PFI模式應用于鐵路工程建設的可行性分析

1、PFI模式應用于鐵路工程建設的可行性分析 一直被視為國民經(jīng)濟大動脈的鐵路由于多年來建設投資的嚴重不足，已成為國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。為籌集鐵路發(fā)展所需的資金，國家確立了“匯集各方資金，用于鐵路發(fā)展”的融資戰(zhàn)略，即繼續(xù)利用已有資金來源，如鐵路建設基金、政府貸款、利用外資以及發(fā)行國內(nèi)債券融資等方式，同時積極探索新的融資方式，擴大融資渠道，力爭加快鐵路建設的步伐。PFI模式是國際上用于開發(fā)基礎設施項目的一種模式，其要領(lǐng)是利用私有資金來開發(fā)、實施、建設公共工程項目。PFI模式代表了國際上基礎設施項目開發(fā)建設的趨勢，本文就這一模式應用于我國鐵路建設的可行性從資金籌集、價值實現(xiàn)、政策環(huán)境等三個方面進行了分析，

2、并就應用中可能出現(xiàn)的問題進行了討論。一、PFFI的基基本概念念所謂謂PFII(PrrivaateFinnancceiinittiattivee)，是是由私營營企業(yè)進進行項目目的建設設與運營營，從政政府方或或接受服服務方收收取費用用以回收收成本。PFI是一一種在私私營企業(yè)業(yè)分擔項項目風險險的基礎礎上，建建立的長長期的契契約性的的公共和和私人之之間的伙伙伴關(guān)系系，由私私營企業(yè)業(yè)分擔公公共部門門交付的的公共服服務，交交換支付付是與所所承認的的工作標標準密不不可分的的。PPFI給給政府帶帶來了這這樣一種種機會，能能提供高高質(zhì)量和和能使資資金更有有效利用用的公共共服務。同同時使政政府接觸觸至，JJ新的資

3、資本投資資來源和和管理技技巧。PFII的基本本思路是是允許私私營企業(yè)業(yè)和公共共部門結(jié)結(jié)合在一一起，各各自干其其最擅長長的業(yè)務務。在公公共服務務中，公公共部門門的作用用是啟動動者和監(jiān)監(jiān)管者，而而由私營營企業(yè)提提供管理理、建設設和投入入資金。實實質(zhì)上PPFI的的內(nèi)含對對公用部部門而言言，主要要是將風風險轉(zhuǎn)移移給私營營的合作作企業(yè)。對對私營企企業(yè)而言言則主要要是有可可能對產(chǎn)產(chǎn)品或服服務進行行投資，以以賺得有有吸引力力的回報報，同時時也有益益于公眾眾。PPFI的的目的在在于通過過公共部部門和私私營企業(yè)業(yè)的伙伴伴關(guān)系來來提高資資金的利利用率，從從而實現(xiàn)現(xiàn)價值的的最大化化。二二、在我我國鐵路路工程建建設中

4、應應用Pnn的可行行性分析析1、我我國私營營經(jīng)濟參參與鐵路路建設的的能力分分析(1)總總量能力力分析首先，私私營經(jīng)濟濟是良好好的市場場主體。它它是獨立立的法人人，有明明晰的產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，符符合“自自主經(jīng)營營、自負負盈虧”的的原則。由由于它有有良好的的激勵機機制和約約束機制制，所以以在市場場經(jīng)濟條條件下它它能自覺覺地按照照市場信信號開展展業(yè)務活活動。在在對待風風險的問問題上，它它能客觀觀地分析析、理性性地決策策。第第二，現(xiàn)現(xiàn)階段我我國的私私營經(jīng)濟濟成分已已經(jīng)初具具規(guī)模，完完全有能能力承擔擔PFII項目。從從資金實實力來看看，以深深圳為例例，據(jù)不不完全統(tǒng)統(tǒng)計，到到20000年底底，全市市私營企企業(yè)達44

5、30886戶，占占全市企企業(yè)總數(shù)數(shù)10774577戶的44011，注注冊資金金61443億億元，從從業(yè)人員員474萬，年年營業(yè)收收入2772991億元元。目前前，深圳圳私營企企業(yè)注冊冊資金超超過一億億元的有有14家家，注冊冊資金1100至至5000萬元的的有2552522家。從從技術(shù)實實力來看看，私營營經(jīng)濟在在電子電電器、機機械制造造、建筑筑施工、電電腦通訊訊以及精精細化工工行業(yè)不不乏佼佼佼者，并并屢屢涉涉足高科科技領(lǐng)域域；從管管理能力力來看，某某些私營營企業(yè)的的管理水水平已經(jīng)經(jīng)可以和和國外水水平相匹匹敵。 第三，PPFI雖雖然是一一種新模模式，但但在我國國已經(jīng)嘗嘗試過BBOT的的融資模模式。

6、早早在19984年年，我國國第一個個BOTT項目廣東東省沙角角B電廠廠就開始始了運運作，經(jīng)經(jīng)過十多多年的試試驗取得得成功，對對于最初初爭論較較多的問問題，如如投資回回報率是是否過高高，已經(jīng)經(jīng)達成了了共識，其其經(jīng)驗和和教訓有有助于PPFI項項目借鑒鑒。第第四，我我國法律律規(guī)定，港港口、碼碼頭等基基礎設施施建設不不允許外外商獨資資；鐵路路、公路路、電力力等基礎礎設施項項目必須須由中方方控股。這這樣，我我國私營營企業(yè)在在參與鐵鐵路建設設中具有有一定的的優(yōu)勢。由由此可見見，我國國私營經(jīng)經(jīng)濟應該該而且完完全能夠夠成為PPFI模模式中的的生力軍軍。(2)私私營企業(yè)業(yè)的意愿愿現(xiàn)在在私營企企業(yè)已從從追求自自身

7、利益益逐步走走向追求求社會利利益。這這種轉(zhuǎn)變變是一種種“質(zhì)”的的轉(zhuǎn)變，說說明私營營企業(yè)“私私有性”減減弱，“社社會性”增增強。這這種轉(zhuǎn)變變主要是是由兩股股力量推推動：一一是共同同利益所所產(chǎn)生的的力量。在在現(xiàn)代企企業(yè)中，“老老板”與與員工是是風雨同同舟者，誰誰也離不不開誰，一一旦共同同利益的的格局被被破壞，企企業(yè)也將將陷入困困境。二二是企業(yè)業(yè)的社會會性產(chǎn)生生的力量量，企業(yè)業(yè)的社會會性越強強，承擔擔的社會會責任越越大，“老老板”會會產(chǎn)生越越來越強強的社會會責任感感，這種種社會責責任感的的具體表表現(xiàn)就是是追求社社會利益益。因此此，深圳圳的私營營企業(yè)特特別看重重企業(yè)的的效益和和為國家家繳納的的稅金。私

