年度的財政收支計劃指標而編制的國家預算。 零基預算是指在確定新的預算年度財政收支計劃指標時，不考慮以前年度的收支執(zhí)行情況，而是以“零”為基礎，結合經(jīng)濟發(fā)展情況及財力可能，從根本上重新評估各項收支的必要性及其所需金額的一種預算形式。 *分類*投入預算是指只反映財政投入項目的用途和支出金額，而不考慮其支出的經(jīng)濟效果的預算。 績效預算是指根據(jù)成本效益比較的原則，決定支出項目是否必要及其金額大小的預算形式。特點是:以成本效益分析的方法，對每個支出項目進行科學的論證和評估。 *分類*中央預算它是中央政府預算，由中央各部門(含直屬單位)的預算及

6、地方向中央的上解收入、中央對地方的返還或補助組成。 地方預算它是由地方各級政府預算組成，包括本級各部門(含直屬單位)的預算、下級政府向上級政府上交的收入、上級對下級政府的返還或給予補助。 *分類*總預算是指政府的財政匯總預算。按照國家行政區(qū)域劃分和政權結構，可相應劃分為各級次的總預算，如我國的中央總預算、省(自治區(qū)、直轄市)總預算、市總預算、縣總預算等。各級總預算由本級政府預算和所屬下級政府的總預算匯編而成，它一般由財政部門負責編制。 分預算是指部門、單位或項目的收支預算。各部門預算由本部門所屬單位預算組成，單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。分預算是總預算的基礎

7、，其預算收支項目比較詳細和具體，它由各部門、各單位編制。 *分類*平衡預算預算收入等于預算支出的預算形式。 差額預算預算收入大于或小于預算支出的預算形式。 盈余預算收入大于支出的預算 赤字預算支出大于收入的預算*含義和內(nèi)容*部門預算是以部門作為預算管理基礎單位，并以部門為依托的、反映部門所有收入和支出的綜合預算管理制度。部門預算由政府各部門編制、經(jīng)政府部門審核后由人大通過，能反映部門所有收入和支出。 1999年9月，中華人民共和國財政部下發(fā)的2000年關于改進中央預算編制的通知，正式提出了編制部門預算的問題。 *優(yōu)點*部門預算可以清晰地反映預算支出在各部門的分布，便于對其預算的執(zhí)行進行宏觀調(diào)控

8、和監(jiān)督檢查。財政部門在預算管理上一個口子對外，可避免目前存在的各部門預算資金管理既相互交叉又相互脫節(jié)的弊端，有利于全面發(fā)揮財政分配資金的功能。*優(yōu)點*有利于預算分配公開、公平、公正原則的實現(xiàn)，有利于人民和審計機關對政府財政的監(jiān)督。有利于規(guī)范政府和財政部門的行為。有利于強化預算觀念，提高管理水平。 國家預算中央預算地方預算省預算設區(qū)的市預算市轄區(qū)預算鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）預算市屬縣預算鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）預算自治州市預算鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算自治縣預算鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)，鎮(zhèn))預算自治區(qū)預算設區(qū)的市預算市轄區(qū)預算鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算市屬縣預算鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算自治州預算市預算鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)，鎮(zhèn)）預算自治縣預算鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)，鎮(zhèn)）預算直轄市預算市轄區(qū)預算鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）預算市屬縣鄉(xiāng)（

9、鎮(zhèn)）預算國 家 預 算 體 系 *程序* 國務院 財政部（門）編制預算草案 提交本級人民代表大會專門委員會初審 人民代表大會審查和批準。國家預算編制的程序*方法*國務院1994年頒布的預算法規(guī)定：“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”。我國目前實行的復式預算，由經(jīng)常性預算和建設性預算兩部分組成。 經(jīng)常性預算經(jīng)常性收入預算是國家以社會管理者的身份取得的各項稅收收入和其他一般性收入。包括：各項稅收、非生產(chǎn)性企業(yè)虧損補貼、專項收入、教育費附加、其他收入。各項稅收中包括：增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關稅、農(nóng)業(yè)稅、印花稅、國有企業(yè)所得稅、外貿(mào)企業(yè)出口退稅等。 經(jīng)常性支出預算是國家用于維持政府活動，保

