試論中國邊疆治理理論的變革

1、試論中國邊疆治理理論的變革陳霖在中國邊疆治理的理論圣殿里，“什么是邊疆”、“如何界定邊疆問題”、“怎樣選擇邊疆治理模式”等三個(gè)論題，堪稱一些支柱性的建構(gòu)。為了塑造這三大理論支柱，我國一代代優(yōu)秀思想家、戰(zhàn)略家、政治家上下求索，作出了重大貢獻(xiàn)。但是，倘以現(xiàn)時(shí)代的眼光來理性審視，那就會(huì)發(fā)現(xiàn)原有理論成果存在不足之處。因此，我們主張，當(dāng)對傳統(tǒng)的中國邊疆治理理論進(jìn)行一種新反思、進(jìn)行一次新變革。一、中國邊疆一詞概念理當(dāng)重新來定義顯而易見，人們對邊疆一詞內(nèi)涵與外延定義的相異，必定會(huì)帶來在邊疆治理的研究方向、研究范圍、研究重點(diǎn)諸方面的不同。而且，在現(xiàn)有邊疆概念的理論上，往往只有“地理邊疆”、“民族邊疆”、“軍事

2、邊疆”、“文化邊疆”的論述，卻無“宗教邊疆”、“陸權(quán)邊疆”、“海權(quán)邊疆”、“利益邊疆”的釋義。所以，在回顧、反思已有的“邊疆概念理論”的基礎(chǔ)上，力求為它下一個(gè)新定義是必需的。1.邊疆即國家邊地說。在中文辭書中，一般都將邊疆解釋為一個(gè)國家的邊遠(yuǎn)地區(qū)或邊遠(yuǎn)地帶。辭源道：“邊疆，邊境之地”。現(xiàn)代漢語詞典講：“邊疆，靠近國界的領(lǐng)土”。以上觀點(diǎn)即邊疆乃是“國家邊地說”。2.邊疆有六個(gè)概念說。馬大正先生指出，“邊疆是一個(gè)含義較廣的概念”。擇要而講，（1）邊疆是一個(gè)地理概念，它處于國家的邊遠(yuǎn)地區(qū)；（2）邊疆是一個(gè)歷史概念，它是隨著統(tǒng)一多民族國家的形成和發(fā)展而逐漸形成和固定下來的；（3）邊疆是一個(gè)政治概念，它

3、反映著中央政府與地方政府之間的公權(quán)力關(guān)系；（4）邊疆是一個(gè)軍事概念，它是國家的邊防地區(qū)、國防前沿；（5）邊疆是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，它往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后的代名詞；（6）邊疆是一個(gè)文化概念，它具有文化多元、文化差異之特點(diǎn)。3.邊疆有十個(gè)范疇說。吳楚克教授認(rèn)為，在我國，邊疆是與內(nèi)地相比較的概念，它涵蓋著以下十個(gè)范疇：（1）邊境，即邊境管理區(qū)域；（2）邊界，即國與國之間的界線，包括2.2萬多公里的陸界和1.8萬多公里的水界；（3）邊防，即邊境防護(hù)之事宜；（4）邊關(guān)，即邊境地區(qū)的險(xiǎn)關(guān)隘口、通關(guān)路卡；（5）邊事，即邊疆區(qū)域產(chǎn)生的有較大影響的事件；（6）邊務(wù)，即邊境地區(qū)的事務(wù)和防務(wù)；（7）邊疆政治，即邊境地區(qū)

4、的行政、法律、軍事等；（8）邊疆區(qū)域，即邊界線內(nèi)側(cè)一定寬度的行政管理區(qū)域；（9）邊疆民族，即居住在邊疆地區(qū)的少數(shù)民族；（10）周邊國家，即與己國相鄰的別國。4.邊疆有三個(gè)含義說。張植榮教授主張，在當(dāng)代中國政治與外交的范疇下，“邊疆”的含義包括了地理、政治和文化三個(gè)方面。第一，是作為歷史地理概念的“邊疆”，指的是我國的廣義邊界，即“西起帕米爾高原，東到太平洋西岸諸島，北有廣漠，東南是海，西南是山”這樣的自然界限。第二，是作為地緣政治概念的“邊疆”，指的是現(xiàn)代意義上的國家之間的領(lǐng)土分野即國界部分。第三，是作為民族文化概念的“邊疆”，指的是某種或某些相對獨(dú)立、相對穩(wěn)定的邊疆族群意識(shí)和價(jià)值觀念、生活方

