論古德諾的政行二分與協(xié)調(diào)理論的歷史創(chuàng)新

1、論古德諾的政行二分與協(xié)調(diào)理論的歷史創(chuàng)新摘要：政行二分思想開(kāi)展過(guò)程中，古德諾繼續(xù)威爾遜之后，對(duì)政行二分理論進(jìn)展系統(tǒng)的闡述并提出了他的政治與行政協(xié)調(diào)開(kāi)展理論，結(jié)合當(dāng)時(shí)的歷史時(shí)代背景與理論，從而分析古德諾的思想在行政學(xué)學(xué)科上的歷史意義。關(guān)鍵詞：政行二分；政行協(xié)調(diào)；歷史獨(dú)創(chuàng)性在古德諾所處的時(shí)代中，政治與行政二分的思想并不是什么新穎的提法。德國(guó)的斯坦因、布隆赤里，法國(guó)的狄克洛克早就對(duì)行政與政治的區(qū)別作過(guò)闡述。特別是在行政學(xué)研究較為興旺的德國(guó)，斯坦因就曾指出，憲政是主體有組織的輪廓，但行政的內(nèi)容卻不是來(lái)自憲政。而在古德諾之前素有“行政學(xué)之父的美國(guó)第28屆總統(tǒng)威爾遜更是吸收他國(guó)有關(guān)研究行政的理論思想根底并且

2、明確提出要把政治與行政區(qū)分開(kāi)來(lái)，將行政學(xué)建立作為一門獨(dú)立學(xué)科。然而，對(duì)于政治與行政二分做出系統(tǒng)的闡釋的還是只有古德諾，他的政行二分思想的獨(dú)創(chuàng)性主要表如今以下四個(gè)方面：(1)提出了政行二分思想的經(jīng)典表述，把政行分開(kāi)的必要性與民治政府、西方文官制度的歷史背景結(jié)合在一起考慮。古德諾在?政治與行政?的第一章“國(guó)家的主要功能中就明確地指出了：“作為政治實(shí)體的國(guó)家的行為，既存在于對(duì)表達(dá)其意志所必需的活動(dòng)中，也存在于對(duì)執(zhí)行其意志所必需的活動(dòng)中。所以我們可以知道，在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或根本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)和國(guó)家意志的執(zhí)行，古德諾把這兩種功能分別稱之為“政治與“行政。這一表述成為他

3、的政行二分思想的核心理論基矗并且，古德諾認(rèn)為，政治與行政的分開(kāi)是必要的。為了證明這一點(diǎn)，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府實(shí)際上指的是多黨制的政治體制。多黨(在美國(guó)主要是兩黨)政治作為一種競(jìng)爭(zhēng)性的政治，政黨依靠競(jìng)爭(zhēng)性的選舉獲取掌權(quán)時(shí)機(jī)。把政治與行政分開(kāi)，既有利于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的方式促進(jìn)公共利益的表達(dá)，把沖突限制在政治的領(lǐng)域內(nèi)，促進(jìn)民主政治的開(kāi)展，又便于通過(guò)行政集權(quán)，促進(jìn)展政效率的進(jìn)步。因此政治與行政的分開(kāi)是符合民治政府開(kāi)展的需要的。而且政治與行政分開(kāi)的程度與政府民治的程度是相關(guān)的，“政府的民治程度越低，國(guó)家意志的執(zhí)行功能和表達(dá)功能的區(qū)別也就越斜。其次，政治與行政的分開(kāi)與文官制度開(kāi)展互相促進(jìn)。古

4、德諾成書的時(shí)期正好是西方文官制度的開(kāi)展時(shí)期。行政的開(kāi)展通過(guò)文官制度真正成為了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的技術(shù)性領(lǐng)域，從而使政治與行政二分的原那么得以貫徹。文官制度的開(kāi)展又為政治與行政二分原那么提供了保障，改善了民主與效率難以兼得的場(chǎng)面(2)揚(yáng)棄了“三分法，采取兩分的手法使行政機(jī)構(gòu)權(quán)利得到擴(kuò)張。為了進(jìn)一步闡述政行二分的思想，古德諾對(duì)孟德斯鳩的“三分法做了分析。他認(rèn)為，孟德斯鳩在?論法的精神?中提出的將政府權(quán)利三分為立法，行政和司法的觀點(diǎn)，是有其存在的理論根據(jù)的。“這種把政府的功能分為三種而非兩種的分法，可能是由于孟德斯鳩的理論在很大程度上是對(duì)英國(guó)的制度進(jìn)展研究的結(jié)果。在他著書立說(shuō)的時(shí)期，英國(guó)大概是當(dāng)時(shí)文明世界

