人口較少民族公共服務(wù)均等化研究

1、 人口較少民族公共服務(wù)均等化研究 龍周雅妮摘 要：公共服務(wù)均等化是推動社會民生建設(shè)的根本，是科學(xué)發(fā)展、共享發(fā)展的重要基礎(chǔ)。推動人口較少民族地區(qū)公共服務(wù)均等化建設(shè)，是縮小民族發(fā)展差異、統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展的重要舉措。文山州地處國家西南邊陲，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對緩慢，人口較少民族地區(qū)更是發(fā)展的短板，推進(jìn)人口較少民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，是文山州打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役，與全國全省同步全面建成小康社會的關(guān)鍵所在。Key：人口較少民族；發(fā)展差異；公共服務(wù)均等化公共服務(wù)均等化，即不同地區(qū)、不同民族、不同群體都能公平的享受到大致均等的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是享受的機(jī)會均等。黨中央高度重視民族地區(qū)的發(fā)展，黨的十八大報告明確提出了基

2、本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)的目標(biāo)，國務(wù)院印發(fā)的“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃，明確了十三五期間推進(jìn)人口較少民族地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的總體部署。人口較少民族聚居地區(qū)大都條件差、起步晚、基礎(chǔ)弱、底子薄。扶持人口較少民族發(fā)展，提供均等的公共服務(wù)是公平正義的體現(xiàn)，是改善民生，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)，是推動各族人民團(tuán)結(jié)奮進(jìn)，和諧發(fā)展，共享現(xiàn)代化成果的重要舉措，是促進(jìn)“兩個共同”的必然要求，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”，全面建成小康社會的關(guān)鍵保障。一、文山州仡佬族公共服務(wù)現(xiàn)狀文山壯族苗族自治州是集邊疆、民族、貧困、山區(qū)、戰(zhàn)區(qū)為一體的邊疆民族自治州，居住著漢、壯、苗、彝、瑤、回、傣、白、蒙古、

3、布依、仡佬族11個民族。2016年全州常住人口為362.1萬人，少數(shù)民族人口209.66萬人，占總?cè)丝诘?7.9%。據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年文山州仡佬族人口為1787人，占總?cè)丝诘?.05%。2016年，仡佬族人口占總?cè)丝诒壤c2010年基本持平。文山州的仡佬族散居在麻栗坡、富寧、廣南、硯山、馬關(guān)等縣的部分鄉(xiāng)村里。麻栗坡縣楊萬鄉(xiāng)翻坡村、富寧縣木央鎮(zhèn)木杠村委會田灣村小組的仡佬族居住集中，人口較多，是仡佬族居住地的典型代表。近年來，兩個地區(qū)在深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育；深化與東部地區(qū)對口支援幫扶共建工作，提升公共服務(wù)能力；加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展壯大村級經(jīng)濟(jì)等方面取得了不錯的成績

4、。（一）義務(wù)教育實現(xiàn)全覆蓋，仡佬族青少年的素質(zhì)普遍提高通過“兩免一補”、“校舍援建”等政策措施施行，徹底改變了人口較少民族地區(qū)上學(xué)難、上學(xué)貴的現(xiàn)狀，翻坡村和田灣村都實現(xiàn)了義務(wù)教育的全覆蓋。兩地基礎(chǔ)教育中師資、教學(xué)設(shè)施等軟件、硬件條件不斷改善，仡佬族享有與其他民族學(xué)生同等受教育機(jī)會，不同民族之間的教育差異化逐步縮小。兩村小學(xué)入學(xué)率100%，翻坡村適齡兒童就讀于楊萬小學(xué)，生師比是26：1，田灣村適齡兒童就讀于木杠小學(xué)，生師比是28：1。（二）文體類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快兩村都加快推進(jìn)群眾公共文體活動站點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繁榮民族文體事業(yè)。翻坡村現(xiàn)在建活動室一個、燈光球場一塊，田灣村設(shè)文化室一個，群眾積極