5、式。5.邊疆即民族地區(qū)說。在我國邊疆地區(qū)，主要聚居著少數(shù)民族，而且，人口較多的幾個(gè)少數(shù)民族都幾乎分布在邊疆。東北部，主要聚居著滿族、蒙古族、朝鮮族等少數(shù)民族；西北部，主要聚居著回族、維吾爾族、哈薩克族等少數(shù)民族；西南部，主要聚居著壯族、彝族、苗族、白族、傣族等少數(shù)民族。換言之，在我國，中國邊疆與少數(shù)民族高度地疊合，邊疆地區(qū)基本上可與少數(shù)民族地區(qū)劃上等號(hào)。少數(shù)民族地區(qū)就是邊疆地區(qū)，邊疆地區(qū)就是少數(shù)民族地區(qū)。因此，不少專家認(rèn)為，中國的邊疆也就指中國的民族地區(qū)，“邊疆地區(qū)與民族地區(qū)”這兩個(gè)概念可替換使用，也可以合在一起稱作“邊疆民族地區(qū)”。6.邊疆有三個(gè)層次說。周平教授認(rèn)為，從年代上來看，邊疆涵義可

6、分為三個(gè)層次，即傳統(tǒng)的邊疆概念、近代的邊疆概念和當(dāng)今的邊疆概念。他還指出，從行政區(qū)劃角度講，邊疆涵義也可分為三個(gè)層次，我國與邊界相鄰的縣級(jí)行政區(qū)域，即邊境縣、自治縣（旗）、以及新疆的邊境團(tuán)場等，是狹義的邊疆；與邊界相鄰的市州級(jí)行政區(qū)域，即邊境市、邊境州，是中觀意義的邊疆；與邊疆相鄰的省級(jí)行政區(qū)域，如省、自治區(qū)，是廣義的邊疆。7.邊疆分九個(gè)邊疆說，也可稱“邊疆分N個(gè)邊疆說”。這是我們在繼承前人研究成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)今中國和世界的實(shí)際狀況，對邊疆概念的內(nèi)涵與外延所作的一個(gè)新釋義。（1）中國邊疆是地理意義上的邊疆；（2）中國邊疆是歷史意義上的邊疆；（3）中國邊疆是民族意義上的邊疆；（4）中國邊疆是

7、宗教意義上的邊疆；（5）中國邊疆是認(rèn)同意義上的邊疆；（6）中國邊疆是陸權(quán)意義上的邊疆；（7）中國邊疆是海權(quán)意義上的邊疆；（8）中國邊疆是發(fā)展意義上的邊疆；（9）中國邊疆是國防意義上的邊疆。下面，我們就以表格方式，對上述九個(gè)邊疆涵義作出簡要闡釋。 二、中國邊疆問題范圍理當(dāng)重新來界定毫無疑問，從學(xué)術(shù)的角度看，中國邊疆治理是以“邊疆問題”為研究對象的，邊疆問題的界定范圍與邊疆治理的研究范圍成對應(yīng)關(guān)系，對邊疆問題的界定范圍有多大，邊疆治理的研究范圍就有多大。而且，在現(xiàn)有邊疆問題界定的理論上，往往將邊疆問題等同于“民族問題”或“邊患問題”，卻無“宗教問題”、“認(rèn)同問題”、“陸權(quán)問題”、“海權(quán)問題”、“發(fā)

