試析農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村水利投入機(jī)制的構(gòu)建

1、試析農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村水利投 入機(jī)制的構(gòu)建試析農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村水利投入機(jī)制的構(gòu)建何春紅沈波以江蘇省南通市為例農(nóng)村水利是整個(gè)水利事業(yè)的重要組成部分， 是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的命脈。加強(qiáng)農(nóng)村水 利建設(shè)，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障糧食安 全的重要條件，是改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)村 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障，也是增加農(nóng)民收入、 改善農(nóng)民生活環(huán)境的重要措施。進(jìn)入新世紀(jì)以 來，黨中央實(shí)行讓農(nóng)民休養(yǎng)生息的政策， 采取取 消農(nóng)業(yè)稅等多種措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，包括取消農(nóng) 村主要用于水利建設(shè)的勞動(dòng)積累工，農(nóng)村水利投 入面臨一個(gè)下降的趨勢。為此，如何保證農(nóng)村稅 費(fèi)改革后農(nóng)村水利建設(shè)資金的投入就是一個(gè)顯 得及為重要的課題

2、。本文試圖通過在對(duì)江蘇省南 通市農(nóng)村水利投入面臨的現(xiàn)狀及采取的相關(guān)措 施進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出若干對(duì)策，以期對(duì)這一問題的研究有所借鑒。南通市位于長江下游北岸,東臨黃海,南通市位于長江下游北岸,東臨黃海,西面分別與鹽城和泰州市接壤，南與上海隔江相 望。全市總面積8001平方公里，以通揚(yáng)運(yùn)河、 如泰運(yùn)河為界，南、北分屬長江和淮河兩個(gè)流域。 全市現(xiàn)有耕地面積712.61萬畝，總?cè)丝?773.79 萬人，其中農(nóng)業(yè)人口 533.仃萬，人均占有耕地 0.89畝。全市轄6縣（市八3區(qū)，131個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。 鄉(xiāng)村實(shí)有勞動(dòng)力353.96萬人，其中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力 128.68萬人，農(nóng)村居民人均純收入 4929元。屬 長江三

3、角洲沖積平原，雨量充沛，土壤肥沃，農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)的自然條件較好。據(jù)統(tǒng)計(jì)，19492005年水利總投入達(dá)35.5億元，共完成土方52.43億 立方米，新建配套建筑物 38.5萬座；開挖疏浚 一級(jí)河12條，二級(jí)河111條，三級(jí)河1277條； 修筑江海洲堤 511.76公里，新建里下河圩堤 750.52公里，興建通江通海水閘221座；發(fā)展機(jī) 電排灌動(dòng)力35萬千瓦；發(fā)展有效灌溉面積514.62 萬畝。初步建成了能引能排、能調(diào)能控的獨(dú)立水 系，保證和促進(jìn)了全市農(nóng)業(yè)及國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā) 展。農(nóng)業(yè)稅取消后南通市農(nóng)村水利投入的現(xiàn)狀根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革政策，江蘇省 2005年全 部取消農(nóng)業(yè)稅，主要用于農(nóng)村水利建設(shè)的“兩工

4、” 政策也由“一事一議籌勞所代替。從長遠(yuǎn)看， 農(nóng)村稅費(fèi)改革無疑對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng) 濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生積極的作用。但在短期內(nèi)，也相應(yīng) 給以農(nóng)民投入為主的農(nóng)村水利建設(shè)帶來影響。1、農(nóng)村水利投入出現(xiàn)下降農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，南通市農(nóng)村水利投入 80%以上投入來源為農(nóng)村“兩工”（勞動(dòng)積累工 和義務(wù)工），其中以資金代勞“兩工”統(tǒng)籌款一 般為每個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力5個(gè)工日，每個(gè)工日以10 元計(jì),全市以360萬農(nóng)村勞動(dòng)力計(jì)，可籌集資金 18000萬元左右。按規(guī)定應(yīng)全部用于農(nóng)村水利建 設(shè)，但一般最多只有 50%。還有就是農(nóng)村勞動(dòng) 力出工，利用冬春空閑時(shí)間，興修水利，一般每 年平均大約1800多萬個(gè)工日，折資可達(dá)1.5億

