建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

1、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究1一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史背景二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革試點三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的類型、特點和模式四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的理論與現(xiàn)實基礎(chǔ)五、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨的問題六、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體運作和政策建議2 集體建設(shè)用地是指農(nóng)民集體所有的、一般是地處農(nóng)村、并經(jīng)依法批準使用的興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等。 3 這里所講的集體建設(shè)用地：它不是國有土地它不是農(nóng)用地它不是未利用土地它不是城市土地它是經(jīng)依法批準的由農(nóng)用地轉(zhuǎn)成的建設(shè)用地該建設(shè)用地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體4 國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村集體建設(shè)用地的數(shù)量約相當于城市建設(shè)用地

2、的2.5倍，各為約1700萬公頃和700萬公頃。 5 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)可分為：所有權(quán)流轉(zhuǎn)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地用途流轉(zhuǎn)。土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)是指由于國家征用，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械囊环N方式。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民集體或個體農(nóng)戶將其使用的集體非農(nóng)建設(shè)用地通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式讓與他人使用的行為。土地用途流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體農(nóng)用地向集體非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變，改變了土地利用方式。 這里所研究的僅是指集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。 6一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史背景（一）現(xiàn)行國家法律限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 土地管理法第四十三條：任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)

3、和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。7 只有在三種情況下，將農(nóng)村集體土地用于建設(shè)用地?zé)o需轉(zhuǎn)征為國家所有：興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)村民建設(shè)住宅建設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)8 土地管理法第六十三條：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。 9集體建設(shè)用地的黑市交易法律限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)出讓合資轉(zhuǎn)讓出租入股10（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)的三大動因1、經(jīng)濟發(fā)展和城市化建設(shè)

4、是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的外在動力 經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)對土地要素的需求迅速增加。 城鎮(zhèn)國有土地供求矛盾日益突出 2、土地自身價值利益的驅(qū)動是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人對流轉(zhuǎn)土地的利益追求 地方政府“以地生財” 的思想3、征地制度不完善，征地補償水平過低，而用地成本很高征地補償標準低，農(nóng)民對征地產(chǎn)生抵觸情緒企業(yè)征地手續(xù)繁瑣，且用地成本高 11（三）集體建設(shè)用地自發(fā)入市流轉(zhuǎn)的問題（1）影響城市發(fā)展和土地利用規(guī)劃 （2）國有土地市場秩序受到干擾 （3）土地交易矛盾突出 （4）國家土地收益嚴重流失（5）容易滋生腐敗和“尋租”行為 12 對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

5、宜疏不宜堵，應(yīng)當建立一種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的新機制，引導(dǎo)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)“合法入市”。13（四）傳統(tǒng)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策需要改革 國家土地管理部門早在改革之初(1978年)至后來一直未中斷組織部分地區(qū)進行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點實踐。1995年前，土地行政主管部門一度推行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”政策，規(guī)定集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有，才能進入二級市場流轉(zhuǎn)。14城市規(guī)劃區(qū)外的集體土地也要“轉(zhuǎn)權(quán)”，存在以下問題：法理上缺乏依據(jù)。損害了集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟利益。 企業(yè)之間不平等競爭將影響企業(yè)改制的積極性 15 1995年后，國家的政策導(dǎo)向發(fā)生變化，不再強調(diào)必須轉(zhuǎn)為國有，但也沒有明確應(yīng)該怎么辦。對此，少數(shù)地方另辟蹊徑

6、，探索保留集體土地所有權(quán)，允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新模式。 改革思路是：借鑒國有土地使用制度改革的經(jīng)驗和作法，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制工作，開放農(nóng)村集體建設(shè)用地的一級市場，允許集體經(jīng)濟組織通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式進行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，或以土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營等方式，獲取合法的土地收益，使集體土地的所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)。并由政府土地管理部門制定有關(guān)流轉(zhuǎn)的辦法、規(guī)定、制度，將農(nóng)村集體建設(shè)用地市場納入政府的統(tǒng)一管理。 16 蘇州試點為了配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，1996年9月蘇州市政府出臺蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法，國有土地和農(nóng)民集體所有土地實行“兩種產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一市場，統(tǒng)一管理”的模式