8、展問題”也是邊疆問題的界定。因此，我們理當(dāng)回顧、反思已有的邊疆問題界定理論，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)今實(shí)際，嘗試著給出一個(gè)“新界定”。1.邊疆問題即民族問題論。該理論主張，鑒于我國的少數(shù)民族主要分布在、聚居在邊疆地區(qū)，即民族與邊疆高度疊合，于是，民族問題就是邊疆問題，邊疆問題也就是民族問題，所以，中國邊疆治理以民族問題包括民族關(guān)系問題、民族政治問題、民族干部問題、民族經(jīng)濟(jì)問題、民族文化問題、民族人口問題等為研究對象即可。迄今為止，這一理論仍在我國的知識(shí)界占據(jù)主導(dǎo)地位。2.邊疆問題即邊患問題。該理論認(rèn)為，我國歷史上的“邊患”即民族間的沖突與戰(zhàn)爭包括國內(nèi)民族間、中華民族與外國民族間的沖突與戰(zhàn)爭次數(shù)之多

9、，規(guī)模之大，時(shí)間之長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過農(nóng)民起義、農(nóng)民戰(zhàn)爭，最起碼它與后者引發(fā)的“內(nèi)憂”，構(gòu)成了對歷代王朝興亡的最大威脅。即使在今天的中國，局部地區(qū)還存在著分裂與反分裂的尖銳斗爭，而且周邊環(huán)境并不安寧，“邊患”猶存。所以，中國邊疆根本問題還是邊患問題，邊疆治理就要以包括邊疆穩(wěn)定問題、邊疆安全問題、邊疆防衛(wèi)問題等為研究對象。3.中國邊疆七方面問題論，也可稱“中國邊疆問題多元化論”。這是我們在繼承前人研究成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)今中國和世界的鮮活實(shí)際，對邊疆問題所給的一個(gè)新界定。其要點(diǎn)是，當(dāng)今中國的邊疆問題是多元的，但它主要由邊疆民族問題、邊疆宗教問題、邊疆認(rèn)同問題、邊疆陸權(quán)問題、邊疆海權(quán)問題、邊疆發(fā)展問題、邊

10、疆防衛(wèi)問題等七個(gè)方面組成。當(dāng)然，在這些問題當(dāng)中，又可細(xì)分出若干其它問題，如在邊疆發(fā)展問題中，就可細(xì)分為邊疆政治發(fā)展問題、邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題、邊疆文化發(fā)展問題、邊疆社會(huì)發(fā)展問題、邊疆生態(tài)發(fā)展問題等等。下面，我們就以表格方式，對上述七個(gè)方面的邊疆問題作個(gè)簡要闡述。三、中國邊疆治理模式理當(dāng)重新來選擇不言而喻，我們對任何一種問題的解決，都需要選擇正確的治理模式，中國邊疆治理也當(dāng)如此。然而，多年以來，我們往往用族際主義取向的民族治理理論來代替邊疆治理理論，卻忽視了區(qū)域主義取向的治理模式，或往往只選擇了民族主義取向、梯度主義取向、微觀主義取向、統(tǒng)治主義取向的治理模式，卻忽視了國家主義取向、地緣主義取向、宏觀

11、主義取向、治理主義取向的治理模式。因此，重新來選擇中國邊疆治理模式，實(shí)在是勢在必行。我們的具體主張就是選擇“中國邊疆治理五個(gè)并重觀”。1.族際主義與區(qū)域主義并重在中國邊疆治理中，是只選擇族際主義取向的治理模式？還是只選擇區(qū)域主義取向的治理模式？抑或是選擇兩者并重的治理模式？其結(jié)果是大不相同的。所謂族際主義取向的治理模式，是說傾重于取向于民族特征，完全站在協(xié)調(diào)好民族關(guān)系的立場上來考慮問題、制定民族政策或邊疆政策?？v觀中國邊疆治理歷史，可以發(fā)現(xiàn)千百年來，都基本上選擇了族際主義取向的治理模式：在理論上，主張并信仰以協(xié)調(diào)民族關(guān)系為主要手段；在實(shí)踐上，奉行并表現(xiàn)出以單個(gè)民族治理、族際治理為實(shí)在軌跡。新中