8、私營企業(yè)業(yè)還特別別注重通通過公益益事業(yè)樹樹立企業(yè)業(yè)的形象象。幾乎乎所有的的私營企企業(yè)都為為社會公公益事業(yè)業(yè)出過力力。私營營企業(yè)的的“老板板”都意意識至UU企業(yè)不不再是自自己個人人的財產(chǎn)產(chǎn)，而是是為社會會創(chuàng)造財財富的手手段。私營企企業(yè)既然然想通過過公共事事業(yè)來樹樹立企業(yè)業(yè)的形象象，那我我們說像像鐵路建建設這樣樣關(guān)系國國計民生生的公共共事業(yè)若若搞好了，可可想而知知，私營營企業(yè)一一定會發(fā)發(fā)展壯大大。而且且，鐵路路這項基基礎設施施建設雖雖然投資資的回收收期長，但但投資回回報率穩(wěn)穩(wěn)定，并并具有可可觀的盈盈利空間間，私營營企業(yè)實實際上更更愿意投投資這樣樣的有長長期穩(wěn)定定回報的的公共事事業(yè)。2、PPFI模模

9、式應用用于我國國鐵路工工程建設設的價值值分析(1)PFII與價值值最大化化 PFII是以提提供良好好的公共共服務為為目的，充充分利用用公共部部門和私私營企業(yè)業(yè)各自的的優(yōu)勢，在在職責明明確的基基礎上謀謀求項目目的高效效率，在在支付資資金一定定的情況況下，獲獲取最高高價值的的服務，即即VFMM(Vaaluee forr manney)是否最最大化。和和傳統(tǒng)的的公用事事業(yè)相比比較，PPFI項項目中私私營企業(yè)業(yè)者為主主體，在在削減財財政支出出的形式式下提供供滿足要要求的服服務，即即是否有有效地使使用了有有限的財財政資金金，VFFM正反反映了這這一思想想。VFFM通常常作為公公共投資資的比較較指標使使用

10、，以以采用PPFI的的高速公公路為例例：首先先計算出出公共部部門自行行建設、運運營道路路的全壽壽命費用用PSCC(PuubliicSSecttor Commparratoor)，然然后將PPSC和和基于DDBFOO合約(是PFFI的主主要合約約形式)的費用用額進行行比較，最最后根據(jù)據(jù)比較結(jié)結(jié)果來選選擇是公公共部門門直接投投資還是是采用PPFI方方式。在在比較過過程中，公公共部門門應充分分考慮環(huán)環(huán)境等無無法量化化的政策策目標。另另一方面面，在項項目決定定采用PPEI方方式后，仍仍可通過過投標入入之間的的競爭或或?qū)λ锻度氲难a補助金等等的比較較，來習習求PPFI的的最大化化。(2)PPFI的資資金

11、籌措措PFFI對資資金籌措措的要求求相當嚴嚴格，包包括：1、資資金提供供方需要要對借款款企業(yè)的的信譽、還還款能力力進行審審查。在在可能導導致風險險增加的的場合，資資金提供供方應尋尋求較高高報酬；2、為為了防止止私營企企業(yè)項目目運營失失敗，應應留有資資金提供供方介入入項目的的余地。資資金提供供方應與與公共部部門簽定定有關(guān)介介入項目目的合約約。另外外，還應應關(guān)注目目的日常常收支；3、可可以要求求將項目目的日常常收支作作為貸款款擔保，亦亦可將私私營企業(yè)業(yè)獲取的的PFII項目的的土地作作為擔保保。從從這些我我們可以以看出通通過PFFI的運運用，我我們的鐵鐵路建設設會更加加規(guī)范，也也會帶動動其他資資金籌

12、措措方式更更加規(guī)范范有形。例如，從英格蘭北端到蘇格蘭的格拉斯哥的道路建設，在英國屬于大規(guī)模的DBFO道路項目(工程計劃投資2億2900萬英磅)，其中，資本金占10，歐洲投資銀行占30，剩余的60則通過發(fā)行債券籌集。PFI的資金籌措，一般情況下資本金10，借款90，債券發(fā)行的比例較大，所發(fā)行的債券分為有擔保債券和無擔保債券。鐵路建設具有投資大、工期長以及世界上大部分鐵路系統(tǒng)運營長期虧損的特點。在目前存在資金短缺的情況下，單純依靠中央和地方財政投資進行鐵路建設是不夠的，因此，我國的鐵路建設必須要另辟蹊徑，那么PFI方式正為我國鐵路建設提供了一條良好的出路。此外目前私營企業(yè)的財力實力日趨雄厚，政府可

13、采用優(yōu)惠政策吸引它們參與投資。對于現(xiàn)有鐵路資源，政府可以采用優(yōu)惠政策，鼓勵鐵路部門投資改造既有鐵路?？傊肞FI方式建設、運營基礎設施，可以從根本上削減政府的公共事業(yè)費用支出，同時提高了投資的經(jīng)濟效益。(3)PFI的優(yōu)勢 PFI的優(yōu)勢在于，第一，它是一種吸收民間資本的有效手段。以潛在的巨大市場及利潤吸引各種來源的私人資本，投資基礎設施建設，這樣既可以彌補本國建設資金的不足，也可以改變投資環(huán)境。第二，可減輕政府的財政負擔。采用PFI方式建設的項目，其融資風險及責任均由投資者承擔，政府不提供信用擔保。因此，它是降低政府財政負擔和債務的一種良好方式。第三，有利于加強管理、控制成本。PFI項目可以

14、引進先進的管理方法，提高項目建設速度與質(zhì)量，降低工程成本，提供更好的服務，以較低的價格最終使消費者受益。PFI項目實行的項目管理方式，能集中與項目有關(guān)的各方面專家，有利于解決工程中出現(xiàn)的各種問題，從而實現(xiàn)降低成本、提高效益、創(chuàng)造利潤的目的。第四，有利于引進先進的設計理念和技術(shù)設備。由于PFI方式采用“一攬子”總承包方式，在項目設計中，項目公司中的設計人員有時會帶來新的設計觀念，有助于產(chǎn)生優(yōu)秀的設計，達到創(chuàng)新的目的，對整個項目建設起到極大促進作用。在PFI項目的實施中，項目公司為了加速PFI的施工進度，提高施工質(zhì)量，或為了達標運營，必然會引進或開發(fā)研制先進技術(shù)設備、儀表儀器等。在項目公司建完項目

15、后，施工設備一般要折價留給當?shù)卣鶎俚钠髽I(yè)單位，從而增加了地方的技術(shù)設備，另外更多設備經(jīng)國外引進后裝配在生產(chǎn)線上，從而提高了特許基建項目的技術(shù)質(zhì)量水平，對政府推動技術(shù)進步產(chǎn)生積極影響。第五，PFI不會像BOT方式那樣使政府在特許期內(nèi)完全失去對項目所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的控制，政府在特許權(quán)期間不出讓項目的所有權(quán)，可隨時檢查PFI的工作進展。(4)鐵路建設的問題中國鐵路建設資金缺口1600億元，急需拓寬融資渠道?！笆濉逼陂g，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展對鐵路運輸?shù)男枨?，中國將投資3500億元用于鐵路建設，其中2700億元用于鐵路線路建設。但是如果鐵路保持現(xiàn)有的融資體制，則“十五期間通過鐵路建設基金可融得資金約18