5、 多元。各級(jí)政府財(cái)政資金一般僅占資金投入的 15%不到，年投入不到兩千萬元。這樣在稅費(fèi)改 革前每年用于水利投入的資金在 2億多元左右。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村水利投入總量從2001年至 2004年總的呈現(xiàn)下降的趨勢，2004年下降到1.951億元，其中主要影響因素“兩工”政策（“兩 工”政策2001年為20工日,2002年為15個(gè)工 日,2003年為10工日,2004年改為“一事一議籌 勞”為8個(gè)工日）,在今年中央一號(hào)文件的作用下, 農(nóng)村水利投入力度有了進(jìn)一步的加大,2005年的 農(nóng)村水利投入達(dá)到2.665億元。具體數(shù)據(jù)詳見附 表（南通市十五農(nóng)村水利建設(shè)投入情況分解 表）。2、農(nóng)村水利建設(shè)欠賬較多南通

6、市現(xiàn)有河道17.8萬條，根據(jù)流域規(guī)劃及控制區(qū)域大小劃分為 5級(jí)。這些河道與38.5 萬座各種類型建筑物構(gòu)成平原河網(wǎng)，成為蓄水水 庫，排水通道、提水水源、調(diào)水渠道和控水樞紐。經(jīng)過多年的努力，全市農(nóng)村水利建設(shè)雖然取 得了初步成效，但對(duì)照農(nóng)村水利現(xiàn)代化的要求來 看，還存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高的問題。 突出表現(xiàn)在：一是區(qū)域性治理滯后，一些高低水 系控制工程、圩區(qū)排澇工程還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì) 發(fā)展的需要；二是面上農(nóng)田排水工程配套率低， 排澇標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，普遍只有 35年一遇；三 是面上農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡， 南面三縣滯后 于北面三縣；四是工程老化失修嚴(yán)重，效益衰減， 更新改造任務(wù)繁重。據(jù)最近測查，

7、全市一至四級(jí)河道淤積土方達(dá) 1.4億立方米，占河網(wǎng)有效庫容的30%左右。由 于農(nóng)村河道污染、淤積嚴(yán)重，造成河網(wǎng)調(diào)蓄能力 減弱，灌排標(biāo)準(zhǔn)下降；水體自凈能力變差，水環(huán) 境惡化，水質(zhì)性缺水已經(jīng)越來越成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā) 展的障礙。今年的初夏，我市不少地區(qū)連續(xù)干旱 少雨，溝河缺水，無水澆灌農(nóng)田，直接影響了水 田耕作,出現(xiàn)了水鄉(xiāng)缺水。這一切充分說明了農(nóng) 村水利存在的不足。在水土保持方面，雖然通過長期的艱苦努力，我 市高沙土區(qū)的面貌已經(jīng)有了很大改觀，“龜背駝” 已基本得到平整，但是溝河坡面水土流失依然是 沙土、高沙土區(qū)水環(huán)境整治的一個(gè)突出問題， 水 土流失依然嚴(yán)峻，防治任務(wù)依然艱巨。3、農(nóng)村水利投入力度還須加大

8、2004年12月，江蘇省人民政府出臺(tái)了關(guān) 于加強(qiáng)農(nóng)村水利建設(shè)的意見，意見規(guī)劃了江 蘇農(nóng)村水利建設(shè)的基本藍(lán)圖。到 2010年，全省 旱澇保收農(nóng)田占基本農(nóng)田的 80%以上，農(nóng)田灌 溉保證率達(dá)到75%以上，灌溉水利用系數(shù)達(dá)到 0.55；縣級(jí)主要河道水質(zhì)基本達(dá)到水功能區(qū)標(biāo) 準(zhǔn)；水土流失面積 80%以上得到治理，小城鎮(zhèn) 防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到10至20年一遇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南通市700多萬畝耕地中，旱澇保 收面積僅占60%，排澇標(biāo)準(zhǔn)小于110毫米的有 74萬多畝，抗旱標(biāo)準(zhǔn)小于30天的有100多畝， 降漬標(biāo)準(zhǔn)小于1.0米的有80萬畝。大面積的耕 地排澇、抗旱、降漬標(biāo)準(zhǔn)偏低，成為農(nóng)業(yè)乃至農(nóng) 村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一大制約因