12、國誕生后，也繼承了族際主義取向的邊疆治理模式：我們的民族理論就是邊疆理論，我們的民族政策就是邊疆政策；我們的邊疆問題被納入民族問題中來研究，我們的邊疆政策被納入民族政策中來制定，我們的邊疆治理被納入民族治理中來進(jìn)行。比如，“興邊富民行動(dòng)”乃是當(dāng)今中國邊疆治理的一項(xiàng)重要政策，但它是在1999年的中央民族工作會(huì)議上提出的，并由國家民委來推動(dòng)、來組織、來實(shí)施應(yīng)當(dāng)充分肯定，由于中國邊疆與少數(shù)民族重疊、民族問題是邊疆問題的重要一環(huán)，因此，選擇族際主義取向的治理模式絕對具有符合國情的一面。只不過，它不可能對所有邊疆問題都進(jìn)行有效治理罷了。所謂區(qū)域主義取向的治理模式，是說傾重于取向于區(qū)域特征，完全站在解決好

13、區(qū)域矛盾的立場上來考慮問題、制定民族政策或邊疆政策。清朝后期湘系官僚與淮系官僚的“塞防、海防之爭”以及“塞上防御體系”的鞏固、“海上防御體系”的形成，就是選擇區(qū)域主義取向治理模式的一種探討和實(shí)踐。民國時(shí)代則以區(qū)域主義取向的治理模式為主，他們不論是在理論上還是在實(shí)踐上，都傾重于建設(shè)一個(gè)區(qū)域主義取向的邊疆治理結(jié)構(gòu)。1928年至1939年，民國政府增設(shè)了寧夏、熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、西康、青海六省，以圖維護(hù)國家統(tǒng)一。1941年，國民黨五屆八中全會(huì)通過了一個(gè)邊疆施政綱領(lǐng)，提出了邊疆治理與邊疆開發(fā)的一系列方略，并要求從中央到地方都要“設(shè)置邊政研究機(jī)關(guān)，敦聘專家，搜集資料，研究、計(jì)劃邊疆建設(shè)問題，以貢獻(xiàn)政府參

14、考”。1949年以來，新中國也嘗試過區(qū)域主義取向的治理模式，如實(shí)施“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”、開展“興邊富民行動(dòng)”等等，但深度、力度、廣度不夠應(yīng)當(dāng)充分肯定，由于邊疆地區(qū)也是國家一塊重要區(qū)域、邊疆區(qū)域成長也需要重大政策來拉動(dòng)，因此，選擇區(qū)域主義取向的治理模式也絕對具有符合國情的一面。只不過，它也不可能對所有邊疆問題都進(jìn)行有效治理罷了。所謂選擇兩者并重的治理模式，是說對族際主義取向的治理模式和區(qū)域主義取向的治理模式必須并重、必須兼顧、必須結(jié)合，并完全站在兩者并重、兩者兼顧、兩者結(jié)合的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。無論是過去，還是現(xiàn)在，抑或是將來，民族工作皆為中國的大事之一；要處理好這一大事，

15、族際主義取向的治理模式絕不能丟；任何否認(rèn)、反對這一治理模式的觀點(diǎn)和主張，都是對國家不負(fù)責(zé)任的行為。當(dāng)然，我國的邊疆問題不僅僅是民族問題，它還有邊疆開發(fā)、邊疆開放、邊疆繁榮、邊疆進(jìn)步、邊疆強(qiáng)盛等發(fā)展問題；有文化認(rèn)同、政治認(rèn)同、民族認(rèn)同、國家認(rèn)同等認(rèn)同問題；有邊防建設(shè)、邊境管理、邊防鞏固、邊民安寧等安全問題。而且，邊疆問題因?yàn)楫a(chǎn)生于邊疆，它也必然受到國家間、國際間各種關(guān)系的影響。例如，伴隨著國際經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域化的有力推進(jìn)，邊疆區(qū)域愈發(fā)成為國家間、國際間交流合作的要塞和通道，甚至愈發(fā)成為國家間、國際間地緣經(jīng)濟(jì)利益、地緣政治利益、地緣戰(zhàn)略利益競爭的平臺(tái)和基地。因此，我們在當(dāng)今的邊疆治理中，雖然不能丟