16、00億元，引進外資約12億美元，初步測算資金總?cè)笨谶_1600億元。截止到2000年底鐵路長期貸款余額為1772億元，“十五”期間還本付息壓力很大。如果1600億元都通過銀行貸款，則到“十五”末鐵路銀行貸款將超過3000億元，還款付息的壓力難以承受。因此，“十五”期間中國鐵路建設急需拓寬融資渠道，積極擴大股票、債券的融資力度。但是在中國資本市場高速發(fā)展的10年之間，汽車、航空等運輸制造企業(yè)紛紛上市，通過資本市場融資發(fā)展壯大，鐵路系統(tǒng)卻沒有積極倡導下屬企業(yè)通過上市融資，失去了全面提升鐵路設備制造產(chǎn)業(yè)的一次良機。而且，對于運輸主業(yè)，上市融資的只有廣深鐵路，債券融資數(shù)量也很有限，所融資金只占鐵路同期建

17、設資金很少的一部分，鐵路成為依靠政府融資和長期銀行貸款而發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。由此，可以看出未來中國鐵路建設可以實施不同的融資方式，我們可以在一些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，原來主要依靠政府投資及對路網(wǎng)建設影響不大的鐵路拿出來，在政府給予的優(yōu)惠政策下吸引部分私人投資。3、PFI模式引入中國鐵路工程建設的環(huán)境分析(1)國家策略扶持中國的非國有經(jīng)濟，隨著中國加入世貿(mào)組織已提上日程，人們?nèi)諠u關(guān)注中國工業(yè)的競爭力。傳統(tǒng)上認為國有經(jīng)濟是中國工業(yè)的核心，而1999年中國的“憲法補充案”則特別指出非國有經(jīng)濟是國家經(jīng)濟完整的、不可分割的一部分；與此同時，人們曰漸達成這樣的共識：經(jīng)濟的進步要依賴于政府和公眾的執(zhí)法、守法狀況，如果沒

18、有這樣的意識，商業(yè)的發(fā)展將充滿不確定性。國家的一系列政策表明：在社會主義初級階段，多種所有制經(jīng)濟應該互相補充；中國共產(chǎn)黨不僅重中了這一點，而且作出決定：國家僅僅有必要全面把握和控制具有戰(zhàn)略重要性的工業(yè)如國防工業(yè)。由此可以斷言，隨著政府對經(jīng)濟的干預越來越少，中國將開始下一個階段的機構(gòu)調(diào)整。這一調(diào)整至少發(fā)生在兩個領(lǐng)域；對司法系統(tǒng)的強化；進一步對非國有經(jīng)濟開放資本市場。扶植非國有經(jīng)濟理念的提出及司法制度的健全成為PFI方式在中國實施的先決條件。（2)投資政策“十五”期間，中國在繼續(xù)增加利用國際金融組織貸款、國外政府貸款以及國內(nèi)金融機構(gòu)貸款建設交通設施的同時，將采取更為靈活的優(yōu)惠政策，吸引國內(nèi)外資金參

19、加交通基礎設施的建設與經(jīng)營。中國國家計委近日推出“十25”綜合交通體系發(fā)展重點專項規(guī)劃指出，“十551”期間，中國將改革外商投資的有關(guān)規(guī)定，擴大外商直接投資的范圍，調(diào)整外商投資股比的限制，采取積極的引資政策，增加交通項目建設的直接投融資比重。同時，建立相應的反壟斷機制，以保證經(jīng)濟安全。該專項規(guī)劃稱，在交通基礎設施建設中，完全公益性的基礎設施建設，由政府承擔投資；對于既有公益性、又有經(jīng)營性的基礎設施建設，政府承擔必要的投資。規(guī)劃中還提到，“十五”期間，中國將建立產(chǎn)業(yè)投資基金和發(fā)行中長期建設債券，吸引社會資金和居民手持現(xiàn)金用于交通設施建設。對于產(chǎn)業(yè)投資基金投資，可以享受與外商投資相同的政策，對產(chǎn)業(yè)

20、投資基金投向經(jīng)濟效益較差的項目，政府可以給予定額補助或設定可控上限的回報率。這就說明了政府在解決交通方面基礎設施建設的資金上，將采用各種形式力口大資金的投入，這種投資政策的傾向?qū)镻FI在我國鐵路建設中提供廣闊的前景。(3)鐵路改革狀況20世紀80年代初，鐵路系統(tǒng)開始進行放權(quán)讓利的改革，鐵道部將在計劃、財務、勞資、物資、人事等方面的權(quán)力下放到下屬路局，并開始嘗試實行全行業(yè)的經(jīng)濟責任大包干。1986年鐵道部在前幾年大包干積累的經(jīng)驗基礎上提出實行一包五年投入產(chǎn)出，以路建路和以路養(yǎng)路的全路經(jīng)濟承包責任制，在原有的計劃經(jīng)濟的基礎上實現(xiàn)了的一次管理體制重大突破，這一過程一直延續(xù)到1992年。1993年開

21、始在鐵路系統(tǒng)開展建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點，到1998年工程、建筑、工業(yè)、物資、通信五大總公司與鐵道部簽訂了資產(chǎn)經(jīng)營責任書，實施結(jié)構(gòu)性分離，運輸系統(tǒng)先在四個不設分局的鐵路局試行資產(chǎn)經(jīng)營責任制，漸次推進鐵路行業(yè)管理體制的變革。從鐵路改革的基本軌跡，可以看出，政府職能已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變，國家對鐵路的管理從微觀行政管理逐漸走向宏觀經(jīng)濟管理；鐵路從國家的行政附屬機構(gòu)，以社會屬性為主，以追求社會效益為中心，逐漸走上了以企業(yè)屬性為主，以追求經(jīng)濟效益為中心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。鐵路改革的核心內(nèi)容是就在于鐵路內(nèi)部打破壟斷，放松管制，轉(zhuǎn)變政府職能。三、在鐵路工程建設中應用PFI的問題分析盡管PFI在國外的應用相當廣泛，相對我

22、們而言卻是較新的融資方式。特別是目前我國法律體系尚不健全，國內(nèi)還沒有成功的PFI案例，PFI融資方式在我國的應用和實施還存在著不少的問題。1法律方面：由于PFI對我國是一種新的融資方式，我國目前尚沒有成文的關(guān)于PFI應用的法規(guī)。另外，我國的法律體系正處在快速發(fā)展和變化之中，相關(guān)的法規(guī)都有變動的可能性，這就有可能影響投資者的收入，在一定程度上造成投資收入的不確定性。2管理和政策方面：采用PFI方式融資，涉及許多具體問題，如國家的產(chǎn)業(yè)政策和投資政策等。而目前我國既沒有專門的機構(gòu)對PFI融資項目進行管理，也沒有相應的政策和法規(guī)來規(guī)范和指導PFI項目的實施。3認識方面：PFI融資方式對于我們來說是一種

23、全新的融資方式，人們對它缺乏全面的了解和清晰的認識，國內(nèi)對PFI的主辦者要求收益擔保和政策上提供優(yōu)惠不太理解，因而PFI目前在我國實施還存在一定的困難。4價格或收費方面：投資方尋求的是項目運營期間的穩(wěn)定的收入，而通貨膨脹具有相當?shù)牟豢深A見性，投資者希望項目運營期間的收費或價格能夠與成本相關(guān)并在合同文件中以公式的形式進行規(guī)定。5人員方面：PFI作為一種新興的融資方式，在許多方面都有一套獨特的運行規(guī)則和方法，需要專業(yè)人員來實施，以確保項目的順利進行。而我國還未引入PFI，PFI的專業(yè)人員相當匱乏。西部開發(fā)中中基礎設設施建設設應用私私人主動動融資方方式的探探索【內(nèi)容提要要】西部部大開發(fā)發(fā)以公共共基礎