9、素。南通相應(yīng)的遠(yuǎn)景規(guī)劃是：小城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá) 到50年一遇，面上農(nóng)田排澇標(biāo)準(zhǔn)為20年一遇暴 雨不成災(zāi)；農(nóng)田灌溉用水保證率達(dá)到95% （主要指灌溉水源保證率），灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.6 以上；控制地下水位在地面以下 11.5米；田 間主要配套建筑物 100%配齊；水土流失面積 90%以上得到治理；基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)田林網(wǎng)化，溝、 河、堤坡面植被化?？梢?，南通農(nóng)村水利建設(shè)的任務(wù)還很艱巨， 為了全面提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，在維持原有投 入的基礎(chǔ)上還需要增加大量的投入。經(jīng)過測算， 為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，南通市在“ 一期間需投 入15.7705億元，年均3.15多億元。二、創(chuàng)新投入機(jī)制，多渠道增加對(duì)農(nóng)村水利 的投入農(nóng)村

10、稅費(fèi)改革后，特別是農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村“兩 工”政策取消后，以及進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn) 能力的需要，按照現(xiàn)有的投入格局，農(nóng)村水利資 金投入面臨較大的缺口。因此如何形成一種新的 機(jī)制來保障農(nóng)村水利建設(shè)就顯得極為緊迫。結(jié)合 南通經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀及有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們 得出的基本思路是必須通過創(chuàng)新投入機(jī)制， 走逐 步加大政府投入、依法組織農(nóng)民投勞投資和市場 化籌資相結(jié)合的多渠道增加農(nóng)村水利建設(shè)投入 的新路子。1、農(nóng)村水利的準(zhǔn)公共性，決定了政府應(yīng)逐 步加大投入，成為農(nóng)村水利建設(shè)投資主體一般來說，公共產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品和 準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩大類。提供純公共產(chǎn)品是政府的基 本職能決定的，政府必須承擔(dān)；提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品

11、 則屬于政府的擴(kuò)張性職能，政府需要在多大程度 上提供有較大的彈性。從目前政府的實(shí)際運(yùn)行來 看，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，“缺位”現(xiàn) 象嚴(yán)重。“缺位”主要表現(xiàn)在純公共產(chǎn)品的提供 運(yùn)營成本過高、效率低下；而準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供， 則顯得力不從心，農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、農(nóng) 村水利設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)欠賬較多，稅費(fèi)改革后這 一矛盾還將加劇。 農(nóng)村水利的準(zhǔn)公共性決定 了政府應(yīng)是投資主體之一在2004年十六屆四中全會(huì)上，胡錦濤總書 記提出“兩個(gè)趨向”的論斷，提出我國當(dāng)前在統(tǒng) 籌城鄉(xiāng)發(fā)展，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村方面 已經(jīng)初具條件。 為此，作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地 區(qū)的江蘇，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，逐步提高各級(jí) 政府在農(nóng)

12、村水利建設(shè)中的投入也就顯得相當(dāng)必 要，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來也呈 現(xiàn)出這一趨勢（如下圖及表）。1997-2005年各級(jí)財(cái)政對(duì)南通市農(nóng)村水利建設(shè)投入年份市縣 鄉(xiāng)鎮(zhèn)年450.30150.00/年566.04170.00/年377.70193.03/年379.00210.00/年6721287201120.61年82525113131221年1075.1468.619561875.1年1316.37640.0632002565.3年2010154154002940.4因此，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面推進(jìn)，“兩 工”政策的取消，各級(jí)政府必須加大農(nóng)村水利建 設(shè)的財(cái)政投入。農(nóng)村水利的大部分功能是公