10、障國家安全和社會秩序，發(fā)展各項事業(yè)以及用于人民生活和社會保障等方面的開支。包括：事業(yè)發(fā)展和社會保障支出、國家政權建設支出、對外援助支出、政策性補貼支出、稅務等部門事業(yè)費、行政事業(yè)等單位離退休經(jīng)費、預備費、其他支出以及國內(nèi)外債券利息支出等。 建設性預算建設性收入預算指經(jīng)常性預算結余、專項建設性收入。它包括：經(jīng)常性預算結余、專項經(jīng)濟性收入、生產(chǎn)性企業(yè)虧損補貼。經(jīng)常性預算結余、專項經(jīng)濟性收入、生產(chǎn)性企業(yè)虧損補貼 。 建設性支出預算是指國家預算中各項經(jīng)濟建設活動的支出。包括：財政投資支出、挖潛改造和科技三項費用、流動資金、地質(zhì)勘探費；扶持和發(fā)展農(nóng)業(yè)支出、城市維護建設支出；支持不發(fā)達地區(qū)支出等。 *執(zhí)行

11、*預算執(zhí)行是整個預算工作程序的重要環(huán)節(jié)。收入入庫、支出撥付以及預算調(diào)整，都必須按照法律和有關規(guī)定的程序進行。各級預算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級財政部門負責。*調(diào)整*預算調(diào)整 是預算執(zhí)行的一項重要程序。預算調(diào)整是指經(jīng)過批準的國家預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使總支出超過總收入或使舉借債務的數(shù)額增加的部分改變。預算調(diào)整必須經(jīng)過各級人民代表大會常務委員會的審查和批準。 *決算*國家決算 是反映年度國家預算執(zhí)行結果的年度會計報告，是年度預算工作的總結和終結。決算草案由各級政府預算編制單位，在每一預算年度終了后，按國務院規(guī)定的時間編制。具體事項由國務院財政部門部署。 *概念*國

12、家預算管理體制 又稱為狹義的財政管理體制，是指國家確定各級預算收支范圍和預算管理權責的根本制度。廣義的財政管理體制包括國家預算管理體制、稅收制度、基本建設財務制度、行政事業(yè)財務制度等。 *實質(zhì)*實質(zhì) 是中央與地方以及地方各級政府之間，在國家預算管理和資金分配上的集權與分權、集中與分散的關系問題。 *內(nèi)容*確定預算管理主體和級次。預算收支的劃分原則和方法。預算管理權限的劃分。預算調(diào)節(jié)制度和方法。*類型*統(tǒng)收統(tǒng)支型預算管理體制分類分成型預算管理體制總額分成型預算管理體制收支大包干型預算管理體制分稅型預算管理體制（分稅制）*原則*全國統(tǒng)一財政方針政策全國統(tǒng)一財政計劃全國統(tǒng)一財政法令和制度*原則*重

13、要 性一個繁榮富強的國家，必須有一個強有力的政府。一個強有力的政府，必須有一個強有力的財政，而建設一個強有力的財政的重要前提，在于財政的統(tǒng)一。在統(tǒng)一領導和分級管理的相互關系中，統(tǒng)一領導居于主導地位，表現(xiàn)為在財力分配中，中央支配的財力應為主要部分，與中央政府的職能相適應，保證中央財政對地方財政有較強的調(diào)控能力。 *原則*分級管理就是在中央統(tǒng)一領導下，根據(jù)國家經(jīng)濟宏觀調(diào)控的要求，以及本地區(qū)經(jīng)濟建設和事業(yè)發(fā)展的需要，各級地方政府有自己的財源、財力和財權，負責本級的財政管理，促進地方經(jīng)濟和社會發(fā)展。 *原則*重 要 性 我國是一個多民族、地域廣大、地區(qū)發(fā)展極不平衡的國家，國家的經(jīng)濟建設和各項事業(yè)必須依