16、棄族際主義取向的治理模式，但也不能只有族際主義取向的治理模式，必須加大力度、擴(kuò)大范圍引入?yún)^(qū)域主義取向的治理模式。比如，我們在堅(jiān)持并優(yōu)化民族區(qū)域自治制度的同時(shí)，就可以考慮出臺(tái)并實(shí)施邊疆區(qū)域開發(fā)、邊疆區(qū)域開放的一些大政策、大機(jī)制。2.民族主義與國家主義并重在中國的邊疆治理中，是只選擇民族主義取向的治理模式？還是只選擇國家主義取向的治理模式？抑或是選擇兩者并重的治理模式？其結(jié)果也是大不相同的。所謂民族主義取向的治理模式，是說傾重于取向于某個(gè)或某些民族的利益訴求，完全站在某個(gè)或某些民族的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。例如，在行政區(qū)劃的設(shè)置上，一些民族認(rèn)為哪些地方、哪些山河、哪些草場歷史上

17、是本民族開拓出來的，是本民族保護(hù)下來的，是本民族賴于生產(chǎn)、生息之地，他們還要求將這些地方、這些山河、這些草場全部劃入本民族自治轄區(qū)，而國家層面出于用尊重該民族訴求來換取邊疆穩(wěn)定的考慮，也支持這樣劃定該民族的自治區(qū)域。此種情形即為典型的民族主義取向的治理模式。雖然這一辦法有其積極有效的一面，但卻帶來了一些自治地區(qū)面積過大、難以治理的弊端。所謂國家主義取向的治理模式，是說側(cè)重于傾向于國家利益訴求，完全站在國家的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。例如，在重大項(xiàng)目的布局上，一些專家主張，東部地區(qū)、中心地區(qū)地勢開闊、成本低廉、見效很快、安全系數(shù)高，不易受到外敵的直接進(jìn)攻，因此，要優(yōu)先把國家重大

18、基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局于這些地區(qū)。而邊疆山脈眾多、交通不便、成本巨大、安全系數(shù)低，易受到外敵的直接進(jìn)攻，因此，要少布局或后布局國家的重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。而國家層面出于國家利益少受威脅的考慮，也支持并實(shí)踐了這一理論。此種情形即為典型的國家主義取向的治理模式。雖然這一辦法有其積極有效的一面，但卻帶來了一些邊疆地區(qū)發(fā)展緩慢、生產(chǎn)力弱小、國門形象受損的弊端。所謂選擇兩者并重的治理模式，是說對民族主義取向的治理模式和國家主義取向的治理模式必須并重、必須兼顧、必須結(jié)合，并完全站在兩者并重、兩者兼顧、兩者結(jié)合的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。一方面，不管哪個(gè)民族，他們都是中華民族的一

19、分子，都以中國為一個(gè)共同的政治家園，我們都應(yīng)當(dāng)傾聽其呼聲、了解其心愿、尊重其權(quán)利，即必須堅(jiān)持民族主義取向的治理模式。另一方面，作為一個(gè)國家，國家利益高于一切，國家利益惠及各個(gè)民族，國家利益關(guān)乎長遠(yuǎn)發(fā)展，我們都應(yīng)當(dāng)服從國家利益、維護(hù)國家利益、發(fā)展國家利益，即必須堅(jiān)持國家主義取向的治理模式。如在邊疆重大項(xiàng)目的布局上，就要多引入民族主義取向的治理模式；在行政區(qū)劃的設(shè)置上，就要多引入國家主義取向的治理模式。3.梯度主義與地緣主義并重在中國邊疆治理中，是只選擇梯度主義取向的治理模式？還是只選擇地緣主義取向的治理模式？抑或是選擇兩者并重的治理模式？其結(jié)果是大不相同的。所謂梯度主義取向的治理模式，是說側(cè)重于