24、設設施建設設為重點點，而這這些設施施需要注注入大量量的資金金。在政政府資金金嚴重短短缺的情情況下，對對于缺乏乏商業(yè)價價值，私私人不愿愿投資，而而從社會會角度又又需要的的公共基基礎設施施項目，采采用私人人主動融融資(PPFI)方式是是一種較較好的解解決辦法法。開發(fā)西部戰(zhàn)戰(zhàn)略，對對西部的的基礎設設施和公公共項目目的需求求將會日日益增強強，特別別是能源源、交通通、通訊訊、學校校等基礎礎設施和和公共項項目的嚴嚴重不足足已成為為影響西西部經(jīng)濟濟發(fā)展的的瓶頸。按按照慣例例，基礎礎設施特特別是公公用基礎礎設施的的建設投投資一般般由政府府承擔，但但西部開開發(fā)面臨臨的首要要問題就就是政府府資金短短缺。因因此，如

25、如何解決決這種需需求與供供給之間間存在的的巨大矛矛盾，是是我們需需要密切切關(guān)注的的問題。近年來，世界上許多國家利用私營力量發(fā)展國家基礎設施建設，積累了不少經(jīng)驗，逐步形成了不同形式的公共項目的私人融資方式，其中PFI方式就是目前國際上較為先進的一種方式。PFI的基本思路就是將政府的項目，如道路、電站、醫(yī)院、學校等，交由私人融資、建設和運營，根據(jù)協(xié)議要求的時間將建成的項目交還給政府。在英國該方式已經(jīng)成為政府獲得高質(zhì)量、高效率的政府項目的主要工具，日本也在1997年7月通過了PFI推進法，從而肯定了PFI模式。為了使PFI方式在我國西部大開發(fā)中發(fā)揮積極的作用，本文就PFI方式的相關(guān)問題作有益的探討。

26、一、PFI特征分析1.PFI的含義PFI(PrivateFinancelnitiative)即私人主動融資，它的基本做法是：(1)政府確定投資項目和項目建設標準，由政府招標決定投資主體即私營部門，并與之簽訂合同；(2)私營部門對項目按合同要求進行設計、籌資、建設及運營；(3)政府按合同購買私營部門所提供的服務。應當注意的是，政府只是購買私營部門所提供的服務，并不具體擁有或管理工程項目。由于政府無需投入大量的精力對工程項目進行管理，所以能有效實現(xiàn)政府職能從微觀、直接管理向宏觀、間接管理的轉(zhuǎn)變，從而很好地解決長期困擾我們的兩大問題，即政府工程管理的低效率和政府資金的短缺。換句話說，私營部門使得政府

27、部門在PFI方式下，由財產(chǎn)擁有者變?yōu)榉盏牟少徴摺?.PFI的特征與政府直接投資公共項目這一傳統(tǒng)方式不同（圖1），公共項目采用PFI方式是集設計、建設和運營于一體的建造管理模式。它不僅擴大了投資渠道，緩解了政府建設資金嚴重短缺的壓力，充分發(fā)揮了私營部門先進的技術(shù)與管理經(jīng)驗，而且使得投資風險由政府獨立承擔轉(zhuǎn)變?yōu)檎c私營部門合理分擔風險。更為重要的是，政府能從繁瑣的工程項目管理中解脫出來，集中精力進行宏觀控制，從而大大提高政府工程管理的效率。作為項目目開發(fā)主主體，PPFI公公司通常常自身并并不具有有開發(fā)能能力，在在項目開開發(fā)過程程中，廣廣泛地應應用現(xiàn)代代社會的的代理關(guān)關(guān)系，實實行全面面的代理理。

28、這種種代理關(guān)關(guān)系通常常在事前前確定，在在投標書書和合同同中明確確，以確確保項目目開發(fā)安安全、可可靠3、PFII項目分分類根據(jù)運運作方式式的不同同，PFFI項目目通?？煽梢詣澐址譃槿缦孪氯悾?1)獨立立運作型型即公公共項目目由私營營部門或或國際財財團獨立立融資建建設，政政府只給給予該私私營部門門項目特特許權(quán)，允允許其在在一定期期限內(nèi)獨獨立經(jīng)營營該項目目，通過過項目的的服務向向最終用用戶收費費以償還還投資及及獲得利利潤期滿滿后無償償將項目目轉(zhuǎn)讓給給政府部部門或公公共機構(gòu)構(gòu)。通常常所采用用的BOOT、BBOO及及BOOOT等形形式即為為此類。2)建設轉(zhuǎn)讓型即項目建成后，政府部門向PFI項目公司購買

29、項目的經(jīng)營權(quán)，私營部門通過向公共機構(gòu)收費來進行補償，在一定期限內(nèi)，PFI公司對項目負有誰修管理的責任。3)綜合運營型即政府進行部分投資，與私營部門共同進行項目開發(fā)。政府投資數(shù)量隨項目性質(zhì)和規(guī)模的不同而有所差異，但原則上應由私營部門占主導地位，以保持PFI的特色。至于資金的回收方式，則由雙方在合同中事先規(guī)定。二、在西部開發(fā)中應用PFI方式的可行性私營部門參與公共項目的建設，對于我國的西部大開發(fā)而言意義十分重大。從我國西部開發(fā)的現(xiàn)實情況來看，也是可行的，這主要體現(xiàn)在如下四個方面：1)西部大開發(fā)發(fā)是一項事關(guān)中國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略決策，其政策具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，對任何一個到西部的投資者而言，政局的穩(wěn)定和政

30、策的連續(xù)是投資長期項目的重要保證。2)西部經(jīng)濟的快速增長必然要求加大基礎設施的投入，而政府資金的短缺嚴重制約了西部經(jīng)濟的發(fā)展，這種需求與供給之間存在的巨大矛盾為國內(nèi)外投資者提供了優(yōu)越的市場條件和投資機會。3)目前我國國內(nèi)民間和私人的儲蓄存款余額仍然保持快速增長，國外也存在著大量的游資，而西部開發(fā)作為中國經(jīng)濟的長期發(fā)展戰(zhàn)略，必然會受到政府的優(yōu)待，使得這種投資具備可靠和豐厚的回報，這種“雙贏”的結(jié)果是PFI方式在西部建設中發(fā)揮作用的最直接的條件。4)入世后，中國政府積極改善投資環(huán)境，以保護國內(nèi)外投資者的利益；多年來，我國在改革建設管理體制上也取得了巨大的成就；加上西部地區(qū)在利用私人資本和外資上曾經(jīng)

