中國(guó)基層政府的財(cái)政狀況課件

1、中國(guó)基層政府財(cái)政狀況分析 湖北省襄陽(yáng)縣、河南省鄢陵縣、江西省泰和縣案例研究前言目前縣鄉(xiāng)財(cái)政收支活動(dòng)具有很大的隱蔽性，為了對(duì)農(nóng)村公共財(cái)政活動(dòng)的真實(shí)面貌作出分析，分別對(duì)湖北省襄陽(yáng)縣、河南省鄢陵縣和江西省泰和縣三個(gè)案例進(jìn)行了剖析。這三個(gè)縣都位于中國(guó)中部地區(qū)，都是典型的農(nóng)業(yè)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在中部地區(qū)居中等或中上水平。從人口和資源分布情況、交通條件、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各個(gè)方面來(lái)看，這3個(gè)縣在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)均具有較好的代表性。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的現(xiàn)狀 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政年度決算中支出大于收入的缺口，在具體會(huì)計(jì)處理時(shí)，體現(xiàn)為赤字。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字的彌補(bǔ)主要是通過(guò)舉借債務(wù)進(jìn)行的，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存量債

2、務(wù)，舉借彌補(bǔ)不足的部分就造成了拖欠(如欠發(fā)工資、欠工程款等等)，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的隱性赤字。隱性赤字指已發(fā)生而未在決算中反映的赤字，它是必須由財(cái)政承擔(dān)的缺口，一般指財(cái)政預(yù)算掛賬和財(cái)政欠預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)(即隱性債務(wù))，最終也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體債務(wù)的組成部分。隱性負(fù)債一般有欠發(fā)工資、欠發(fā)公務(wù)費(fèi)、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路修橋等公益項(xiàng)目資金、財(cái)政擔(dān)保和其他方面可能形成的債務(wù)。 “吃飯”財(cái)政 在調(diào)查的三個(gè)縣中，泰和縣財(cái)政情況最好，但是就該縣目前財(cái)力而言,只能勉強(qiáng)保證工資的發(fā)放。2000年該縣主要支出項(xiàng)目中，生產(chǎn)建設(shè)性支出占的比重約為27.3%，行政事業(yè)費(fèi)支出占的比重約為71%。 鄢陵縣的財(cái)政已到了什么都不干，工資

3、也無(wú)法保障的地步。該縣工資不能按時(shí)、足額發(fā)放，拖欠工資問(wèn)題嚴(yán)重。以該縣目前的財(cái)力，僅保工資仍有3-4個(gè)月的缺口。 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的形成原因與危害 鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的形成與擴(kuò)張實(shí)際上是長(zhǎng)年積累的結(jié)果，只不過(guò)隨著近年來(lái)體制改革的深化而逐步“顯山露水”，或進(jìn)一步加劇。其原因較為復(fù)雜，有制度政策的客觀因素，也有監(jiān)管失當(dāng)?shù)闹饔^因素，但在深層次上則與我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)換不到位、政府間財(cái)政分配關(guān)系不規(guī)范密切相關(guān)。 (二)政府職能轉(zhuǎn)軌不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制。 1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過(guò)多經(jīng)濟(jì)管理職能。 2不顧本地條件大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”?，F(xiàn)行的干部考核制度過(guò)分注重干部的政績(jī)，卻

4、忽視了離任審計(jì)的制約。3機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口失控。4鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂，缺乏監(jiān)督機(jī)制。 縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題 1縣級(jí)機(jī)構(gòu)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹更厲害。 2事業(yè)單位比行政部門(mén)的機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題要嚴(yán)重的多。 3具有行業(yè)管理職能又有某些服務(wù)功能的機(jī)構(gòu)，其行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位都存在急劇膨脹的機(jī)制。 （三）縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重，基層政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。財(cái)政壓力迫使基層政府大規(guī)模舉 債。合作基金會(huì)貸款本息、世行 貸款、財(cái)政周轉(zhuǎn)金用中央稅收返 還擔(dān)保，若到期不能歸還，將扣中央稅收返 還“吃飯錢(qián)”。財(cái)政預(yù)算擔(dān)保貸款到期不能歸還，銀行將直接從財(cái)政資金戶中扣還，導(dǎo)致工資和正常的辦公費(fèi)將難以撥付 。 (四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的危害。

