2 城投集團發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

第2城投集團發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

地方政府投融資平臺的前世今生

近日，中央政府發(fā)文，明確建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司的政府融資職能。對于地方政府投融資平臺而言，要么變?yōu)榧兇獾钠髽I(yè)，要么被清算。投融資平臺將何去何從，已是最亟待解決的戰(zhàn)略性命題。

任何事物的誕生和終結(jié)都有其歷史的必然性，在一味苦思出路之時，我們更應(yīng)該洞悉融資平臺誕生的根源和數(shù)次演變的內(nèi)在邏輯，只有基于對過去的歸納總結(jié)和對現(xiàn)狀的充分認識才能更好地暢想未來。

一、追本溯源，地方政府投融資平臺產(chǎn)生的現(xiàn)實原因與制度性根源

廣義而言，地方投融資平臺是由地方政府通過劃撥土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標(biāo)準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中，主要包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等不同類型的公司。其中，城投公司堪稱中國地方政府投融資平臺的鼻祖，由上海政府在1991年率先成立。

表面看來，催生城投公司的導(dǎo)火線是1991年國務(wù)院進行的政府投融資體制改革：要求地方政府不再直接負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但其誕生有著更為深刻的歷史必然性，即中國體制和社會矛盾共同作用的結(jié)果，這兩大力量就像一左一右的鐵軌決定了“投融資平臺號”動車大致的行進路線。

在20多年前，中國雖然提出了由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，但發(fā)展模式仍偏向于政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟。與此同時，公共品供需矛盾也是我國最主要的矛盾之一。如果應(yīng)該由市場做的事情政府大包大攬，那必然會導(dǎo)致后者的包袱過重，公共品的供給就會力不從心；相反，應(yīng)該由政府做的事情若放手交給市場，往往會因公共品的內(nèi)在性質(zhì)而引發(fā)供給的不足、價格的歧高和居民的不滿。

當(dāng)然，在兩大力量之下，仍有著決定地方政府投融資平臺發(fā)展速度快與慢、體量大與小、規(guī)范性與否的政策性及歷史階段性因素，這些因素又共同勾勒了投融資平臺的發(fā)展歷程。

二、結(jié)構(gòu)剖析，多重因素作用下投融資平臺的演進歷程

投融資平臺涌現(xiàn)階段。至1994年，分稅制改革加劇了地方政府“財權(quán)”落后于“事權(quán)”的矛盾，而地方政府又迫于“以經(jīng)濟發(fā)展為核心”考核壓力，紛紛開始成立投融資平臺。這段時間的操作模式，是政府投融資平臺只是個載體，自身并無資產(chǎn)，要由財政部門、建委共

同組建，公司資本金和項目資本金由財政撥款，其余以財政擔(dān)保向銀行貸款。

整體緩慢積累與區(qū)域創(chuàng)新突破階段。至1995年，國家《擔(dān)保法》出臺后，上述模式難以為繼：財政不能擔(dān)保，而這類公司沒有自己的資產(chǎn)，債務(wù)上升，舉步維艱，在這種宏觀經(jīng)濟緊縮的形勢下，國內(nèi)的投融資平臺開始慢慢積累和發(fā)展。

而擁有區(qū)域性資源（如大量地方國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的存在為地方融資提供了條件和機會）和能夠把握獨特歷史機遇（松散的預(yù)算約束、銀行等部門沉積大量貨幣的強力供給愿望及沒有破產(chǎn)制度約束的地方政府）的平臺通過運作模式創(chuàng)新迅速脫穎而出。

全面繁榮與過渡發(fā)展階段。地方投融資平臺的真正繁榮始于2008年下半年，在4萬億投資的刺激政策出臺后，各家商業(yè)銀行紛紛高調(diào)宣布積極支持國家重點項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?！痹趪医?jīng)濟刺激政策出臺的形勢下，地區(qū)政府唯恐落人于后，投融資平臺井噴式涌現(xiàn)。

但全面繁榮的背后是過渡發(fā)展的不規(guī)范，主要是融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹、運作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險日益增加；部分銀行業(yè)金融機構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等問題。

投融資平臺的規(guī)范化蛻變階段。2010年6月10日，國務(wù)院下發(fā)19號文件，關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理問題的有關(guān)若干意見和通知，旨在有效防范財政金融風(fēng)險，加強地方政府融資平臺公司規(guī)范管理。通知下發(fā)后，國內(nèi)各大銀行緊縮貸款規(guī)模，加強信用管理，整體呈現(xiàn)謹慎的貸款態(tài)度，使得全國各大投融資平臺陷入了水深火熱當(dāng)中，紛紛陷入了舉步維艱的境地，甚至面臨倒閉的厄運。于是，針對這一緊縮的金融環(huán)境，各地區(qū)平臺積極探索融資方式，在夾縫中尋求發(fā)展。

三、多層思考，地方政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀

及至今日，地方政府投融資平臺已支撐了中國城市化最為快速的20年發(fā)展。但地方政府投融資平臺從誕生之日起，爭議就從未間斷，而近年，土地財政、債務(wù)危機等諸多問題的集中爆發(fā)更進一步將投融資平臺置于被批判的高臺，似乎投融資平臺已岌岌可危。但我們不應(yīng)該將局面問題放大化，而應(yīng)在中國獨特國情的基礎(chǔ)上，站在更為宏觀的角度才能更為真切的把脈現(xiàn)狀。

整體規(guī)?；究煽?。目前，中國地方政府投融資平臺最受爭議之處在于推高了政府債務(wù)規(guī)模，但和日本一樣，中國地方政府的債務(wù)融資絕大部分（超過90%）被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而根據(jù)巴曙松等人的研究，當(dāng)前中國的人均基礎(chǔ)設(shè)施資本存量與發(fā)達國家有30-40年

的差距，中國基礎(chǔ)設(shè)施的資本產(chǎn)出比約0.8，也高于0.5的均衡水準，將成為支撐中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長和產(chǎn)業(yè)升級的重要基礎(chǔ)。

同時，在信用貨幣體系下，歷史上發(fā)生過數(shù)百次主權(quán)債務(wù)違約，除了高負債率以外，現(xiàn)有的違約國家往往還具有以下兩個特點：凈外債規(guī)模大，國債的境外持有比例高。而中國目前的外債余額約為8000億美元，卻有近4萬億美元的外匯儲備，寬裕的中央財政足以化解任何可能爆發(fā)的地方債務(wù)危機。此外，中國經(jīng)濟仍然保持著較高速度的增長，貿(mào)易收支繼續(xù)保持盈余；銀行資產(chǎn)負債狀況良好；理財信托等“影子銀行”雖然發(fā)展迅猛，但規(guī)模仍然不大，且處于政府的嚴格監(jiān)管之下，金融體系也整體健康，這是地方債務(wù)安全的根本保障。

債務(wù)結(jié)構(gòu)略有失衡。由于中央政府對地方政府負債也一直持嚴格監(jiān)管的態(tài)度，地方政府債務(wù)總量一直不高。在2008年地方政府債務(wù)才31989.04萬元，只占我國同期GDP的10%，這個比例是在國際范圍內(nèi)也處于較低水平，這也是造成我國基礎(chǔ)設(shè)施