31、有過一些成功的經(jīng)驗，這些都為PFI的投資方式創(chuàng)造了有利的條件。三、在西部開發(fā)中引進PFI方式所面臨的問題1.向收益高、風險低的地區(qū)和行業(yè)流動是資本的天性，而目前我國西部地區(qū)投資收益相對較低而且回收期長，難以引起投資者的濃厚興趣，這是西部地區(qū)引進PFI方式進行公共基礎設施項目建設的最實質(zhì)性的問題。2.由于西部地區(qū)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的滯后性，使這一地區(qū)計劃經(jīng)濟的色彩仍十分濃厚，對于缺乏管理和監(jiān)督機制的公共部門來說很有可能出現(xiàn)效率低、質(zhì)量低的現(xiàn)象，甚至可能導致一些貪污浪費、偷工減料、損公肥私的惡劣情況發(fā)生，這種因當?shù)卣倪^多介入而造成PFI項目在效率及收益上的損失是投資者最擔心的問題。3.在思想觀念上，

32、由于以往的公共項目都是由國家壟斷經(jīng)營，不少人還認為將外資或國內(nèi)私營資本引入公共項目建設領(lǐng)域會影響國家對這些關(guān)系國計民生的領(lǐng)域的控制權(quán)，影響到對PFI方式的引進。四、在西部開發(fā)中應用PFI方式的重點1、PFI項目成功的前提采用PFI方式的公共項目要獲得成功，必須具備如下前提：1)所選擇的PFI項目，必須既要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，符合西部大開發(fā)經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃要求，又要對投資者有吸引力，具有良好的投資收益預期；同時，政府也愿意暫時放棄對公共項目建設、經(jīng)營、管理的部分或全部的控制。2)通過高效的管理措施使得經(jīng)濟價值的實現(xiàn)有可靠的保障。3)私營部門和政府部門應合理分擔風險。4)有較為完善

33、的與PFI方式配套的政策及法律。2、特許授權(quán)文件問題特許授權(quán)文件是指PFI運作中政府主管部門授權(quán)特許私人投資者進行PFI項目建設和經(jīng)營的協(xié)議，是PFI項目的最高法律文件，項目的其它合同都是在遵循特許協(xié)議確定原則的基礎上派生的，是對特許協(xié)議具體條款的細化。對于西部的政府有關(guān)部門而言，如何與投資者進行特許授權(quán)的談判至關(guān)重要。這既關(guān)系到公共項目能否以PFI方式實施，也關(guān)系到政府權(quán)益的保護。一方面，從政府利益出發(fā)，在特許協(xié)議中政府應當注意保持自己的權(quán)益（表1）；另一方面，政府也應嚴格履行特許協(xié)議中的條款，如果濫行管制，投資者往往可以依據(jù)特許協(xié)議對政府獲得PFI項目的要求實施履行抗辯，或者為政府順利接管

34、項目設置一些障礙諸如不按時交付等，這是得不償失的。表1PFI項目特許協(xié)議中政府應保持的權(quán)益表 序號實施施階段保護護權(quán)益內(nèi)內(nèi)容設計計方案審審查權(quán)1 設設計階段段設設計方案案修改權(quán)權(quán)工程程質(zhì)量監(jiān)監(jiān)督權(quán)2 施施工階段段工工程變更更、材料料標準的的審批權(quán)權(quán)接受受竣工驗驗收合格格報告3 交交工驗收收階段指指定施工工質(zhì)量糾糾正的時時限運營營情況的的檢查權(quán)權(quán)運營營費用管管理的審審查權(quán)項目目公司勞勞務政策策的檢查查權(quán)4 運運營階段段項項目安全全管理的的檢查權(quán)權(quán)項目目中斷運運營時的的接管權(quán)權(quán)項目目公司財財務文件件合同條條款審查查權(quán)3、風風險問題題PPFI項項目投資資大，周周期長，不不確定的的因素很很多，因因而承

35、擔擔的風險險也很大大。如何何在政府府部門和和私營部部門之間間合理分分擔風險險，是PPFI項項目能否否取得成成功的關(guān)關(guān)鍵。一一般來講講，具體體風險的的確立和和分擔都都應從PPFI項項目成本本的高度度來決定定。原則則上，每每一風險險應由最最能控制制該風險險發(fā)生的的一方承承擔，也也就是說說誰最能能影響風風險，誰誰最能控控制風險險，誰就就應該承承擔風險險（表22）。值得得注意的的是，隨隨著我國國有關(guān)法法律體系系的逐步步完善和和改革開開放的進進一步深深入，很很多風險險正在悄悄悄發(fā)生生變化。例例如，外外匯風險險曾是國國外投資資者最為為擔心的的問題，但但由于我我國加入入WTOO，外匯匯的匯兌兌風險已已不是十

36、十分突出出，而外外匯匯率率風險則則成了主主要的外外匯風險險。此外，在在PFII的合資資項目模模式中，應應充分考考慮政府府公共部部門在公公共項目目中的主主導地位位，在發(fā)發(fā)展不平平衡的西西部地區(qū)區(qū)，根據(jù)據(jù)項目所所在地的的經(jīng)濟發(fā)發(fā)展水平平及法制制健全度度，采取取不同的的出資方方式。這這種政府府主動承承擔較大大風險的的做法，無無疑會給給私營部部門投資資于西部部公共項項目的建建設帶來來極大的的信心，從從而使得得這些地地區(qū)的公公共項目目建設由由被動開開發(fā)走向向主動開開發(fā)，由由非盈利利性開發(fā)發(fā)逐漸轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向盈利利性開發(fā)發(fā)。表表2PPFI項項目風險險分類及及分擔表表 風險分類風險險內(nèi)容 風險分分擔 政政治 外外交

37、政策策 政府府 風風險 稅稅收政策策變更 共同同負擔國PFFI項目目國有化化政府府別對引引進外資資的態(tài)度度 政府風政治治局勢惡惡化 政府險 商商業(yè) 匯匯率風險險、匯兌兌風險 PFFI公司司 風風險 通通貨膨脹脹 PFFI公司司 法法律 環(huán)環(huán)境、契契約、財財產(chǎn)立法法等變更更 政府府 風風險 法法律制度度不完善善 政府府項目 融融資 項項目失敗敗后項目目債權(quán)人人只有 共同同負擔風險 風風險 有有限追索索權(quán)資金金不足、籌籌措成本本過高 PPFI公公司風險分類風險險內(nèi)容 風險分分擔開開發(fā)未能能中標的的風險 PFII公司風風險規(guī)劃劃和審批批拖延造造成損失失的風險險 共同負負擔當?shù)氐鼐用穹捶磳?共同負負擔

38、項建建造或完完費用用超支、完完工延遲遲、質(zhì)量量問題 PPFI公公司目工工風險建設設項目中中止失敗敗 PFII公司風運運營技術(shù)術(shù)性風險險 PEII公司險風風險連帶帶基礎設設施風險險、供應應風險 共同負負擔 需需求風險險 共同同負擔付款款方式改改變、拒拒付 政府不可自自然災火災災、水災災、臺風風或地震震 PFII公司抗力害害風險 保險公公司風險動動亂風險險 罷罷工、戰(zhàn)戰(zhàn)爭、內(nèi)內(nèi)亂或封封鎖政府4、環(huán)環(huán)境保護護問題保護護環(huán)境是是社會可可持續(xù)發(fā)發(fā)展的首首要條例例，我國國政府在在西部開開發(fā)中也也對此提提出了很很高的要要求，強強調(diào)絕不不能再走走東部發(fā)發(fā)達地區(qū)區(qū)“先開發(fā)發(fā)后治理理”的老路路。西部部地區(qū)由由于資