5、組織開展多種形式的、具有民族特色的、寓教于樂的文體活動。（三）道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善。2016年，翻坡村向上爭取資金，投資55萬元硬化進(jìn)村通組干道1.8公里，2017年全村進(jìn)村通組道路硬化率已達(dá)到100%。翻坡村危房改造方面成績顯著，現(xiàn)已基本實現(xiàn)戶戶房屋為磚混結(jié)構(gòu)。田灣村進(jìn)村道路硬化率達(dá)到70% ，道路通達(dá)各家各戶。（四）與東部地區(qū)對口支援幫扶共建工作不斷深化東部地區(qū)大力扶持文山州貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育、醫(yī)療事業(yè)發(fā)展。上海、深圳支持兩地鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校舍、衛(wèi)生院援建，切實幫助改善了兩地基層教育和醫(yī)療衛(wèi)生條件。二、文山州仡佬族公共服務(wù)存在哪些問題（一）公共服務(wù)整體效率偏低云南省的仡佬族主要集中在

6、文山州，文山州仡佬族人口數(shù)量少，多居住在中越邊境線上，山高路陡，土地貧瘠，交通不便，惡劣的自然環(huán)境，增加了公共服務(wù)支出的成本，降低了公共服務(wù)的效率。（二）醫(yī)療公共服務(wù)滯后楊萬鄉(xiāng)衛(wèi)生院、木杠村衛(wèi)生室與翻坡、田灣兩個村寨的距離較遠(yuǎn)，村民看病極其不便。衛(wèi)生院、室的醫(yī)護(hù)人員少、醫(yī)療水平低，基本藥品不齊全。貧困與惡劣的健康狀況密切相關(guān)，因病致貧、返貧，仍是一個不可忽視的問題。（三）教育產(chǎn)出效率低兩村雖然實現(xiàn)了義務(wù)教育全覆蓋，但是在中小學(xué)教育的水平和質(zhì)量和城鎮(zhèn)相比，仍有差距。教育投入方面，兩地區(qū)的教育經(jīng)費投入與城鎮(zhèn)地區(qū)差距不大，對口支援的教育援助略高于城鎮(zhèn)地區(qū)，但是教育產(chǎn)出效率低，楊萬、木杠小學(xué)的生師比分

7、別是城鎮(zhèn)小學(xué)的1.53、1.64倍；教育結(jié)果差異大，翻坡、田灣兩村的文盲人口占15歲及以上人口比分別是14.21%、14.57%，高于城鎮(zhèn)的6.5%。（四）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后仡佬族人口多處于中越邊境、陡峭的山區(qū)，兩村的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施落后，莊稼多種植在高山陡坡地帶，翻坡村灌溉溝渠僅800米，田灣村無灌溉溝渠，農(nóng)作物運輸全靠人背馬駝。翻坡村、田灣村的農(nóng)業(yè)基本停留在靠天吃飯的年代。（五）社會保障項目投入不均衡一是養(yǎng)老保險產(chǎn)出效率低。兩地養(yǎng)老保險的均等化程度較好，覆蓋率達(dá)到98%以上，但是由于繳費能力有限，保障水平低，不能很好地解決“老有所養(yǎng)”問題。木央鎮(zhèn)設(shè)公立養(yǎng)老院一個，由于保守的思想觀念，田灣

8、村無一位老人去養(yǎng)老院，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施有投入、無產(chǎn)出。二是社會保障項目投入及其不均衡。兩地失業(yè)、工傷保險投入均處于空白狀態(tài)。翻坡村80%以上的人都從事建筑業(yè)，屬于高危行業(yè)，卻沒有相應(yīng)的工傷保險和失業(yè)保險。（六）文化類公共服務(wù)缺位文山州境內(nèi)的仡佬族文化變?nèi)?、消失?yán)重。仡佬族語言通用漢語，翻坡和丁家坡兩村仡佬族共96戶，411人，占兩村總?cè)丝跀?shù)的78%。兩村會講仡佬語的7人，占兩村仡佬族總?cè)丝跀?shù)的1.7%，全都是六十、七十歲以上的老人。仡佬族文字采用漢字，住宅、服飾均已漢化，只保留了部分喪葬習(xí)俗。翻坡村沒有文化活動室，翻坡、田灣村均無圖書室。兩村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分薄弱，文化服務(wù)與群眾文化需求不適應(yīng)。