20、取向于地區(qū)發(fā)展條件的差異，完全站在“梯度推進(jìn)理論”的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。其基本觀點(diǎn)是：在自然地理環(huán)境差異、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育差異、資本實(shí)力差異、技術(shù)水平差異、人才素質(zhì)差異等“差異”因素的作用下，我國東部、中部、西部之間存在巨大的發(fā)展差異，中心地區(qū)與邊緣地區(qū)也存在巨大的發(fā)展差異。因此，采用“分梯度推進(jìn)”的辦法來排列區(qū)域發(fā)展順序，即先推進(jìn)東部、中部（中心區(qū)域）發(fā)展，再來推進(jìn)西部（邊緣區(qū)域）發(fā)展。應(yīng)當(dāng)充分肯定，由于改革開放之初，我國貧窮落后，無力面面俱到、全面發(fā)展，因此，集中力量在東部打“殲滅戰(zhàn)”乃是高明之舉。只不過，這使邊緣地區(qū)遲滯了發(fā)展步伐，拉大了發(fā)展差距。所謂地緣主義取向的治

21、理模式，是說側(cè)重于取向于邊疆的地緣戰(zhàn)略價(jià)值，完全站在地緣政治理論、地緣經(jīng)濟(jì)理論的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。其基本思想是：雖然相較于東、中部這些中心地區(qū)而言，邊疆乃名符其實(shí)的邊緣地區(qū)。但若以地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)的眼光來審視，那么，廣大邊疆就成為了我國的重要地緣戰(zhàn)略地區(qū)；漫長的陸海地邊境線、眾多的海陸相鄰國家就成為了重要資源、重要財(cái)富，邊緣地區(qū)就成為了國家層面理當(dāng)重點(diǎn)經(jīng)營的重要區(qū)域、重要橋頭堡。因?yàn)椋魏沃鳈?quán)國家都是“空間實(shí)體”，都需要從地緣空間的角度來思考自己的生存和發(fā)展戰(zhàn)略；都需要依靠鄰國資源、鄰國市場來拓展自己的生存空間；都需要憑借自己的地緣優(yōu)勢再借助鄰國、近國的地緣通道、要

22、塞、港口等來確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸?shù)臅尺_(dá)無阻。從此種意義上講，對具有重大地緣價(jià)值的一些邊疆地區(qū)，就需要優(yōu)先投入、重點(diǎn)開發(fā)、高效經(jīng)營。所謂選擇兩者并重的治理模式，是說對梯度主義取向的治理模式和地緣主義取向的治理模式必須并重、必須兼顧、必須結(jié)合，并完全站在兩者并重、兩者兼顧、兩者結(jié)合的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)過30多年的潛心發(fā)展，無論是我國的中央層面，還是地方的各級(jí)政府，都已積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)實(shí)力，但要做到全面投入、均衡發(fā)展仍不可能。也就是說，依照增長極觀與非均衡發(fā)展觀的理論指向，繼續(xù)在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)行梯度主義取向的治理模式仍然是我國需要堅(jiān)持的一項(xiàng)基本方針。但也應(yīng)當(dāng)看到，如今的中

23、國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成了“大進(jìn)大出”的格局，呈現(xiàn)出“對外依存度高、資源需求量大、海外企業(yè)量多、在外人員增加、對海運(yùn)依賴強(qiáng)”等特點(diǎn)，更需要依靠海陸邊疆地區(qū)的地緣優(yōu)勢，發(fā)揮其維護(hù)和拓展我國“生存空間”的重大作用。也就是說，依照地緣政治觀與地緣經(jīng)濟(jì)觀的理論指向，果敢啟用地緣主義取向的治理模式已經(jīng)勢在必行。4.微觀主義與宏觀主義并重在中國邊疆治理中，是只選擇微觀主義取向的治理模式？還是只選擇宏觀主義取向的治理模式？抑或是選擇兩者并重的治理模式？其結(jié)果是大不相同的。所謂微觀主義取向的治理模式，是說側(cè)重于取向于邊境縣（市、旗、區(qū)）所在轄區(qū)，完全站在經(jīng)營好邊境一線地區(qū)的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。其

