運用法律思維提升高校管理水平

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運用法律思維提升高校管理水平

——關(guān)于為推動學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的幾點建議

法律事務(wù)中心法學(xué)院王華杰

一、新領(lǐng)導(dǎo)人凸顯法律思維新氣象

剛剛閉幕的全國人大選舉出國家新一代領(lǐng)導(dǎo)人，國家主席習(xí)近平提出了代表我們十三億人民心聲的中國夢：國家富強、民族振興、人民幸福。為帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)中國夢，“忠于祖國，忠于人民”，“我將忠實履行憲法賦予的職責(zé)”，“建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府”，這是國家主席習(xí)近平的就職宣言；“對法律的敬畏、對人民的敬重”，“將忠誠于憲法”，要“建設(shè)法治政府”，“要用法治精神來建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會、現(xiàn)代政府”，這是國務(wù)院總理李克強的履職理念。全國人大常委會委員長張德江則表示，“任何組織、個人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”。這些令人振奮的話語，既與此前十八大報告中“法治是治國理政的基本方式”的表述一脈相承，也可視作三位新任國家領(lǐng)導(dǎo)人，對這一理念和信條給出的闡釋和施政承諾。

越來越多的領(lǐng)導(dǎo)者具備法學(xué)背景，對于提升整個官員群體法治思維水平，大有助益。習(xí)近平主席是清華大學(xué)法學(xué)博士，李克強總理是北京大學(xué)法學(xué)碩士，李源潮副主席是中央黨校法學(xué)博士。此外，最高人民法院院長周強是西南政法大學(xué)法學(xué)碩士；最高人民檢察院檢察長曹建明是華東政法大學(xué)法學(xué)教授出身，等等。大批政治家特別是國家領(lǐng)導(dǎo)人具有法律教育和職業(yè)背景，這是走向法治國家的一個共同特征。對“人治”歷史悠久的中國來說，領(lǐng)導(dǎo)者具有法學(xué)背景，無疑更具有特殊的價值。因為經(jīng)過法學(xué)教育訓(xùn)練的人（包括工作后參加的法律學(xué)習(xí)和培訓(xùn)），更容易形成一種法律思維，這種思維如果運用到?jīng)Q策上，會使得相關(guān)決策的出臺，更具法治的含金量，而這，正是實施“依法治國”方略、建設(shè)“法治中國”所需要的。十八大報告提出，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！?/p>

那么什么是法律思維呢？法律

思維

是

思維

的一種形式，是指生活于

法律

制度架構(gòu)之下的人們對于

法律

的認(rèn)識態(tài)度，以及從

法律

的立場出發(fā)，人們思考和認(rèn)識社會的方式，還包括在這一過程中，人們運用

法律

解決問題的具體方法。從深層次看，法律

思維

始終為維護(hù)法治而存在，

法律

思維

基本內(nèi)涵可以概括為：通過程序進(jìn)行思考；注重縝密的邏輯，謹(jǐn)慎的對待情感因素；只追求程序中的真，不同于科學(xué)中的求真；判斷結(jié)論總是確定的，不同于政治

思維

的權(quán)衡等。雖然

法律

思維

過程難免有非理性因素，但從其總體要求和規(guī)定性來看屬于理性

思維

。

法律思維表現(xiàn)為重證據(jù)、講事實、守程序。其中，重證據(jù)是指

法律

思維

下處理問題時以證據(jù)為根據(jù)，證據(jù)是以

法律

規(guī)定的形式表現(xiàn)出來的，能夠證明案件真實情況的事實，從查明案件證據(jù)和正確運用

法律

兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手；講事實是指

法律

思維

下以事實來支持所獲得的結(jié)淪，

法律

思維

的任務(wù)不僅是獲得處理

法律

問題的結(jié)論，而且要為

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結(jié)論提供充分的

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論證與

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理由，這種事實一般是公開的，而且具有一定說服力；守程序是指以