39、金金缺乏，環(huán)環(huán)境保護護設施往往往不被被重視，在在環(huán)保投投入和“三廢”治理方方面與東東部地區(qū)區(qū)相比有有較大差差距，而而且，根根據(jù)我國國的地形形地勢，處處于江河河的源頭頭和上游游的內(nèi)陸陸山區(qū)和和西部地地區(qū)一旦旦遭受污污染，不不僅直接接破壞當當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境境，而且且也破壞壞了江河河中下游游的生態(tài)態(tài)環(huán)境，其其造成的的損失，往往往數(shù)倍倍于所能能獲得的的利潤。因因此，環(huán)環(huán)境保護護問題是是西部大大開發(fā)中中引進PPFI項項目時考考慮的重重中之重重。就PPFI項項目進行行環(huán)保管管制而言言，首先先就是在在項目審審批中要要堅持生生態(tài)環(huán)境境保護優(yōu)優(yōu)先考慮慮的原則則，不能能單純?yōu)闉榱艘M進私營資資本而導導致環(huán)境境的污

40、染染，防止止東部地地區(qū)的污污染企業(yè)業(yè)向西部部轉(zhuǎn)移：其次要要嚴格執(zhí)執(zhí)行環(huán)境境影響評評價制度度，真正正做到一一切項目目的環(huán)境境評價報報告都經(jīng)經(jīng)環(huán)保部部門批準準：再次次，對有有污染的的建設項項目，應應確?！叭瑫r時”制度的的真正落落實，使使配套的的環(huán)保設設施及時時跟上；最后，執(zhí)執(zhí)法部門門要加大大執(zhí)法力力度，對對造成污污染的企企業(yè)要嚴嚴懲?？偪傊?，由由于環(huán)境境資源具具有不可可忽視的的特殊價價值，在在PFII項目的的實施過過程中，必必須強化化環(huán)境管管理。5.回報率率問題PFFI項目目資本回回報率的的高低，要要根據(jù)市市場、地地區(qū)發(fā)展展、價格格承受能能力、資資本市場場動態(tài)以以及項目目股本比比例和債債務等來來

41、綜合考考慮。一一般情況況下不宜宜采用固固定回報報率，因因為固定定回報率率限制了了投資者者取得超超額回報報的可能能，導致致投資者者在項目目運營過過程中降降低經(jīng)營營管理的的需求與與積極性性，使得得各項目目的財務務負擔變變相地轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槲魑鞑康胤椒秸牡耐鈧?。特特別是對對于引進進外資項項目而言言，固定定回報率率不利于于中方學學習和吸吸收國際際先進的的技術(shù)和和管理經(jīng)經(jīng)驗，不不利于西西部政府府部門管管理方法法和水平平的改進進和提高高。建議議采用以以項目收收入為依依據(jù)的浮浮動式比比率的投投資回報報或純粹粹以項目目收入為為還款和和回報來來源的方方式。為保保障投資資者的利利益，西西部政府府應在PPFI項項目滿

42、足足當?shù)匦栊枨蟮那榍闆r下，保保證在同同一地區(qū)區(qū)不再建建設同類類項目：若因該該設施能能力飽和和需要建建設新的的設施時時，要給給予原投投資者優(yōu)優(yōu)先參與與權(quán)。對對于某些些風險性性較高或或投入運運營后需需求嚴重重不足的的項目，政政府可以以參與部部分投資資，或提提供成本本補貼，或或以部分分融資擔擔保的形形式予以以支持，這這是非常常必要的的。五、在在西部開開展PFFI項目目應采取取的措施施在在西部大大開發(fā)中中應用PPFI方方式進行行公共項項目的建建設，關(guān)關(guān)鍵是要要解決兩兩個問題題：一是是私人資資本投向向公共項項目的積積極性從從何而來來？二是是政府采采取何種種政策和和措施調(diào)調(diào)動私人人對公共共項目投投資的熱熱

43、情？要要處理好好這些問問題，應應從如下下幾個方方面著手手：1)選選擇西部部開發(fā)建建設中具具有一定定規(guī)模、并并有長期期穩(wěn)定收收益的公公共項目目作為采采用PFFI方式式融資的的試點項項目，并并對項目目的建議議書進行行仔細的的審核，組組織有關(guān)關(guān)方面的的專家對對項目的的可行性性報告進進行充分分的論證證和評估估，以保保證公共共項目的的社會效效益最大大化。2)繼續(xù)進進行西部部開發(fā)中中的投資資體制改改革，拓拓寬各種種投資渠渠道，將將西部建建設的某某些公共共項目的的投資交交由市場場機制去去解決。3)加大對PFI投資方式的知識宣傳普及工作，使廣大西部人民特別是西部的政府有關(guān)管理人員改變觀念，接受“政府提供私人生

44、產(chǎn)”的公共項目建造管理模式。4)建立發(fā)展PFI的中介服務機構(gòu)，在西部的政府有關(guān)管理部門與投資者間發(fā)揮橋梁和紐帶作用。5)充分發(fā)揮國際組織在PFI項目融資及技術(shù)支持等方面的作用。6)加快PFI投資方式應用于西部開發(fā)時的具體政策的研究。7)制定和完善與PFI項目相關(guān)的法律和組織體系。8)加大西部建筑市場的開放程度，在商業(yè)資本的運作上盡快與國際接軌，以盡可能吸引私人資本。以上各方面應同時進行（圖3），相互支持與補充，才能保證PFI方式在我國西部大開發(fā)中真正發(fā)揮作用，從而推動公共基礎設施項目建設的快速發(fā)展，促進西部區(qū)域經(jīng)濟的增長。在西部部大開發(fā)發(fā)中，除除了政府府的政策策支持外外，利用用各種有有效的融融

45、資手段段來支持持公共項項目的開開發(fā)非常常重要。采采用國際際上較為為先進的的PFII方式發(fā)發(fā)展公共共服務事事業(yè)，不不但能充充分吸引引私人資資本或外外資，也也有利于于提高項項目的建建設效率率和引進進先進技技術(shù)，同同時使得得政府減減少支出出而達到到最大經(jīng)經(jīng)濟效益益。當然然，對于于公共產(chǎn)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)中投資資額度非非常大的的巨型工工程，不不適宜完完全由私私營部門門負責融融資建設設，因為為私人融融資的成成本較高高。這些些成本要要轉(zhuǎn)移到到項目的的產(chǎn)品服服務的價價格中，最最終由消消費者承承擔。對對于巨型型工程，在在引入PPFI項項目運作作方式的的同時，應應當堅持持由公共共部門及及政府和和私營部部門共同同建設，至