7、。其核心內(nèi)容是對依法取得的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)（不含農(nóng)民建房宅基地）可以在不改變集體土地所有權(quán)的前提下進行轉(zhuǎn)讓、出租和作價入股，但流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產(chǎn)開發(fā)項目。自辦法出臺后，蘇州市已有一半以上的集體建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)，涉及土地面積超過10萬畝，其下轄的6個縣級市均已建立了較為規(guī)范的集體土地市場。二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革試點17 繼蘇州試點成功后，江蘇省政府于1998年制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)改革中集體土地使用權(quán)處置實施意見，確定集體土地所有權(quán)主體，顯化集體土地資產(chǎn)價值，允許集體土地所有權(quán)人將集體土地使用權(quán)以租賃、作價入股、聯(lián)營等有償方式處置給改制后的企業(yè)使用。18

8、湖州試點1997年下半年，浙江省湖州市土地管理局為配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，在軋村鎮(zhèn)開展了改制企業(yè)以租賃方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的試點，取得了明顯效果。1999年初，湖州進一步在善璉鎮(zhèn)進行試點，流轉(zhuǎn)方式除租賃以外，又增加了一次性轉(zhuǎn)讓和作價入股等，并摸索和制定出一整套對集體建設(shè)用地市場的管理辦法。隨后，浙江省又有十幾個市縣也開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，促進了土地的集約利用和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。 19 古田試點1998年，福建古田縣以房地一體化為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)依據(jù)，允許依法取得的集體非農(nóng)建設(shè)用地進行有償有限期轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，實行“補償?shù)轿?、使用者和所有者到位、收益到位、產(chǎn)權(quán)管理到位”的原則。 主要做法

9、：在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，則不改變集體土地所有權(quán)，只需經(jīng)所有者同意并到土地局辦理變更登記即可；在本集體外部流轉(zhuǎn)，則需將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有，土地使用者向集體所有者繳納的土地取得費作為征地三費。土地轉(zhuǎn)讓收益金按村集體47、鄉(xiāng)政府30和縣政府23的比例分配。同時規(guī)定，進入流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)項目開發(fā)。 20 蕪湖試點1999年，國土資源部批準安徽蕪湖市開展農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點，試點工作首先在5個鎮(zhèn)封閉進行，2003年4月，經(jīng)國土資源部同意，將流轉(zhuǎn)試點擴大到15個鎮(zhèn)。從2006年2月起，蕪湖市決定在全市開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作。蕪湖市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基本圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施鎮(zhèn)域

10、規(guī)劃、建設(shè)工業(yè)小區(qū)進行。 21 上海試點2001年，上海青浦區(qū)作為國土資源部征地制度改革試點地區(qū)之一，進行高速公路用地合作經(jīng)營試點，試點項目是滬青平高速公路青浦段(27公里)。 具體做法：由區(qū)政府牽頭，將沿線所需 2800畝土地涉及的鎮(zhèn)、村集體經(jīng)營組織，以集體土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶組成投資公司(簡稱土地公司)，市政投資方與土地公司聯(lián)合成立股份合作公司，為高速公路項目公司，合作期限為25年，期間項目公司按每年1100元/畝（ 實際執(zhí)行的標準是1350元/畝）支付土地合作回報。土地不征用，被征地農(nóng)民不辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，由集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行土地調(diào)整。 22在國內(nèi)，沒有高速公路用地采用土地入股的成功先