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思維

思考與處理問題時，嚴(yán)格執(zhí)行程序，程序是

法律

所規(guī)定的行為方式和過程，以嚴(yán)明的程序保證處理結(jié)果的公正。我們對李克強總理答美國記者提問時記憶猶新：2013年3月17日，十二屆全國人大一次會議舉行閉幕會。大會閉幕后，國務(wù)院總理李克強在人民大會堂金色大廳與中外記者見面并回答記者提問。[美聯(lián)社記者]李總理，中國提出與美國構(gòu)建新型的大國關(guān)系，那么中方希望美國做些什么？包括所謂美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞洲。另外中國是否會停止對美國的黑客攻擊？因為這一問題現(xiàn)已引起對美國國家安全的關(guān)注。[李克強]你說到的黑客攻擊問題，這可以說是一個世界性的問題，中國本身就是主要的被黑客攻擊的受害者，中方不僅不支持，而且反對黑客攻擊行為。剛才你說的話我怎么有有罪推定的感覺??？我想我們還是少一些沒有根據(jù)的相互指責(zé)，多做一些維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的實事。這是用法律人訓(xùn)練有素的思維方式，做出的鏗鏘有力的回答。李總理直接指出了美國記者在沒有事實根據(jù)的情況下，斷然指責(zé)中國黑客進(jìn)攻美國，這是的典型的有罪推定思維。有罪推定主要是指未經(jīng)司法機(jī)關(guān)依法判決有罪，對刑事訴訟過程中的被追訴人，推定其為實際犯罪人。有罪推定它是與“

無罪推定

”原則相對的，而“

無罪推定

”原則是國際通行的刑事訴訟基本準(zhǔn)則。1996年3月中國對刑事訴訟法典進(jìn)行修改時，雖然沒有明確使用“無罪推定”的字樣，但在第十二條明確規(guī)定“未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪?！边@一表述，被認(rèn)為是包含了“無罪推定”原則的基本內(nèi)容。李總理在全世界媒體人面前的這一回答，不僅彰顯了新任的大國總理的風(fēng)范，也突出體現(xiàn)了新任領(lǐng)導(dǎo)人的法律意識和法律素養(yǎng)：用事實說話，用證據(jù)論證，用法律嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬐评眈g斥美國記者的無稽之談，維護(hù)了國家尊嚴(yán)和國家利益。也讓全世界關(guān)心中國發(fā)展的人們領(lǐng)略了中國新一代國家領(lǐng)導(dǎo)人嫻熟的法律技能。我們也更加堅信黨的十八大和十二屆人大會后的中國，依法治國的理念將會得到更加深入的貫徹執(zhí)行，中國的法治進(jìn)程正在切實地有效推進(jìn)。在這樣的歷史背景下，高等學(xué)校更新管理理念，創(chuàng)新管理模式，強化依法管理意識已經(jīng)成為我們工作的當(dāng)務(wù)之急。

二、運用法律思維提高依法管理理念

1999年12月，前教育部長陳至立同志在第一次全國教育法制工作會議上就依法治校作了題為《全面推進(jìn)依法治教，開創(chuàng)21世紀(jì)教育振興的新局面》的報告，2003年7月17日，教育部頒發(fā)了《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》，指出“實行依法治校，把教育管理和辦學(xué)活動納入法治軌道。是深化教育改革。推動教育發(fā)展的重要內(nèi)容。也是完成新時期教育工作歷史使命的重要保障?！眹鴦?wù)院總理溫家寶2010年5月5日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議并通過《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》在第一章指導(dǎo)思想、第十三章建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度、第二十章推進(jìn)依法治教等部分中體現(xiàn)依法辦學(xué)、依法治教思想。教育部2013年1月16日在其官方網(wǎng)站公布《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》。結(jié)合我校實際，應(yīng)從以下幾個方面入手落實。

（一）結(jié)合依法辦學(xué)要求，創(chuàng)新高校管理理念

所謂管理理念,是指人們對管理的權(quán)力分配、管理職能的配置、權(quán)力主體的地位及作用的看法之總和。高校管理理念,就是人們對高校管理中管理權(quán)力的分配和限制、權(quán)力資源的配置、不同權(quán)力主體的地位和作用的總的看法。謝霞飛、郭小聰，高校管理理念的哲學(xué)基礎(chǔ)與變革，中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2000年第2期。

一般來說，學(xué)校管理者管理理念清晰、科學(xué)、合理，他對人、財、物、信息等管理對象就能夠進(jìn)行優(yōu)化組合，從而充分發(fā)揮管理對象的作用。