46、至少政府府有關(guān)部部門要進進行必要要的監(jiān)督督和管理理。PFII方式的的推行，對對于加快快我國西西部大開開發(fā)的建建設步伐伐，促進進區(qū)域經(jīng)經(jīng)濟的發(fā)發(fā)展，具具有重要要的戰(zhàn)略略意義。當當然，PPFI方方式在國國際上也也是一種種較新的的融資方方式，可可供參考考的經(jīng)驗驗有限，在在引進時時如何做做好配套套政策設設施的銜銜接，制制定相關(guān)關(guān)的支援援條件，必必須進行行進一步步的深入入研究。英國公共部部門PFFL制度度創(chuàng)新以以及啟示示內(nèi)容提要公共部部門的民民間介入入，低成成本高質(zhì)質(zhì)量的公公共產(chǎn)品品供給體體系PFII(Prrivaate Finnancce IInittiattivee)是英英國公共共部門改改革的制制度

47、創(chuàng)新新。本文文從三個個方面考考察PFFI激勵勵機制：(1)風險分分擔機制制風風險的民民間轉(zhuǎn)移移；(22)作業(yè)業(yè)適應性性支付體體系說明責責任，重重視結(jié)果果的監(jiān)督督機制；(3)促進民民間企業(yè)業(yè)競爭抑制制膨脹的的民間利利潤。英英國公共共部門PPFI制制度創(chuàng)新新，新政政治經(jīng)濟濟學思想想給予了了巨大的的理論支支持。PPFI對對中國公公共部門門改革有有其重要要的借鑒鑒意義。 國公共部門門改革，最最早是以以“小政政府”為為導向的的、作為為思想潮潮流的新新保守主主義而登登場。 220世紀紀90年年代以來來，新政政治經(jīng)濟濟學對現(xiàn)現(xiàn)代公共共產(chǎn)品作作了全新新解釋。 、PFFI制度度創(chuàng)新的的新政治治經(jīng)濟學學視角 一一

48、個政府府主導的的時代，造造就一個個規(guī)制政政府。規(guī)規(guī)制政府府遵循的的是一系系列規(guī)則則和程序序；政府府的政績績在于做做了多少少事，而而不必關(guān)關(guān)心它的的結(jié)果如如何，官官員關(guān)心心的是投投入，而而不是產(chǎn)產(chǎn)出；在在組織規(guī)規(guī)模上，隨隨著政府府對市場場干預的的增強，政政府規(guī)模模不斷擴擴張，組組織結(jié)構(gòu)構(gòu)趨于完完備，既既得權(quán)益益亦隨之之產(chǎn)生。在在公共領(lǐng)領(lǐng)域，作作為規(guī)制制政府，它它直接負負責公共共物品的的提供和和生產(chǎn)。代代表國家家意志的的公共部部門對市市場的管管理，它它們無視視公共保保障和服服務的多多樣性，對對市場信信息和消消費者的的要求視視而不見見。 200世紀880年代代以來興興起的、發(fā)發(fā)生在英英國的公公共部門

49、門改革，最最早是以以“小政政府”為為導向的的、作為為思想潮潮流的新新保守主主義而登登場。撒撒切爾政政權(quán)登上上政治舞舞臺后，她她面臨這這樣一個個現(xiàn)實：(1)膨脹的的財政赤赤字導致致公共財財政預算算緊張；(2)公共部部門功能能減弱，公公共服務務水平每每況愈下下；(33)對國國民稅金金的浪費費導致國國民對政政府強烈烈的不信信任感。公公共部門門的無責責任性直直接導致致非效率率性，而而政府支支出卻在在不斷增增長，從從而成為為財政赤赤字膨脹脹的一個個重要原原因。這這一狀況況迫使政政府對自自身的行行為反思思，從而而推進了了公共部部門現(xiàn)代代化進程程。英國國作為西西方國家家公共行行政改革革的表率率，它創(chuàng)創(chuàng)設了自

50、自主執(zhí)行行機構(gòu)，構(gòu)構(gòu)筑了包包括市場場機制、民民營化等等內(nèi)容的的新公共共管理體體系和公公共治理理機制。 220世紀紀90年年代，新新政治經(jīng)經(jīng)濟學對對現(xiàn)代公公共領(lǐng)域域以及公公共產(chǎn)品品又作了了全新的的解釋。傳傳統(tǒng)的公公共產(chǎn)品品理論認認為，公公共產(chǎn)品品有兩個個特點：一是非非競爭性性，即消消費上的的共享性性；二是是非排他他性，即即公共產(chǎn)產(chǎn)品的公公共性。具具有以上上特點的的公共產(chǎn)產(chǎn)品的供供應，靠靠市場不不行，只只能靠政政府。然然而，公公共部門門提供的的公共產(chǎn)產(chǎn)品，在在大多數(shù)數(shù)情況下下，并不不具備以以上特點點，例如如，公共共交通、公公共住宅宅、教育育、上下下水道等等等，都都是一種種排除可可能的服服務，也也就

51、是說說，不支支付費用用的話，便便無法享享受服務務，這是是一種排排他性的的服務。一一旦公共共產(chǎn)品失失去以上上兩個特特點的話話，民間間部門也也能夠提提供公共共產(chǎn)品和和公共服服務。另另外，在在自然壟壟斷領(lǐng)域域，隨著著信息社社會到來來，以信信息技術(shù)術(shù)為中心心的技術(shù)術(shù)進步，致致使生產(chǎn)產(chǎn)成本下下降，“費費用遞減減”狀況況減輕，通通過市場場競爭，可可以達到到有效的的資源配配置。例例如，計計算機軟軟件的開開發(fā)，對對于設備備的擴充充，技術(shù)術(shù)上的制制約減少少；在信信息服務務以外的的公共產(chǎn)產(chǎn)品和公公共服務務領(lǐng)域，技技術(shù)進步步帶來了了成本削削減。然然而，政政府對“自自然壟斷斷”產(chǎn)業(yè)業(yè)的規(guī)制制卻遏制制了產(chǎn)業(yè)業(yè)的發(fā)展展。

52、在對對傳統(tǒng)公公共產(chǎn)品品理論反反思的基基礎上，新新政治經(jīng)經(jīng)濟學理理論認為為，公共共產(chǎn)品的的生產(chǎn)和和提供有有時可以以分離，政政府對公公共產(chǎn)品品的提供供并不是是一定要要由政府府直接生生產(chǎn)公共共產(chǎn)品。990年代代以來，英英國政府府改革公公共部門門傳統(tǒng)的的集權(quán)方方式，在在政府壟壟斷的公公共領(lǐng)域域，公共共部門的的權(quán)力向向民間轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移，民民間業(yè)者者通過競競爭招標標承擔公公共事務務，從而而形成以以民間資資金為主主的、低低成本高高質(zhì)量的的公共產(chǎn)產(chǎn)品供給給體系PFFI(PPrivvatee Fiinannce Iniitiaativve)。 PPFI概概括了公公共設施施以及與與基礎設設施建設設相關(guān)的的行政服服務體系

53、系改革，在在英國，這這一改革革在梅杰杰、布萊萊爾時期期不斷向向前推進進。正是是在這一一背景下下，英國國政府從從傳統(tǒng)的的規(guī)制政政府向重重視民意意、并促促發(fā)國民民自發(fā)活活動的“協(xié)協(xié)業(yè)”政政府急速速地轉(zhuǎn)換換。從規(guī)規(guī)制政府府到“協(xié)協(xié)業(yè)”政政府，從從壟斷到到PFII制度創(chuàng)創(chuàng)新，個尋求求“自由由、公正正、效率率”的新新政治經(jīng)經(jīng)濟學思思想給予予了巨大大的理論論支持。 二二、公共共部門的的“協(xié)業(yè)業(yè)”模式式PPFI制制度創(chuàng)新新 PFII(Prrivaate Finnancce IInittiattivee)表示示一種制制度結(jié)構(gòu)構(gòu)：凡是是需要通通過稅收收來建設設、維修修、保養(yǎng)養(yǎng)的社會會資本，公公共部門門僅限于于政