14、靠各地區(qū)、各部門共同努力來完成。實行分級管理，有利于各級地方政府、各部門因地制宜地處理問題，把本地的各項工作做好，以保證國家方針政策的貫徹執(zhí)行。 分級管理，要求有一級政權要相應建立一級財政，編制一級預算。 *原則*分級管理的內(nèi)容地方政府根據(jù)按稅種劃分的中央財政收入和地方財政收入的范圍，編制本地區(qū)的地方預算，統(tǒng)籌安排地方財政收支計劃；在保證完成中央計劃任務的前提下，地方政府對其財力自行安排，自求平衡。 *原則*地方政府確定自己的主體稅種，健全地方稅體系，建立中央與地方兩套相對獨立的稅收制度，分別設置機構征收。地方政府根據(jù)中央統(tǒng)一制定的財政政策、法規(guī)制度，結合本地區(qū)情況，制定具體的執(zhí)行辦法和實施細

15、則；并根據(jù)地方政府的事權，制定一些地方性的財政法規(guī)。 *原則*理 由財政管理體制之所以要實行財權與事權相結合的原則，這是因為各級政府擔負著各自的職責和任務，需要在具備在自己的職能范圍內(nèi)承辦各項事業(yè)的權利。要辦好所舉辦的事業(yè)，必須有相應的財力、財權作保證。實質(zhì)上就是根據(jù)各級政府的事權，確定各級政府的財權。 *原則*途 徑科學界定政府的職責。 合理劃分中央與地方政府的事權。賦予各級政府相應的財權。 *原則*財政管理體制中的權、責、利相結合的原則，就是要保證各級地方政府都有各自的收入來源和支出范圍，承擔相應的責任；享受應得的利益。權力、責任和利益是相互聯(lián)系的，不能只強調(diào)其中的一個方面，不能有責無權，

16、忽視經(jīng)濟利益；也不能只有權力和利益，不承擔相應的責任。 *原則*國家在各級政府之間劃分預算收支，其最終目的是為了有效使用財政資源，提高財政資金使用效益。為了促進各級地方政府理財?shù)姆e極性，促進各地經(jīng)濟的發(fā)展和效率的提高，必須承認不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及效益差別，明確各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性對社會公平的要求。 *簡單回顧*建國初期，國家財政實行“統(tǒng)收統(tǒng)支型預算管理體制”20世紀80年代開始實行的“劃分收支、分級包干” 調(diào)整（1985年到1987年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”制，1988年到1993年的預算包干制） 1993年中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定，提出把地方財政包干制改

17、為在合理劃分中央與地方事權基礎的分稅制。 *內(nèi)容*按照中央與地方政府的事權，合理確定各級財政的支出范圍。明確中央與地方財政收入的范圍?？茖W核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。建立健全分級預算制度，硬化各級預算約束。 *意義*對我國社會主義市場經(jīng)濟的建立發(fā)揮積極的推動作用。加強了中央對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力。有利于我國分級財政的真正建立。*進一步深化* 2002年1月1日，中央打破了按行政隸屬關系劃分所得稅收入的辦法，實施所得稅收入分享的改革，作為1994年分稅制體制改革的進一步深化。 這次所得稅改革的主要內(nèi)容是：*進一步深化*除鐵路運輸、國家郵政、中國工

18、商銀行、中國銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國建設銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的所得稅繼續(xù)作為中央收入外，其他企業(yè)所得稅和全部個人所得稅（包括對個人儲蓄存款利息征收的所得稅）實行中央與地方按比例分享。 *進一步深化*2. 中央將保證各地區(qū)2001年地方實際的所得稅收入基數(shù)，實施增量分成。2002年所得稅收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得稅收入中央分享 60%，地方分享40%；2003 年以后年份的分享比例根據(jù)實際收入情況另行確定。 *進一步深化*對于跨地區(qū)經(jīng)營、集中繳庫的中央企業(yè)所得稅等收入，按相關因素在有關地區(qū)之間進行分配。中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入將全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。*改革與完善*我國復式預算改革思路是：抓緊研究科學的政府收支分類體系，進一步規(guī)范行政事業(yè)性收費項目，實行收支兩條線；建立科學的績效評價體系，完善項目支出管理方法和手段，切實提高財政支出效