11、例。在國外，大多數(shù)情況下，國家只有在公共利益范疇內(nèi)才行使征地權(quán)，而公共利益項目大都是非盈利性的，入股很難獲得明顯的利益。所以，以土地權(quán)利作價入股代替征地補償?shù)淖龇?，在國外并不多見?3 土地入股方式應(yīng)慎重：被征地農(nóng)民的近期生計沒有著落。集體土地使用權(quán)入股價格極易被低估，農(nóng)民利益受損。持股主體運行難度大，被征地農(nóng)民很難得到事先約定的收益。 入股土地年收益水平的確定，要求被征地農(nóng)民具有較高的投資理財素質(zhì)。 維護小股東利益是一個難題。 高速公路收費期滿后，土地收益沒有保障。 24 順德試點2001年10月，廣東省順德市由國土資源部和國務(wù)院法制辦批準作為廣東唯一的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點地區(qū)。主要

12、做法：1、流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,且在流轉(zhuǎn)前須經(jīng)村委會和鎮(zhèn)土管機構(gòu)確認所有權(quán)人,權(quán)屬無爭議;2、流轉(zhuǎn)須通過合同約定使用年限,不得超過同類國有土地使用權(quán)出讓的最高年限,再流轉(zhuǎn)的年限不超過出讓合同約定的剩余年限;3、流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè),使用者不得擅自改變原土地用途;4、建立集體建設(shè)用地基準地價,由區(qū)政府定期公布,作為政府向土地所有者核收流轉(zhuǎn)收益金的收據(jù);5、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可采取招標、拍賣、競價或協(xié)議方式進行,須簽訂定制的流轉(zhuǎn)合同并經(jīng)區(qū)規(guī)劃國土局審查備案后方能生效。 25 繼順德試點以后，廣東省21個地級市中有12個市先后開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

13、工作，流轉(zhuǎn)工作基本以補辦手續(xù)為主。開展流轉(zhuǎn)的12個市中，經(jīng)濟比較發(fā)達的佛山市、東莞市開展得較好。佛山市五個區(qū)中，1個區(qū)（順德區(qū)，原試點的順德市）開展得較好，兩個區(qū)剛起步，兩個區(qū)未動。26 2003年6月，廣東省政府發(fā)布關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知(粵府200351號)，對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、條件、審批程序和收益分配等作出原則性的規(guī)定。 2005年5月17日，廣東省政府發(fā)布廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(廣東省政府令第100號)，于10月1日正式施行。該管理辦法在粵府200351號文件的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、條件、程序和收益分配等方面進行了細

14、化和明確，同時在集體建設(shè)用地使用主體和抵押等方面突破了現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。明確了集體土地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押， 但規(guī)定通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設(shè)。 27 廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法制定的依據(jù)主要是2004年10月28日國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于深化改革 嚴格土地管理的決定(國發(fā)200428號) ，其中提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。這份高級別的文件，可被視為各地自發(fā)進行農(nóng)民集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點的“尚方寶劍”。 28 廣東省試行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的目的：逐步實現(xiàn)國有土

15、地和農(nóng)民集體土地“同地、同價、同權(quán)”，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場；逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)穩(wěn)妥、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，維護農(nóng)民合法權(quán)益；盤活集體存量建設(shè)用地，增加建設(shè)用地有效供給；深化土地管理改革，為完善現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)提供有益探索。 29全面擴大了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)主體和范圍賦予了集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押功能合理設(shè)定了政府及其管理部門職能定位廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的特點：30打破了“非經(jīng)政府征地，農(nóng)村土地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的傳統(tǒng)舊制。較好地解決了農(nóng)民遭受的“占地”之苦和政府的缺地之困，被稱為“新中國歷史上的第四次土地流轉(zhuǎn)改革”。一場新的

16、土地革命一個符合市場需要的制度創(chuàng)新開創(chuàng)了“以一個征地制度與農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地直接入市制度并存的新時期”。各界反響：31突破了土地管理法的限制，國家法律的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。 廣東集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍然面臨諸多難點，缺乏國家法律背景支持是實施此辦法的最大難點。 面臨三大障礙：一是與法律相抵觸，二是企業(yè)主缺乏信心，三是農(nóng)民因這一做法前途不明朗而積極性不高。在本質(zhì)上仍沒有跳出原有規(guī)定的大圈子。 32 2006年3月29日， 國土資源部正式發(fā)布了關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知(國土資發(fā)200652號)，明確提出：“要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，經(jīng)部批準，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建