13、益性 的，特別是對(duì)一些全社會(huì)普遍受益的骨干河道疏 浚工程、主要防洪排澇設(shè)施建設(shè)、跨鄉(xiāng)跨縣水資 源調(diào)度工程、水環(huán)境保護(hù)工程等，必須由政府負(fù) 責(zé)，財(cái)政出資建設(shè)。2004年12月，江蘇省人民 政府出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水利建設(shè)的意見 規(guī) 定：增加各級(jí)財(cái)政性資金對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投 入。省級(jí)財(cái)政增加農(nóng)村水利建設(shè)的投入，主要對(duì) 重點(diǎn)農(nóng)村水利工程進(jìn)行補(bǔ)助，重點(diǎn)向蘇北地區(qū)和 革命老區(qū)傾斜。市、縣財(cái)政應(yīng)堅(jiān)持從本級(jí)財(cái)力中 安排2%-4%用于水利建設(shè)的規(guī)定，增加對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投入從政策要求上來看，江蘇省各級(jí)財(cái)政對(duì)今年 的水利投入將會(huì)有一個(gè)較大幅度的增長。政府財(cái) 政投入正在成為農(nóng)村水利建設(shè)的主體，經(jīng)過測 算，政府財(cái)政投

14、入在南通市將占到農(nóng)村水利投入 的比率，按最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行將達(dá)到32%，按最高標(biāo)準(zhǔn)將達(dá)到50%。南通市2005年各級(jí)政府財(cái)政 投入占全年農(nóng)村水利投入比率達(dá)到44.61% c（十五”期間各類投入的占南通市農(nóng)村水利投 入比重表如下）十五”期間各類投入占南通市農(nóng)村水利投 入的比重表總投入農(nóng)民投入 投入占比 政府投入 投入占比 其它投入占比200124897.2722046.6688.55%2640.6110.61%2100.84%200221621.0417588.0481.35%361016.70%4231.96%200322324.7516291.9572.98%5374.824.08%6582.95

15、%200419507.6310498.953.82%7721.7339.58%12876.60%200526654.6514223.2553.36%11891.444.61%5402.03%合計(jì)115005.3480648.870.13%31238.5427.16%31182.71%對(duì)于政府對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投入，今年在中 央一號(hào)文獻(xiàn)的精神作用及由于近幾年水利建設(shè) 的不足顯現(xiàn)出來問題（在去年入秋及今年初夏的 連續(xù)干旱少水的情況下，由于農(nóng)村水利設(shè)施存在 的不足在一些地區(qū)出現(xiàn)了較嚴(yán)重的水鄉(xiāng)缺水的 現(xiàn)象），在南通市其相應(yīng)的投入有較大的提高。 現(xiàn)在問題的關(guān)鍵是如何保持這一良好的發(fā)展趨 勢，不斷加大各級(jí)財(cái)

16、政對(duì)農(nóng)村水利投入的力度及 比重，從根本上保證各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)的投入，使其長期化、制度化。2、農(nóng)村水利建設(shè)還須廣大農(nóng)民的積極參與農(nóng)民歷來是農(nóng)村水利建設(shè)的主體，這并不因 為農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”政策而發(fā)生變化。 這是由于農(nóng)村水利的主要任務(wù)是改善農(nóng)民的生 產(chǎn)生活條件，是直接為農(nóng)民服務(wù)，讓農(nóng)民受益的。 因此，要在堅(jiān)持“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則和尊 重農(nóng)民民主決策的前提下，把農(nóng)田水利的規(guī)劃向 農(nóng)民講清楚，讓農(nóng)民知道自己在農(nóng)村水利建設(shè)中 如何受益，真正調(diào)動(dòng)他們投工投勞農(nóng)村水利建設(shè) 的積極性。目前，農(nóng)民參與農(nóng)村水利建設(shè)的主要形式是 “一事一議”籌資、籌勞。在 2004、2005 年, 南通市“一事一議

17、”籌資、籌勞總額中用于農(nóng)村 水利投入的占41.8%、58.9%，分別占當(dāng)年農(nóng)村 水利投入的53.8%、53.4%。為此要規(guī)范村民“一 事一議”政策。村民“一事一議”制度是今后發(fā) 展農(nóng)村水利建設(shè)的重要政策，必須在堅(jiān)持尊重民 意的原則下，因地制宜，積極探索，規(guī)范程序， 完善制度，運(yùn)用一事一議政策，積極引導(dǎo)農(nóng) 民籌資籌勞投入農(nóng)村水利建設(shè)。同時(shí)，對(duì)以“一 事一議”方式籌措的水利經(jīng)費(fèi)，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng) 引導(dǎo)與監(jiān)督，明確使用范圍，便于村組干部的操 作。農(nóng)民投資投勞占農(nóng)村水利建設(shè)的比重在 “十 五”期間總體是呈下降趨勢的（具體詳見上表）， 目前從政策上來看也已到了一個(gè)合理的邊界。 現(xiàn) 在對(duì)我們而言要考慮的問題