24、基本做法是：只把與外國相連、有國界線的縣市旗區(qū)視為邊疆地區(qū)；只著重研究邊境縣市旗區(qū)的邊疆問題、邊疆矛盾；只制定促進(jìn)邊境縣市旗區(qū)的特殊政策、特殊機(jī)制。例如，“興邊富民行動(dòng)”的實(shí)施，只是針對全國135個(gè)邊境縣市旗區(qū)來制定的一項(xiàng)特殊促進(jìn)政策，僅涉及193萬平方公里國土、2100萬人口。顯然，這一治理模式既有優(yōu)點(diǎn)，又有缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)是：能夠讓邊境一線地區(qū)獲取較強(qiáng)的發(fā)展拉力，能夠讓邊境一線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步，能夠讓邊境一線地區(qū)大幅度改善國門形象。缺點(diǎn)是：拉動(dòng)區(qū)過小、輻射區(qū)太窄。所謂宏觀主義取向的治理模式，是說側(cè)重于取向于邊境州市盟甚至邊境省區(qū)所在轄區(qū)，完全站在經(jīng)營好邊境州市盟甚至邊境省區(qū)

25、的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。其基本思想是：邊疆地區(qū)不僅僅是邊境一線的縣市旗區(qū)，那些與鄰國相連、有國界線的邊境州市盟、邊境省區(qū)也是邊疆地區(qū)；邊疆治理的對象不僅僅是邊境縣市旗區(qū)存在的問題與矛盾，那些邊境州市盟、邊境省區(qū)存在的問題與矛盾也是邊疆治理的對象；促進(jìn)邊疆發(fā)展的特殊政策、特殊機(jī)制不能只為縣市旗區(qū)制定的，那些邊境州市盟、邊境省區(qū)的發(fā)展也需要特殊政策、特殊機(jī)制來促進(jìn)。自然，這一治理模式也有優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)是：拉動(dòng)區(qū)很大、輻射區(qū)很寬。缺點(diǎn)是：戰(zhàn)線長、投資巨。所謂選擇兩者并重的治理模式，是說對微觀主義取向的治理模式和宏觀主義取向的治理模式必須并重、必須兼顧、必須結(jié)合，并完全站在兩者并重

26、、兩者兼顧、兩者結(jié)合的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。應(yīng)當(dāng)想到，135個(gè)邊境縣市旗區(qū)與鄰國山連山、水連水，既是鞏固國防、對外開放的最前沿，又是展示大國尊嚴(yán)、大國氣度的第一道大門。因此，實(shí)施重點(diǎn)拉動(dòng)邊境縣市旗區(qū)發(fā)展壯大的微觀主義取向的治理模式仍然是必需的。但也應(yīng)當(dāng)想到，縣市旗區(qū)地位雖然重要，作用雖然很大，可它們畢竟是一個(gè)縣市旗區(qū)，必然具有局限性。而且，縣市旗區(qū)是在州市盟、省區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)之下，發(fā)展快慢往往與州市盟、省區(qū)的大環(huán)境密切相關(guān)。還有，縣市旗區(qū)的問題與矛盾不是孤立的，它甚至與鄰國態(tài)勢有著千絲萬縷的聯(lián)系。也就是說，要解決這些問題與矛盾，勢必需要在更寬廣的范圍內(nèi)聯(lián)合行動(dòng)。因此，實(shí)施拉動(dòng)邊境州市盟、省區(qū)協(xié)調(diào)成長的宏觀主義取向的治理模式也是必不可少的。5.統(tǒng)治主義與治理主義并重是只選擇統(tǒng)治主義取向的治理模式？還是只選擇治理主義取向的治理模式？抑或是選擇兩者并重的治理模式？其結(jié)果也是大不相同的。所謂統(tǒng)治主義取向的治理模式，是說側(cè)重于取向于政府統(tǒng)治的內(nèi)涵，完全站在政府控制好邊疆的立場上來考慮問題、來制定民族政策或邊疆政策。其基本要義是：中央政府充分扮演好統(tǒng)治者角色，盡可能地制定出嚴(yán)格的政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、文化政策、軍事政策、生態(tài)政策，來管制好、操控好邊疆地區(qū)、邊疆民眾。例如，自清代以來就實(shí)施的“流官”制度、移