17、設(shè)用地減少相掛鉤試點、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，及時加以規(guī)范完善。” 33三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的類型、模式和特點 1、依流轉(zhuǎn)的層次不同分：集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)承包、出租、出讓、入股、合作聯(lián)營農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、司法處置（一）流轉(zhuǎn)類型341.土地出租集體直接將土地出租，或建好廠房以廠房出租(主要形式)；企業(yè)出租土地；農(nóng)民建房出租房屋，連帶出租土地。2.土地出讓直接出讓；企業(yè)改制導(dǎo)致出讓。3.土地轉(zhuǎn)讓企業(yè)因合并、兼并及轉(zhuǎn)產(chǎn)、破產(chǎn)等原因?qū)е峦恋匕l(fā)生轉(zhuǎn)讓；農(nóng)民因進城等原因轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)導(dǎo)致發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓。4.土地作價入股5.土地合作、聯(lián)營以合作建房

18、者居多6.司法裁定發(fā)生在企業(yè)破產(chǎn)、倒閉和債權(quán)債務(wù)等原因，經(jīng)司法部門裁定，強制性流轉(zhuǎn)。7.土地抵押 2、依流轉(zhuǎn)的方式不同分：351、依流轉(zhuǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓和收益分配不同分： （二）流轉(zhuǎn)模式36鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制型的蘇州模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股改制的，必須通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的辦法轉(zhuǎn)換土地使用權(quán)人或更換實際使用者。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動型的蕪湖模式由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地發(fā)展中心同農(nóng)村集體和承包者簽定有償流轉(zhuǎn)合同，將流轉(zhuǎn)來的建設(shè)用地進行前期開發(fā)，再按照“三集中”原則，將建設(shè)用地轉(zhuǎn)包、出讓或者租賃給用地者。 經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動型的廣東模式具體的操作與國有建設(shè)用地管理的出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等沒有太大的區(qū)別，只是主體發(fā)生改變。 2、

19、依流轉(zhuǎn)的驅(qū)動力不同分：37 “蕪湖模式”實際上是把農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來。這樣的模式由基層政府推動，不是企業(yè)和市場自發(fā)的交易，雖曾名噪一時，終因流轉(zhuǎn)方式單一、未能完全按照市場規(guī)劃運作而缺乏推廣價值。 相比之下，東南沿海地區(qū)的試點由農(nóng)民和企業(yè)進行市場化談判，更具活力和影響力。 38（三）流轉(zhuǎn)的特點集體建設(shè)用地大量入市，已成為社會經(jīng)濟活動的重要組成部分。 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式多樣，以租賃為主。 流轉(zhuǎn)主體多元化，土地經(jīng)濟關(guān)系錯綜復(fù)雜。 流轉(zhuǎn)地類多樣化，但生產(chǎn)經(jīng)營性用地居多。 流轉(zhuǎn)數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展水平呈正比例關(guān)系。 39四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的理論依據(jù)

20、1、市場經(jīng)濟理論資源的配置方式主要有計劃和市場兩種，而市場是配置資源的最有效方式。市場經(jīng)濟是以市場為基礎(chǔ)，以供求規(guī)律、價值規(guī)律來調(diào)節(jié)經(jīng)濟行為的一種運行機制。市場經(jīng)濟的特點之一，一是要求建立具有競爭性的商品市場體系，由市場形成價格，二是要保證各種商品和生產(chǎn)要素的自由流動，由市場對資源配置起基礎(chǔ)的作用。40我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。中國農(nóng)地制度的改革，農(nóng)民擁有了獨立的土地產(chǎn)權(quán)，土地的資產(chǎn)屬性顯化，農(nóng)民土地商品化意識增強。 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和必然結(jié)果。412、制度變遷理論 制度社會中個人或團體共同遵循的一種行為規(guī)則。包括正式規(guī)則（如憲法