9、民族文化的長期流失，民族文化保護(hù)的長期缺位，導(dǎo)致了仡佬族民族文化匱乏，民族文化傳承人斷層、民族文化消失嚴(yán)重。三、促進(jìn)公共服務(wù)均等化建議（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，建設(shè)服務(wù)型政府政府是提供基本公共服務(wù)的主體，對民族地區(qū)的政策傾斜扶持，使非均等現(xiàn)象有所改善，但是相對數(shù)量和投入“輕產(chǎn)出”的公共支出狀態(tài)，導(dǎo)致投入向產(chǎn)出的轉(zhuǎn)化率普遍偏低。政府公共服務(wù)支出效率低，受幾個方面因素的影響，一是由于仡佬族居住地較差自然環(huán)境，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為困難，增加了公共服務(wù)的供給成本；二是由于地方財政能力有限，減少了對基本公共服務(wù)的投入；三是由于服務(wù)觀念滯后。受傳統(tǒng)績效觀影響，地方政府熱衷于投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)型項目，公眾偏好強(qiáng)的，不容易出

10、政績的項目投入較少。政府應(yīng)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)的效率。一要全面推行政務(wù)公開、打造陽光透明服務(wù)型政府。二要轉(zhuǎn)變職能、改進(jìn)作風(fēng)，切實解決門難進(jìn)、臉難看、事難辦的問題，更好地服務(wù)基層、服務(wù)群眾。三是實現(xiàn)公共服務(wù)主體多元化。打破政府作為公共服務(wù)唯一主體的治理模式，適當(dāng)引入市場主體、社會主體參與公共服務(wù)，建立公私機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制。加快推進(jìn)政府與社會資本合作模式，吸引社會資本參與公共服務(wù)的管理，不僅能有效地減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，更能催化政府提高公共服務(wù)效率。四是建立公眾參與公共服務(wù)機(jī)制。公民是公共服務(wù)需求的主體，建立公共服務(wù)的官員考核體系以及代表公眾利益的組織，是提高群眾參與公共服務(wù)政策制定話語權(quán)，有

11、效整合資源，提高政府公共服務(wù)效率的有效途徑。（二）加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高財政供給能力地方政府是提供基本公共服務(wù)的主要力量，人口較少民族居住地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后是制約公共服務(wù)均等化實現(xiàn)的瓶頸。地方財政應(yīng)加大對人口較少民族地區(qū)的投入，以適應(yīng)民族地區(qū)實際公共服務(wù)需求。人口較少民族地區(qū)更要加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高自身財政供給能力，保證公共服務(wù)資金的投入。一是發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)。經(jīng)調(diào)研，仡佬族居住地大多經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚、底子薄，調(diào)研的兩個村寨均屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，兩村 96%以上農(nóng)戶都沒有參加農(nóng)業(yè)合作社。應(yīng)根據(jù)本地實際情況，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、產(chǎn)品優(yōu)勢、地理環(huán)境優(yōu)勢，以村委會為主體，組建相應(yīng)的農(nóng)業(yè)合作社或創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實體。采取“合作社+農(nóng)民

12、+基地+銷售”等形式，開展技術(shù)指導(dǎo)、信息傳遞、物資供應(yīng)、產(chǎn)品加工、市場營銷等服務(wù)，拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力。二是因地制宜，突出特色。仡佬族居住地多屬于山區(qū)，要通過完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照適宜發(fā)展什么就發(fā)展什么的原則，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)辦生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)、股份合作制林場等辦法，合理開發(fā)利用林業(yè)、農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)品。（三）拓展轉(zhuǎn)移支付形式，完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度對口支援、東西扶貧協(xié)作都體現(xiàn)了橫向轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，只是尚未形成制度。推進(jìn)對仡佬族居住地的專項扶貧力度和加強(qiáng)東西扶貧協(xié)作，能有效地促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政能力的平衡。在現(xiàn)有橫向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展轉(zhuǎn)移支付的形式，除了對