5、中唯一在政府中把執(zhí)行機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格分開(kāi)的國(guó)家。但是，英國(guó)的法官是獨(dú)立的，并不意味著司法功能可以被單獨(dú)劃分為一種功能。因?yàn)樵诜ㄔ豪铮瑢?shí)際上只具有制定法律和執(zhí)行法律這兩種功能，而沒(méi)有第三種功能。古德諾在理論上以兩權(quán)分立而不是三權(quán)分立對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)展了整合。確立了新的權(quán)利分立、制衡原那么。這一劃清楚顯的特色是行政機(jī)構(gòu)權(quán)利的擴(kuò)張；它不但固守了行政權(quán)利的陣地，而且獲得了“表達(dá)意志的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)甚至獲得了除立憲、修憲以外的所有領(lǐng)域內(nèi)的立法職能。從某種程度上說(shuō)，這甚至是對(duì)1787年憲法的一個(gè)否認(rèn)。從而為其后來(lái)所提出的一些具有獨(dú)特性的行政思想奠定了基矗(3)批判了“機(jī)構(gòu)別離學(xué)說(shuō)，指出政治行政的別離在理論中

6、是相對(duì)的。假如說(shuō)古德諾對(duì)孟德斯鳩的政府功能三分法的批評(píng)還比擬委婉的話，那么，他對(duì)孟德斯鳩的“政府機(jī)構(gòu)分立說(shuō)的批評(píng)那么是非常直接的。古德諾認(rèn)為：“這一理論獲得的贊同遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它的作者認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆秶F(xiàn)已證明，它的極端形式對(duì)任何詳細(xì)的政治組織都是行不通的。美國(guó)的經(jīng)歷無(wú)可爭(zhēng)議地說(shuō)明了這一點(diǎn)。因?yàn)?，政府在?shí)際的運(yùn)作中，讓一個(gè)特定的機(jī)關(guān)去行使一項(xiàng)特定的功能是不可能的?！氨环Q為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令權(quán)或立法權(quán)。另一方面，以表達(dá)國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，即立法機(jī)關(guān)，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行。也就是說(shuō)，盡管人們可以區(qū)分開(kāi)政府的兩種主要

7、功能，但卻無(wú)法嚴(yán)格地規(guī)定這些功能委托給哪些政府機(jī)關(guān)去行使。由此。古德諾明確指出，政治與行政的分立，是功能上的分立，不能把與這兩種功能相對(duì)應(yīng)的政府機(jī)關(guān)也進(jìn)展分立?！鞍衙恳环N功能分派給一個(gè)分立的機(jī)構(gòu)去行使是不可能的。這不僅因?yàn)檎畽?quán)利的行使無(wú)法明確地分配，而且還因?yàn)殡S著政府體制的開(kāi)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和附屬的功能。(4)指出政治與行政的別離不是重點(diǎn)，重點(diǎn)在與政治與行政的協(xié)調(diào)?？梢哉f(shuō)，政治與行政的協(xié)調(diào)開(kāi)展理論才是古德諾對(duì)政行二分理論所做出的最具有獨(dú)創(chuàng)性的奉獻(xiàn)。古德諾將主要精力放在討論如何實(shí)現(xiàn)政治與行政協(xié)調(diào)的途徑上，在考察美國(guó)行政活動(dòng)運(yùn)作根底上，他分析了行政有效開(kāi)展所涉及到的

8、外部環(huán)境，建立了一整套該如何實(shí)現(xiàn)政治與行政協(xié)調(diào)開(kāi)展的理論系統(tǒng)。這里，筆者著重談一談古德諾的協(xié)調(diào)思想中，政治對(duì)行政進(jìn)展適當(dāng)?shù)目刂坪退男姓m度集權(quán)化的思想的歷史繼承性與創(chuàng)造性。政治對(duì)行政的適當(dāng)控制的歷史創(chuàng)造性。威爾遜認(rèn)為“行政管理的任務(wù)是由政治加以確立的，但政治無(wú)法自找費(fèi)事地操縱行政管理機(jī)構(gòu)。他認(rèn)為政治僅僅是起著指導(dǎo)和確立行政管理任務(wù)的作用。并且在威爾遜的?行政學(xué)研究?一書中，主要闡釋的是政治與行政的領(lǐng)域上的區(qū)別，對(duì)于它們二者之間是否需要控制及如何控制并沒(méi)有做出清楚的闡釋。而古德諾卻提出，保證政治對(duì)行政的控制是到達(dá)政治與行政的協(xié)調(diào)的根底，還提出了政治對(duì)行政的控制必須在一定的限度之內(nèi)進(jìn)展。他指出“

9、這種控制擴(kuò)展到國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間產(chǎn)生上述非常需要的協(xié)調(diào)為止。但是控制擴(kuò)展的超出了這一限制，它就會(huì)立即失去了其存在的理由?！斑^(guò)分?jǐn)U展這一控制，還會(huì)阻礙有效地行使行政功能。因?yàn)樵谑┬羞@種過(guò)分?jǐn)U展的控制的情況下，行政功能的行使就不會(huì)致力于執(zhí)行一種已經(jīng)表達(dá)出來(lái)的國(guó)家意志，而是為了一個(gè)政黨或社會(huì)階層的利益，致力于左右國(guó)家意志的表達(dá)了。至于，政治應(yīng)該對(duì)行政哪些詳細(xì)功能施加控制呢?他認(rèn)為要從區(qū)分不同機(jī)構(gòu)的行政功能人手，不同行政功能包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能(如課稅、詳細(xì)規(guī)劃、選舉等)、統(tǒng)計(jì)功能和半科學(xué)功能(如專利事務(wù)管理、地質(zhì)勘察管理等)。他認(rèn)為政治對(duì)行政的控制應(yīng)當(dāng)限于對(duì)狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)進(jìn)展