54、策計計劃的制制定，而而在其設設計、資資金調(diào)配配、運營營管理等等方面，盡盡可能委委托給民民間的一一種制度度創(chuàng)新。從從它的內(nèi)內(nèi)涵來看看，包括括四個方方面： 第第一，在在公共服服務提供供方面，最最大限度度地利用用民間的的專業(yè)性性、創(chuàng)造造性、技技術(shù)力和和管理運運營能力力； 第二二，由民民間來進進行公共共產(chǎn)品的的設計、資資金投入入、建設設、以及及運營； 第三，不不是由公公共部門門直接提提供公共共設施的的資產(chǎn)，而而是購買買從民間間業(yè)界提提供的公公共服務務； 第四四，公共共部門僅僅限于政政策計劃劃的制定定。 PFFI不同同于傳統(tǒng)統(tǒng)的公共共投資。首首先，在在PFII的場合合下，政政府并不不買入公公共設施施等固

55、定定資產(chǎn)，而而是最終終購買由由這些固固定資產(chǎn)產(chǎn)產(chǎn)出的的公共服服務。例例如監(jiān)獄獄，按照照傳統(tǒng)的的做法，由由政府出出資建造造，對于于監(jiān)獄管管理的種種種費用用，也由由政府支支付?？煽墒牵谠赑FII的制度度框架下下，監(jiān)獄獄建造由由民間出出資，政政府購買買民間管管理監(jiān)獄獄的服務務。同樣樣，從醫(yī)醫(yī)院的角角度，政政府購買買醫(yī)院的的運營管管理服務務(醫(yī)療療服務由由公共部部門擔當當)；從從公路的的角度，政政府購買買道路安安全服務務，等等等。這種種購買民民間服務務的PFFI制度度創(chuàng)新，最最大限度度地重視視民間創(chuàng)創(chuàng)意，充充分給予予民間自自由發(fā)展展的空間間。民間間業(yè)者以以自主的的經(jīng)營管管理為前前提，提提供低成成本、

56、高高質(zhì)量的的公共產(chǎn)產(chǎn)品。也也就是說說，政府府對于公公共設施施的設計計結(jié)構(gòu)并并不關(guān)心心，政府府關(guān)心的的是提供供怎樣的的公共服服務。其其次，PPFI與與傳統(tǒng)公公共投資資的區(qū)別別是，傳傳統(tǒng)的公公共投資資，政府府支出是是從最初初的公共共設施建建設開始始。可是是，在PPFI的的情況下下，最初初的公共共設施資資金由民民間籌措措，政府府支出是是在基礎礎設施完完成以后后，而且且，在契契約規(guī)定定民間提提供的公公共服務務尚未到到位的情情況下，政政府不支支付費用用。 PFFI也不不同于民民營化。在在民營化化的情況況下，計計劃立案案與政府府無關(guān)，政政府的權(quán)權(quán)限不起起作用。而而在PFFI的情情況下，公公共事業(yè)業(yè)的計劃劃

57、立案以以政府為為主體。當當然，這這是以民民營企業(yè)業(yè)的存在在為前提提。PFFI也與與第三部部門不同同。根據(jù)據(jù)政府與與民間的的協(xié)定，對對于風險險，PFFI的官官民分擔擔機制是是很明確確的。 PPFI制制度結(jié)構(gòu)構(gòu)展現(xiàn)了了一種嶄嶄新的公公共產(chǎn)品品產(chǎn)出體體系。PPFI模模式下的的公共物物品的提提供與生生產(chǎn)，它它是一種種多元的的體制，它它考慮的的是公共共物品提提供的多多種途徑徑和公正正效率的的價值體體系，從從PFII制度的的外延來來看，它它還包括括以下幾幾種方式式：例如如，BOOO(BBuilld OOwn Opeeratte)、BBOT(Buiild Opeeratte TTrannsfeer)、BBT

58、O(Buiild Traansffer Opeeratte)OOBFOO(Deesiggn BBuilld FFinaancee annd OOperratee)等PPFI的的多種展展開方式式。但這這些方式式在契約約終了時時所有權(quán)權(quán)的轉(zhuǎn)移移有所不不同：BBOT方方式是指指進入公公共領(lǐng)域域的民間間業(yè)者在在公共設設施的建建設、運運營之后后，(合合同期限限10-30年年不等)設施的的所有權(quán)權(quán)向公共共轉(zhuǎn)移；而BTTO方式式是指民民間業(yè)者者在公共共設施建建設完成成之后，在在所有權(quán)權(quán)向公共共部門轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移的基基礎上，公公共部門門再委托托民間業(yè)業(yè)者管理理的一種種方式。然然而，PPFI各各種方式式的一個個基本點點

59、是：民民間設計計、民間間資金、民民間的建建設和運運營。 在在英國，PPFI的的正式實實施是在在19992年111月。PPFI實實施可以以說涉及及到幾乎乎所有公公共領(lǐng)域域。如橋橋梁、道道路、電電力、鐵鐵路、監(jiān)監(jiān)獄、國國家醫(yī)院院、學校校(包括括IT體體系)、政政府機關(guān)關(guān)的建筑筑物、上上下水道道、國防防的相關(guān)關(guān)設施(通信、訓訓練設施施)、社社會保障障的支付付體系、政政府機關(guān)關(guān)的ITT體系，等等等。在在這些領(lǐng)領(lǐng)域，公公共資本本的退出出與民間間資本的的介入，政政府購買買民間提提供的公公共服務務。在政政府固定定預算的的范圍內(nèi)內(nèi)，在現(xiàn)現(xiàn)有的稅稅收條件件下，提提供低成成本高質(zhì)質(zhì)量的公公共產(chǎn)品品是PFFI追求求

60、的唯一一目標。 三三、PPPI的激激勵機制制 PFII作為一一種制度度創(chuàng)新，這這是因為為這一制制度能夠夠創(chuàng)造出出低成本本高質(zhì)量量的公共共產(chǎn)品供供給體系系。為什什么這一一制度有有如此的的激勵機機制?我我們從PPFI的的三大層層面來考考察：(1)風風險的民民間轉(zhuǎn)移移風風險分擔擔機制；(2)作業(yè)適適應性支支付體系系說說明責任任，重視視結(jié)果的的監(jiān)督機機制；(3)抑抑制膨脹脹的民間間利潤競爭爭激勵機機制。 11、風險險的民間間轉(zhuǎn)移風險險分擔機機制 PFFI的實實現(xiàn)，最最重要的的一點是是風險向向民間的的轉(zhuǎn)移。公公共部門門從事的的領(lǐng)域由由民間來來承擔，對對民間來來說，擴擴大了開開拓新型型事業(yè)的的機會。然然而