21、、法律和產(chǎn)權(quán)制度）和非正式規(guī)則（如行為規(guī)范、社會慣例）以及它們的實施機制。 制度的功能：降低交易成本 為經(jīng)濟提供服務(wù) 為實現(xiàn)合作創(chuàng)造條件 提供激勵機制 外部利潤內(nèi)部化 抑制人的機會主義行為 42制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易過程，是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡。 43誘致性制度變遷是由個人或一群（個）人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行的制度變遷。其變遷的主體是一群人或一個團體。具有為手段的溫和性和變化的漸進性特征。強制性制度變遷是通過政府命令或法律的形式引入和實行，目的在于對不同利益集團的現(xiàn)有收入進行重新分配或約束。其變

22、遷的主體是國家或政府。國家在制度供給上具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，它能以最短的時間和最快的速度推進制度變遷，可以降低組織成本和實施成本。 44 我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最初發(fā)生，并不是源于國家的統(tǒng)一規(guī)定，各地方建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體形式也是多種多樣，是農(nóng)民為增加自己收益的自發(fā)行為，具有典型的誘致性制度變遷的特征。 45 制度變遷和創(chuàng)新的前提條件：現(xiàn)有制度存在巨大的外部利潤或潛在利潤 外部利潤內(nèi)在化的要求制度變遷的預(yù)期收益大于預(yù)期成本 46 現(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的前提已具備：現(xiàn)存的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在巨大的潛在利潤。 流轉(zhuǎn)中的大量潛在利潤在現(xiàn)存制度下無法內(nèi)部化。集體建設(shè)用地入市

23、流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的收益大于成本 。 47制度創(chuàng)新中各方的預(yù)期收益與預(yù)期成本： （1）中央政府 預(yù)期成本耕地資源減少使占補失衡的可能性以及由此付出的社會成本城市國有土地市場政府收益的下降以及土地市場秩序的混亂國家通過征地手段取得集體土地的困難將更大，且將失去巨額土地出讓金與較低征地費用之間的差額收益 預(yù)期收益國家可以從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中得到部分稅收收入土地資源高效配置、利用效率提高和節(jié)約耕地等巨大社會效益農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及國家宏觀經(jīng)濟增長整體效益提高48（2）市、縣各級地方政府增加了地方政府的財政收入投資環(huán)境改善，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度加快（3）集體建設(shè)用地所有者和農(nóng)民個人集體建設(shè)用地使用權(quán)市場

24、化流轉(zhuǎn)所帶來的收益遠大于征地補償費和安置補助費，直接給他們帶來了收入的增加。（4）集體建設(shè)用地的使用者（企業(yè)）在公開競爭的土地市場上，交易程序簡化，土地價格公平，降低了土地使用費，減少了土地使用成本。 493、土地產(chǎn)權(quán)理論（1）馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論土地產(chǎn)權(quán)具有商品屬性 土地產(chǎn)權(quán)配置市場化（2）現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)理論土地所有權(quán)具有排他性、可分割性和可轉(zhuǎn)讓性，其內(nèi)含的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能可單獨分解并轉(zhuǎn)讓50我國實行土地公有制，國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)是公有制的兩種具體形式，從法律地位上看，兩者并沒有高低之分。在我國，國有土地所有權(quán)是完全財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)卻是不完全財產(chǎn)權(quán)，存

25、在嚴重的地權(quán)歧視，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用主體、交易的限制很多。對農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利的過分限制，使農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易變得極為有限，正常的市場機制很難在農(nóng)村建設(shè)用地的配置中發(fā)揮作用。51（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實基礎(chǔ) 我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的三個階段：嚴格禁止階段有限管理階段規(guī)范階段52（1）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場初具雛形集體建設(shè)用地市場的供給和需求日益增多集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的交易載體和交易規(guī)則已出現(xiàn)（2）現(xiàn)行政策法規(guī)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)留有空間（3）社會主義市場經(jīng)濟體制的日趨完善提供制度保障53五、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨的問題加速地方工業(yè)化進程，促進農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，解決勞動就業(yè)，