(二)正視高?，F(xiàn)在面臨的法律問題

由于歷史和體制方面的原因，“行政權(quán)力主導(dǎo)”的管理理念在我國高校已經(jīng)根深蒂固，高校校的法治觀念和依法管理的意識還比較薄弱，依法治校的制度和措施還不健全，依法治校還沒有完全成為學(xué)校的自覺行為，與依法治國基本方略的要求還有一定的差距。

轉(zhuǎn)型時期我國高校管理存在問題主要表現(xiàn)在幾個方面：

1.高校的性質(zhì)法律地位模糊不清

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的作用彌漫于社會生活的各個方面，學(xué)界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會組織都圍繞政府權(quán)力開展活動。隨著體制改革的不斷深入，政府機(jī)關(guān)不再大包大攬、無所不管?！罢蟛环帧?、“政事不分”的局面也有很大改觀。企事業(yè)單位的自主性、獨立性日漸增強。高校體制改革的代價便集中體現(xiàn)于高校舊身份與新角色的沖突與不協(xié)調(diào)。在法律上，這種沖突極端表現(xiàn)為與高校發(fā)生糾紛的人們那種極其尷尬的處境。他們無法確定：高校侵犯自己權(quán)益時是以行政主體的身份行使的行政職權(quán)，還是以民事主體的身份行使的民事權(quán)利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關(guān)系的調(diào)整呢？還是作為民事主體，受民事法律關(guān)系調(diào)整？因此界定高校在新體制下的性質(zhì)與法律地位便成為一項刻不容緩的工作。

2.高校與學(xué)生之間法律關(guān)系問題

高校與學(xué)生之間存在著具有特別權(quán)力因素的公法關(guān)系，特別權(quán)力關(guān)系發(fā)生的提前是法律法規(guī)賦予高校對學(xué)生進(jìn)行管理的職能。高校作為履行特定職能的公法主體，依法享有在其特定職能范圍內(nèi)自主判斷、自定規(guī)章、自主管理的特別權(quán)力，我國《高等教育法》明確規(guī)定了高?！耙婪ㄗ灾鬓k學(xué)”和“按照章程自主管理”的權(quán)力。公立高校與學(xué)生之間也存在著平權(quán)型法律關(guān)系，即平等民事主體之間基于民事法律規(guī)范而發(fā)生的民事法律關(guān)系。在這種法律關(guān)系中，高校以民事主體的身份而存在，享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，對作為相對方的學(xué)生并無概括支配、命令的權(quán)力，學(xué)生也無接受、容忍的義務(wù)，而是以平等的民事主體的身份而存在，相比特別權(quán)力關(guān)系，在平權(quán)型法律關(guān)系中，高校與學(xué)生的法律關(guān)系具有如下特點：主體身份平等，即雙方具有同等的法律地位；權(quán)利義務(wù)平等，高校與學(xué)生均享有民事權(quán)利、履行民事義務(wù)；意志形成自由，不存在一方強制另一方為或不為一定行為的現(xiàn)象，即民事法律關(guān)系的發(fā)生不是他人強迫的結(jié)果。

3.高校內(nèi)部規(guī)則的合法性與合理性問題

從宏觀角度看，1995年7月以來，我國高等教育宏觀管理體制實行的是“兩級管理，以省級統(tǒng)籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級教育管理部門都針對高校管理工作進(jìn)行了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，高校教育的法律法規(guī)相互沖突的情況屢見不鮮。這也造成目前高校管理政出多門，無所適從的尷尬局面的一個重要原因。從微觀層面看，在高校管理活動中，高校擁有諸如內(nèi)部處分權(quán)，收費權(quán)，招生權(quán)等行政職權(quán)。在行政法中，對一些可能對相對人權(quán)益造成嚴(yán)重影響的行政權(quán)的行使，往往加以嚴(yán)格的程序要求。某些學(xué)校的系（學(xué)院）自己設(shè)定對學(xué)生的處罰（分），實質(zhì)是超越權(quán)限的行為。還有的個別學(xué)校設(shè)定了許多對學(xué)生罰款處罰（分），而且數(shù)額有的高達(dá)上百元。按照我國《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，學(xué)校這種做法是很值得非議的。