18、是，隨著城市化進(jìn)程 的加快，農(nóng)村人口的老齡化，農(nóng)村一事一議籌資 及籌勞的數(shù)額必然會(huì)下降；而隨著農(nóng)民生活水平 的提高，農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村各類公益 性事業(yè)的建設(shè)必然會(huì)增多，這樣一事一議籌資及 籌勞用于農(nóng)村水利建設(shè)的比重也必然會(huì)下降。這 也就必然會(huì)影響到農(nóng)民投勞投資農(nóng)村水利建設(shè) 的數(shù)額。3、運(yùn)用市場化的手段，實(shí)現(xiàn)資源的有效整 合，引導(dǎo)社會(huì)投資有許多農(nóng)村水利工程的受益對(duì)象是具體的, 應(yīng)該按照“誰受益、誰投資”、或者“誰投資、 誰經(jīng)營的原則，運(yùn)用市場機(jī)制，實(shí)行優(yōu)惠政策， 鼓勵(lì)各種社會(huì)資本投入農(nóng)村水利工程建設(shè)與管 理。這是新形勢下農(nóng)村水利建設(shè)的一個(gè)重要方 向。同時(shí)在農(nóng)村水利建設(shè)中，通過優(yōu)化規(guī)劃布局

19、 和工程設(shè)計(jì)，把農(nóng)村水利工程建設(shè)與土地復(fù)墾、 道路建設(shè)、植樹綠化和其他多種經(jīng)營生產(chǎn)有機(jī)結(jié) 合起來，科學(xué)開發(fā)水土資源，通過以河養(yǎng)河、一 土多用、以土換資等途徑，可以多渠道擴(kuò)大農(nóng)村 水利建設(shè)資金來源，促進(jìn)農(nóng)村水利建設(shè)加快發(fā) 展。目前，其所占比率還不高（具體內(nèi)容見上表）， 其應(yīng)該有較大的發(fā)展空間。對(duì)此，南通市也進(jìn)行了積極了探索，如通州 市騎岸鎮(zhèn)在水利建設(shè)中采取“一土多用，以土換 資”的市場化運(yùn)作方式，籌措水利建設(shè)資金，保 證了水利建設(shè)順利進(jìn)行。該鎮(zhèn)土質(zhì)沙性重，河道 淤積多，全鎮(zhèn)三、四級(jí)河道原來共淤積泥土 190 萬多立方米，嚴(yán)重影響了防洪、排澇、抗旱航運(yùn) 等功能的發(fā)揮。騎岸鎮(zhèn)探索出一條“政府牽頭，

20、市場運(yùn)作，科學(xué)管理”的新路子，取得了較好的 效果。該鎮(zhèn)通過淤泥出售或淤泥置換的方式， 變 廢為寶，把它作為水利建設(shè)資金的主要來源。這 個(gè)鎮(zhèn)共有4家磚瓦廠，以前他們大都是通過高地 改低的辦法取土的，每畝田只能取到300立方米 的土，還要花不少錢?，F(xiàn)在土源不足，審批從嚴(yán)， 這些磚瓦廠每年 15萬立方米的用土量難以滿 足。騎岸鎮(zhèn)從保護(hù)土地資源和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大局出 發(fā)，積極鼓勵(lì)磚瓦企業(yè)用淤泥制磚， 這樣既幫助 解決了生產(chǎn)原料的問題，又為河道疏?；I集了資 金。該鎮(zhèn)在河道疏浚過程中，還根據(jù)施工河段的 實(shí)際情況，實(shí)行取土還土，淤泥置換，即按河床 清淤土方，落實(shí)好沿河岸的換土田塊，將 20厘 米的表層土先取出堆放一