26、壯大地方經(jīng)濟實力集體和農(nóng)民可以長期分享土地非農(nóng)化的級差收益，促進農(nóng)民的增收 盤活企業(yè)閑置土地，優(yōu)化資源配置，提高土地利用效率，減少耕地占用 實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的統(tǒng)一農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的重要意義：54 2002年，東莞、中山、順德、南海國內(nèi)生產(chǎn)總值分別達672億元、416億元、437億元和440億元，地方預(yù)算內(nèi)財政收入分別達55億元、31億元、30億元和28億元，相當于內(nèi)地中心城市和省會城市的財政實力。 55 廣東東莞市長安鎮(zhèn)是集體建設(shè)用地以出租方式進入市場的典型地區(qū)。2001年，人口3-4萬人，面積97平方公里，建成區(qū)34平方公里，占35%，耕地18平方公里，占18.5%。GDP19.1億

27、元，稅收返還額達7億元，居民個人存款50億元，外資企業(yè)1640家，私營企業(yè)453家。土地以村集體統(tǒng)一管理、統(tǒng)一搞好“三通一平”后出讓或統(tǒng)一建廠房、統(tǒng)一租給廠商。 56 蘇州市自1994年至今，耕地僅減少了2.8萬畝，年均減少0.47萬畝，而1982-1994的12年間，耕地減少了131.2萬畝，年均減少11萬畝。古田縣自1994年以來，每年少批宅基地近300宗，僅此一項年均節(jié)約耕地近200畝。 57 廣東試點有兩大問題：1.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的法律地位有待提高2.新舊政策、新舊市場之間的銜接需要理順各種關(guān)系 如何把握好政府對集體建設(shè)用地管理的度 如何處理好國有土地市場和集體土地市場

28、的銜接問題 對集體土地所有者出讓、出租土地的收入要進行嚴格管理和監(jiān)督58廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法本身的不足之處：農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利仍大大低于國有土地； 未建立農(nóng)村基準地價和流轉(zhuǎn)最低限價制度；農(nóng)村集體用地產(chǎn)權(quán)界定、勘測、歷史問題處理和產(chǎn)權(quán)證明發(fā)放工作以及農(nóng)村地籍管理系統(tǒng)開發(fā)等基礎(chǔ)工作有待加強；未規(guī)定農(nóng)村建設(shè)土地流轉(zhuǎn)后發(fā)生空置時的處理辦法；對城中村等現(xiàn)有物業(yè)的權(quán)屬未做認定；與農(nóng)村資產(chǎn)資本化有關(guān)的基準定價、產(chǎn)權(quán)估價、中介服務(wù)等中介服務(wù)和技術(shù)規(guī)范還很不健全。59集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)面臨的主要問題：1、法制建設(shè)滯后，現(xiàn)行法規(guī)相互矛盾，管理無法可依集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

29、的許可宅基地的管理地方政府陷入“兩難”602、農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)主體懸空，歸屬不清，使用權(quán)主體限制嚴格，權(quán)能殘缺集體土地的產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的權(quán)限與地位不明 農(nóng)民有地?zé)o權(quán)，集體有權(quán)無地613、重收益輕管理，土地收益分配機制不完善 多數(shù)市(縣)基本上推行了村、鄉(xiāng)、縣三級分成或村、鄉(xiāng)兩級分成的方式有些地方重收益輕管理，對農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)保護不夠，對如何規(guī)范管理重視不夠 624、地方政府的財政與稅收壓力將會加大地方政府稅收收入減少地方政府財政收入減少集體建設(shè)用地直接入市地方政府不愿放棄征地權(quán)635、經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)、以租代征等現(xiàn)象有禁無止 利用集體建設(shè)用地進行商業(yè)經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)普遍“以租代征” 現(xiàn)象