4.高校面臨的具體法律問題

學(xué)管方面的法律問題：高校在其內(nèi)部管理活動中，尊重和保護(hù)大學(xué)生的合法權(quán)益，已成為高校管理的時代課題。

征地建校出現(xiàn)的法律問題：由于高校資源集中、投資增長、發(fā)展迅速、新開工項目多、對外交流范圍長足進(jìn)展，特別是新校園區(qū)的建設(shè)，資金籌措和資本運作是園區(qū)建設(shè)中存在的最主要困難和問題。

其他的法律問題：高校涉及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、非正常死亡民事賠償、承包經(jīng)營、后勤資產(chǎn)核算剝離、合作辦學(xué)合作建設(shè)、招標(biāo)采購、培訓(xùn)交流、商業(yè)借貸等一系列問題；后勤人員和資金、財物如何合理計算，穩(wěn)步剝離；后勤集團(tuán)的獨立程度、法人資格、與學(xué)?；蚺c外來合作者法律關(guān)系的正確定位；如何在法律框架內(nèi)對實行商業(yè)運作后的后勤適當(dāng)控制。高校幾種常見的職務(wù)犯罪,貪污罪；挪用公款罪；賄賂犯罪；巨額財產(chǎn)來源不明罪,隱瞞境外存款罪,私分國有資產(chǎn)罪,私分罰沒財物罪；濫用職權(quán)罪,玩忽職守罪；國家機(jī)關(guān)工作人員簽訂、履行合同失職被騙罪；招收公務(wù)員、學(xué)生徇私舞弊罪等。

三、運用法律思維落實依法治校的任務(wù)

（一）法治理念的培養(yǎng)和法律信仰的樹立

1．尚法理念的培育

要求領(lǐng)導(dǎo)干部思想上實現(xiàn)從“權(quán)力至上”向“憲法法律至上”的轉(zhuǎn)變，行為上實現(xiàn)從人治向法治的轉(zhuǎn)變；對法律的信仰，歸根結(jié)底體現(xiàn)對法律價值的追求。因而，作為一名領(lǐng)導(dǎo)干部，要強化尊重法律、遵守法律、信賴法律的意識，最終完成信仰法律的理念塑造?！胺ㄖ我庾R單薄”說到底是不信任法律、不依賴法律，對待法治表現(xiàn)出一種懷疑甚至背離拋棄的心理態(tài)度?！坝蟹ú灰?、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、濫用職權(quán)”等現(xiàn)象仍然不同程度地在許多地方存在，究其原因，根本之處還在于法律信仰的缺失。因此，樹立對法律的信仰應(yīng)是增強干部法治意識之根本。

2．守法精神的倡導(dǎo)

只有當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部把自身置于現(xiàn)行法律制度之下并自覺維護(hù)遵守時，法治意識才能真正形成。同時，黨政機(jī)關(guān)也要建立對守法的激勵機(jī)制，要特別把守法、尚法作為領(lǐng)導(dǎo)干部晉升或降職的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，以制度導(dǎo)向促使法治形成。

3．樹立程序正義的價值觀念

制度正義，是指社會基本結(jié)構(gòu)的正義，包括社會制度、政治制度、法律制度、經(jīng)濟(jì)制度的正義。法律制度的正義：首先是合理分權(quán)，一是國家不同機(jī)關(guān)、部門之間職權(quán)的劃分要合理，二是領(lǐng)導(dǎo)干部個人與集體之間的權(quán)限劃分要合理；其次是責(zé)與權(quán)相伴隨；最后是加強監(jiān)督。

（二）依據(jù)教育部《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》，結(jié)合我校實際情況，制定華北水利水電大學(xué)依法治校實施計劃。