5、1.影響了基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增加了整個(gè)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額赤字與負(fù)債如果不能及時(shí)有效解決的話，必然會(huì)牽連上級(jí)財(cái)政，成為引發(fā)整體性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素，危及政府信譽(yù)，造成極其不良的影響。 2.巨額赤字與債務(wù)可能會(huì)進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，阻礙農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行。（1）在政府負(fù)債中，有一部分是向農(nóng)民個(gè)人借款(打白條)、抬款(高利貸)，這部分債務(wù)不解決好，農(nóng)民將“以債抵稅”，使農(nóng)業(yè)稅的正常征收受到影響，會(huì)進(jìn)一步加大縣鄉(xiāng)財(cái)政的壓力。（2）稅費(fèi)改革后，收費(fèi)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總財(cái)力減少，即使上級(jí)財(cái)政幫助解決了舊債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍面臨大量支出的壓力，很快將迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為維持運(yùn)轉(zhuǎn)而變相地向農(nóng)民伸手，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。

6、鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字和過(guò)度負(fù)債問(wèn)題由來(lái)已久，根源復(fù)雜、牽涉面廣、化解難度大，如果沒(méi)有切實(shí)可行的具體措施，沒(méi)有全方位的綜合治理和深層次的改革，很難從根本上解決問(wèn)題。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的總體思路應(yīng)該是針對(duì)其發(fā)生的原因而采取標(biāo)本兼治方式進(jìn)行，即屬于運(yùn)作問(wèn)題的通過(guò)加強(qiáng)管理解決，屬于政策問(wèn)題的通過(guò)加強(qiáng)民主決策、提高決策效率來(lái)解決，屬于制度問(wèn)題的則通過(guò)改進(jìn)和完善制度設(shè)計(jì)來(lái)解決，而且要基于現(xiàn)實(shí)，由近及遠(yuǎn)，注重可操作性。 三、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的對(duì)策鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字和過(guò)度負(fù)債問(wèn)題由來(lái)已久，根源復(fù)雜、牽涉面廣、化解難度大，如果沒(méi)有切實(shí)可行的具體措施，沒(méi)有全方位的綜合治理和深層次的改革，很難從根本上解決問(wèn)題。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的

7、總體思路應(yīng)該是針對(duì)其發(fā)生的原因而采取標(biāo)本兼治方式進(jìn)行，即屬于運(yùn)作問(wèn)題的通過(guò)加強(qiáng)管理解決，屬于政策問(wèn)題的通過(guò)加強(qiáng)民主決策、提高決策效率來(lái)解決，屬于制度問(wèn)題的則通過(guò)改進(jìn)和完善制度設(shè)計(jì)來(lái)解決，而且要基于現(xiàn)實(shí)，由近及遠(yuǎn)，注重可操作性。 (一)政策和管理層面的解決措施。 1要樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)。2采取切實(shí)有效的措施消化現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，逐個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)任務(wù)，制定切實(shí)可行的過(guò)渡措施，把工作做得深入細(xì)致、扎實(shí)有效。 3采取種種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務(wù)。在這方面，首先要適當(dāng)集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)可用財(cái)力，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的使用

8、效益。 具體做法1)大力精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人口，遏制和削減行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)張。 2)推行綜合預(yù)算。綜合財(cái)政預(yù)算管理延伸到鄉(xiāng)級(jí)是規(guī)范壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要舉措。3)強(qiáng)化收入征管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)稅部門(mén)要全面掌握本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源情況，將稅源的階段性普查與經(jīng)常性調(diào)查形成制度，增加工作的主動(dòng)性，逐步降低稅收成本；建立財(cái)稅部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，落實(shí)組織收入目標(biāo)責(zé)任制，及時(shí)研究解決問(wèn)題，確保財(cái)政收入全面完成和及時(shí)入庫(kù)； 6)上級(jí)政府理應(yīng)給予的援助和配套改革措施 。首先要進(jìn)一步建立規(guī)范的政府間分配體系，從制度上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為充實(shí)的財(cái)力，如相對(duì)獨(dú)立的稅種(如財(cái)產(chǎn)稅)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大力度的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付等。 其次要杜絕非規(guī)范的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，如取消項(xiàng)目匹配的政策，政策性的增支部分應(yīng)由上級(jí)政府合理負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，國(guó)家應(yīng)適當(dāng)加大對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。4發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。原則上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該再自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(因?yàn)檎蠓珠_(kāi)是大勢(shì)所趨)，但可以采取種種便利措施(如信息技術(shù)支持、貼息等等手段)，突破經(jīng)濟(jì)成分的界限，放手發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，多業(yè)并舉，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。 2在確實(shí)需要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地方，要轉(zhuǎn)換政府職能、精簡(jiǎn)人員、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。首