13、教育、醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)援助，可增加醫(yī)療技術(shù)援助、師資援助、掛職對口援助、失業(yè)人員就業(yè)培訓(xùn)基地、對口援助文化保護(hù)項目等方面的交流合作，為人口較少民族地區(qū)提高公共服務(wù)的質(zhì)量提供人才、技術(shù)的強(qiáng)力支撐，提升人口較少民族地區(qū)公共服務(wù)的效率。（四）側(cè)重提高文化發(fā)展類公共服效率，拯救“被遺忘”的民族文化民族文化是民族生存和發(fā)展的本質(zhì)動力，加快人口較少民族地區(qū)文化事業(yè)發(fā)展，既是人口較少民族地區(qū)發(fā)展的需要，也對提高全民族素質(zhì)，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定具有很重要的意義。仡佬族有悠久的藝術(shù)、飲食文化，文山州的仡佬族文化消失嚴(yán)重，有解放初期仡佬族語言被歧視導(dǎo)致民族文化弱化的原因，也與民族文化的傳承、保護(hù)工作缺失有一定

14、的關(guān)系。一是加強(qiáng)公共文化設(shè)施建設(shè)?？茖W(xué)配置公共文化資源，整合文化設(shè)施建設(shè)投入，保證人口較少民族地區(qū)基層農(nóng)村群眾基本文化權(quán)益。支持人口較少民族地區(qū)鄉(xiāng)村書屋建設(shè)、電影公益放映以及組織開展各類民族文化體育活動，進(jìn)一步激發(fā)群眾參與民族文化活動的熱情，激發(fā)民族文化傳承的自覺性。二是推動仡佬族民族文化保護(hù)工作。仡佬族民族文化是中華民族寶貴精神財富不可缺少的組成部分，仡佬族民族的珍貴文化遺產(chǎn)正逐漸消亡，對仡佬族民族文化遺產(chǎn)搶救和保護(hù)行動刻不容緩。搶救和保護(hù)仡佬族民族文化，政府有義不容辭的責(zé)任。在政府主導(dǎo)的主體下，社會廣泛參與，積極組織開展民間民族文化活動，加強(qiáng)對仡佬族民族文化的活態(tài)式保護(hù)；支持幫助民間藝人技

15、藝傳承，培養(yǎng)傳承人；加強(qiáng)對仡佬族民族文化的政策、資金支持，重視并推動仡佬族民族文化事業(yè)的保護(hù)和發(fā)展。（五）完善社保項目支出結(jié)構(gòu)，均衡社會保障項目發(fā)展兩村的新農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險項目發(fā)展較好，但是農(nóng)民工、傷殘、孤兒等特殊群體的保障問題尚無切實可行的保障措施，增加了社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。應(yīng)按照“填平補齊”原則，完善社保項目支出結(jié)構(gòu)，重點向農(nóng)民工、傷殘、生活困難群眾傾斜，保障其基本生產(chǎn)生活。在加強(qiáng)政府責(zé)任建設(shè)的主體下，可引入社會經(jīng)濟(jì)實體，有條件的村集體可以對參保人進(jìn)行繳費補助，積極鼓勵其他的經(jīng)濟(jì)組織或者個人為參保人繳費提供資助，建立政府、社會、農(nóng)民相結(jié)合的分擔(dān)機(jī)制，建立均等的社會保障公共服務(wù)體系。（六）從效率入手，解決群眾關(guān)心的重點問題經(jīng)調(diào)研，群眾關(guān)注的公共服務(wù)問題主要集中在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等領(lǐng)域。應(yīng)積極回應(yīng)群眾在這些方面的訴求，傾斜政策措施，加強(qiáng)統(tǒng)籌力度，突出工作重點，提高支出效率。一要構(gòu)建人口較少民族地區(qū)教育、醫(yī)療服務(wù)體系的人才支撐。加大人才培養(yǎng)、