1.依法制定具有自身特色的學(xué)校章程

依據(jù)《高等教育法》、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》制定《華北水利水電大學(xué)章程》，確定學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)、宗旨、方向和辦學(xué)體制，并對學(xué)校辦學(xué)涉及的主要事項做出規(guī)定，以此作為學(xué)校建章立制的總依據(jù)和開展辦學(xué)活動的總綱領(lǐng)。制定章程要遵循法制統(tǒng)一、堅持社會主義辦學(xué)方向的基本原則，以促進(jìn)改革、增強學(xué)校自主權(quán)為導(dǎo)向，著力規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行規(guī)則，充分反映廣大教職員工、學(xué)生的意愿，凝練共同的理念與價值認(rèn)同，體現(xiàn)學(xué)校的辦學(xué)特色和發(fā)展目標(biāo)，突出科學(xué)性和可操作性。章程報主管部門批準(zhǔn)后實施。

2.建立規(guī)范性文件審查與清理機(jī)制

學(xué)校要設(shè)立或者指定專門機(jī)構(gòu)，按照法制統(tǒng)一的原則，對校內(nèi)規(guī)章制度進(jìn)行審查。對與上位法或者國家有關(guān)規(guī)定相抵觸，不符合學(xué)校章程和改革發(fā)展要求，或者相互之間不協(xié)調(diào)的內(nèi)部規(guī)范性文件和管理制度，要及時修改或者廢止，保證學(xué)校的規(guī)章制度體系層次合理、簡潔明確、協(xié)調(diào)一致。要建立規(guī)范性文件核管理制度定期清理制度，清理結(jié)果要向師生公布。新的教育法律法規(guī)、規(guī)章或者重要文件發(fā)布后，要及時對照修訂校內(nèi)相應(yīng)的規(guī)章制度。

3.依法健全科學(xué)民主決策機(jī)制

要依法明確、合理界定學(xué)校內(nèi)部不同事務(wù)的決策權(quán)，健全決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)和議事規(guī)則，完善校內(nèi)重大事項集體決策規(guī)則，大力推進(jìn)學(xué)校決策的科學(xué)化、民主化、法治化。要進(jìn)一步加強和改善黨對學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，按照《中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，在公辦高等學(xué)校完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。依法明確高等學(xué)校黨委會、校長辦公會的職權(quán)范圍和決策規(guī)則，發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會、學(xué)校理事會（董事會）等組織在決策中的作用。有關(guān)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)、重大合作項目、重要資產(chǎn)處置以及重大教育教學(xué)改革等決策事項，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行合法性論證，開展合理性、可行性和可控性評估，建立完善職能部門論證、邀請專家咨詢、聽取教師意見、專業(yè)機(jī)構(gòu)或者主管部門測評相結(jié)合的風(fēng)險評估機(jī)制。要以教學(xué)、科研為中心，積極探索符合學(xué)校特點的管理體制，克服實際存在的行政化傾向，實現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的相對分離，保障學(xué)術(shù)權(quán)力按照學(xué)術(shù)規(guī)律相對獨立行使。

4.完善決策執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制

要在學(xué)校內(nèi)形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保證管理與決策執(zhí)行的規(guī)范、廉潔、高效。按照精簡、高效的原則和為教師、學(xué)生提供便利服務(wù)的要求，自主設(shè)置職能部門，明確職能部門的職責(zé)、權(quán)限與分工，健全重要部門、崗位的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，完善預(yù)防職務(wù)犯罪和商業(yè)賄賂的制度措施。除依法應(yīng)當(dāng)保密或者涉及學(xué)校特定利益需要保密的事項外，決策事項、依據(jù)和結(jié)果要在校內(nèi)公開，允許師生查閱。在重大決策執(zhí)行過程中，學(xué)校要跟蹤決策的實施情況，通過多種途徑了解教職員工及有關(guān)方面對決策實施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)行效果，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否對決策予以調(diào)整或者停止執(zhí)行。公辦學(xué)校因違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則追究責(zé)任。

5.完善民主管理和監(jiān)督機(jī)制

2013年3月15日下午，重慶工商大學(xué)發(fā)生一起數(shù)百名教師集體維權(quán)事件，一度至少有300名教師聚集在該校一處校門高唱國歌。多名參與維權(quán)的教授透露，事件的導(dǎo)火索為在當(dāng)日下午，該校領(lǐng)導(dǎo)層試圖強行通過新的績效考核實施方案(審議稿)，該實施方案被指對一線教職工存有嚴(yán)重歧視而更傾向于行政人員，“缺乏對一線教職工的應(yīng)有尊重”。

要落實《學(xué)校教職