30、有禁無止 “以租代征”一些地方政府部門通過租用農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，擅自擴大建設(shè)用地規(guī)模，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，不落實耕地占補平衡法定義務(wù)，脫逃有關(guān)稅費違法違規(guī)用地的行為。 64 相較于其他土地違法形式，“以租代征”具有更強的隱蔽性，因為當事各方有著共同的眼前利益。從政府一方說，為了多用地而又避開正常的征地程序，避開審批嚴格，政府不必拿出足夠的資金用于失地農(nóng)民的安置補償費，省了很多麻煩。從用地單位而言，“以租代征” 可以加快項目進展的速度，可以脫逃法定的稅費，如耕地開墾費、耕地占用稅、土地管理費等，更可以免除占用耕地而必須履行的占補平衡

31、義務(wù)。對農(nóng)民集體來講，“以租代征”比起土地一次性被征收來說，每年都可以得到長期穩(wěn)定和租金回報，可謂細水長流。65“以租代征”主要表現(xiàn)在道路建設(shè)項目用地公共基礎(chǔ)設(shè)施項目用招商引資項目用學(xué)校園區(qū)建設(shè)拆遷安置項目 66一些地方打著“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點”的旗號推行“以租代征”，是對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作的誤解。農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點有明確要求，僅僅允許在試點地區(qū)開展且必須按批復(fù)的試點方案內(nèi)容開展；農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)本身也有明確的政策界限，即必須是已經(jīng)依法批準為建設(shè)用地的農(nóng)民集體所有土地；必須符合土地利用總體規(guī)劃及城市（村莊和集鎮(zhèn)）規(guī)劃；必須經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的同意；必須按規(guī)定簽訂流轉(zhuǎn)合

32、同，報縣級以上國土資源部門批準后，辦理土地變更登記手續(xù)。 67 “以租代征” 面臨的問題：違反了土地管理法、農(nóng)村土地承包法、 合同法的有關(guān)規(guī)定 違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃違背土地用途管制影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會安定 68六、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體運作和政策建議 集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的總體思路：進一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體、所有權(quán)代表和相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)，按現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，設(shè)定集體建設(shè)用地的權(quán)益，賦予并保護農(nóng)民的建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)；實現(xiàn)集體土地使用權(quán)和所有權(quán)分離，在強化規(guī)劃控制的前提下，允許并鼓勵集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)；規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、程序和管理措施；合理分配集體建

33、設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，保障集體建設(shè)用地依法、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮市場機制在集體建設(shè)用地配置中的基礎(chǔ)作用。 69（一）具體運作1、明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍 流轉(zhuǎn)的條件:以土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃為依據(jù)，嚴格管理。權(quán)屬合法，四至清楚，沒有糾紛。已經(jīng)依法批準作為建設(shè)用地使用或已經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。土地用途要符合城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃和用途管制的要求。對商業(yè)性房地產(chǎn)的土地供應(yīng)總量要嚴格控制，集體建設(shè)用地不得擅自改變用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)。70四種情形的集體建設(shè)用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)：不符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的；土地權(quán)屬有爭議的；司法機關(guān)和行政機關(guān)依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權(quán)利的；村民住宅用地使用權(quán)。712、明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的形式、年期和價格 流轉(zhuǎn)方式出讓、租賃、作價出資或入股、合作、聯(lián)營 在內(nèi)容上，除國家非盈利性公益事業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)項目必須先征為國有外，其它類型的建設(shè)用地都允許直接入市流轉(zhuǎn)在地域上，無論是大城市，還是小城鎮(zhèn)，無論是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外，都可進行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在形式上，可以因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等原因而流轉(zhuǎn)，也可以直接轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、以地入股和合作經(jīng)營等。72 流轉(zhuǎn)年限需考慮取得土地使用權(quán)的開發(fā)建設(shè)和長期利用，不宜限制過短的期限。目前可比照國有土地