10、，其他諸如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)性質(zhì)的政治機(jī)構(gòu)都應(yīng)該保持自己的獨(dú)立性，而不受政治影響。對(duì)于執(zhí)行性的官員只需要附屬于政治，保持政治對(duì)行政的控制，他們隨政黨共進(jìn)退，其余的行政官員應(yīng)該是不受政治影響的常任文官，以保證行政的效率。行政集權(quán)思想的歷史創(chuàng)造性。古德諾并不是第一個(gè)提出行政集權(quán)的人，在他之前，威爾遜曾經(jīng)就提出這一思想“假如權(quán)利是集中在各部門的首腦和部門所屬各機(jī)關(guān)的首腦身上，那它就容易受到監(jiān)視和承受質(zhì)詢。但是他并沒(méi)有對(duì)這一思想進(jìn)展過(guò)多的闡釋。而古德諾行政集權(quán)思想的創(chuàng)造性是從行政權(quán)開(kāi)展的歷史出發(fā)，論證了“行政適度集權(quán)理論的合理性。他指出：“國(guó)家行政體制從其一開(kāi)場(chǎng)，就包含著行政集權(quán)的萌芽。而在城

11、市中，“為進(jìn)展必要的變革而邁出的第一步是使城市的行政集中和集權(quán)化。古德諾是在分析美國(guó)分權(quán)體系的弊端的根底上提出行政適度集權(quán)思想的。美國(guó)是將三權(quán)分立理論貫徹得最為徹底的國(guó)家，它不僅將國(guó)家權(quán)利作了橫向的劃分，使立法、行政、司法互相分立、互相牽制，而且還使中央和地方分權(quán)，從而大大地降低中央集權(quán)化程度。但是它卻直接和間接地導(dǎo)致了政治與行政的失調(diào)。造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國(guó)家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問(wèn)題。正如古德諾所說(shuō)：“任何國(guó)家意志的表達(dá)，在表達(dá)它的機(jī)關(guān)對(duì)它的執(zhí)行沒(méi)有控制的情況下都是一句空話。然而，行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)可能使真正的理論與理論恰恰相反。國(guó)家意志的表達(dá)可能委托給國(guó)家中央政府的一個(gè)機(jī)關(guān)。但是，假

12、如國(guó)家意志的實(shí)際執(zhí)行委托給不受任何有效的國(guó)家控制的地方政治共同體的話，這種地方政治共同體會(huì)通過(guò)運(yùn)用其執(zhí)行權(quán)利，或者某種真正的非執(zhí)行性的或修正的權(quán)利，改變由代表整個(gè)國(guó)家的機(jī)關(guān)表達(dá)的國(guó)家意志，以便使之適應(yīng)被認(rèn)為是地方政治共同體的需要。古德諾提出，“當(dāng)國(guó)家與地方政治共同體之間存在沖突的問(wèn)題上，地方自治政府傾向于犧牲國(guó)家利益，因?yàn)樗箛?guó)家意志的執(zhí)行即使不是不可能，也是非常困難。但是，地方共同體又不能完全不受國(guó)家的控制，“假如國(guó)家(或州)在地方自治政府行政體制中的唯一控制，即立法控制被解除，而又沒(méi)有提供別的什么控制手段的話，地方政治共同體就會(huì)脫離國(guó)家(或州)的控制。于是，中央便會(huì)因此而通過(guò)加強(qiáng)立法(因?yàn)樾姓?quán)在地方手上)來(lái)限制地方權(quán)利，保證統(tǒng)一。而一旦地方自治權(quán)受到損害，它便會(huì)使用消極的不執(zhí)行權(quán)來(lái)對(duì)抗。這樣造成的結(jié)果就是：“美國(guó)在保證區(qū)分地方與州的意志上相對(duì)來(lái)說(shuō)是失敗的。針對(duì)上述問(wèn)題，古德諾提出，要改變這種狀況，便只有通過(guò)行政權(quán)的集中這個(gè)唯一的途徑?！耙?yàn)橹挥行姓谝欢ǔ潭壬媳患瘷?quán)化了，才能到達(dá)政治和行政功能之間必要的協(xié)調(diào)。行政適度集權(quán)與舊的行政體制勢(shì)不兩立。古德諾指出：政治與行政的分開(kāi)“一直到舊的美國(guó)行政體制被拋棄，而我們的注意力轉(zhuǎn)移到行政集權(quán)上時(shí)才開(kāi)場(chǎng)。而“只有行政在一定程度上被集權(quán)化了，才能到達(dá)政治與行政之間必要的協(xié)調(diào)。在拋棄舊體制的根底上，古德諾的民治政府方案就是：