《地方財(cái)政學(xué)（第四版）》第五章財(cái)政體制

財(cái)政體制定位LocalPublicFinance5.1

知識要點(diǎn)5.1.1財(cái)政的集權(quán)和分權(quán)5.1.2財(cái)政聯(lián)邦主義財(cái)政的集權(quán)和分權(quán)5.1.1

根據(jù)通常的標(biāo)準(zhǔn)，單一制國家與財(cái)政集權(quán)體制相聯(lián)系，聯(lián)邦制國家與財(cái)政分權(quán)體制相聯(lián)系。

我們認(rèn)為，雖然國家政體的組織形式對財(cái)政的集權(quán)和分權(quán)、財(cái)政體制的模式和運(yùn)行有著重要的影響，但是，要準(zhǔn)確地反映財(cái)政的集權(quán)和分權(quán)，還需要從更加具體的角度來把握。財(cái)政的集權(quán)和分權(quán)5.1.1

對財(cái)政集權(quán)和分權(quán)的把握可以從兩個(gè)角度來衡量，第一是從性質(zhì)上來看，主要是看中央和地方政府之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系與地方政府的行為方式。

如果中央政府和地方政府間的利益關(guān)系表現(xiàn)為片面強(qiáng)調(diào)中央政府的利益，地方無相對獨(dú)立的利益，在局部服從整體，地方服從中央的指導(dǎo)思想下，犧牲地方利益，或者地方利益不能得到有效保障，地方政府的行為體現(xiàn)出一種非自主的奉命行事的方式的話，那么，這肯定是一種財(cái)政集權(quán)型體制。

反之，如果地方有自身相對獨(dú)立的且受到保護(hù)的地方利益，其行為也表現(xiàn)為一種自主的行為，那么，這必然是與分權(quán)財(cái)政類型有關(guān)的財(cái)政體制。財(cái)政的集權(quán)和分權(quán)5.1.1

第二是從數(shù)量上來分析，可根據(jù)地方政府的財(cái)政收支情況來判斷財(cái)政體制的集權(quán)與分權(quán)程度，從財(cái)政收入方面看，某一地方政府的財(cái)政收入可分成地方自有收入與來自上級政府轉(zhuǎn)移收入兩個(gè)部分。

如果地方自有收入占地方財(cái)政收入的比重大，那么，在其他條件相同的情況下，其財(cái)政分權(quán)的程度就比較高；反之，如果地方自有收入占地方財(cái)政收入的比重較低，其財(cái)政集權(quán)的程度就比較高。

從財(cái)政支出的角度來看，要考慮到中央對地方支出的控制程度，如果中央對地方支出的控制程度高，則財(cái)政集權(quán)的程度就高；如果中央對地方支出的控制程度低，則財(cái)政分權(quán)的程度就高。財(cái)政的集權(quán)和分權(quán)5.1.1

另外，財(cái)政的集權(quán)與分權(quán)不僅涉及到中央與地方關(guān)系中財(cái)政職能的行使有沒有分工以及分工的程度，而且涉及到財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的結(jié)構(gòu)狀況。

例如，有二個(gè)國家，都是由中央、省和縣三級政府構(gòu)成的財(cái)政體制，其中一個(gè)國家可能在中央與省政府之間在財(cái)政上相對集中，而省級與縣級政府之間在財(cái)政上相對分散，但另一個(gè)國家則正好相反。在這種情況下，兩國的財(cái)政集權(quán)與分權(quán)關(guān)系顯然是有區(qū)別的。財(cái)政的集權(quán)和分權(quán)5.1.1財(cái)政聯(lián)邦主義5.1.2

財(cái)政聯(lián)邦主義（fiscalfederalism）是與財(cái)政分權(quán)有關(guān)的一個(gè)概念。它最初是從政治學(xué)中的聯(lián)邦制這個(gè)概念引申來的。

在政治學(xué)中，聯(lián)邦制被看成是劃分權(quán)力的方式，以便使全國性的政府與地方性的政府各自在一定的范圍內(nèi)，是同等和獨(dú)立的。因此，政治學(xué)中聯(lián)邦制的最主要特征是保護(hù)各級不同政府自治權(quán)的憲法條款。

按此標(biāo)準(zhǔn)，真正的聯(lián)邦制國家就很有限了。

但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的財(cái)政聯(lián)邦制概念與政治學(xué)中的聯(lián)邦制概念是有一定區(qū)別的。財(cái)政聯(lián)邦主義

5.1.2

對財(cái)政聯(lián)邦制應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)學(xué)而不是政治學(xué)的角度去理解，經(jīng)濟(jì)學(xué)中對政府結(jié)構(gòu)之所以感興趣是因?yàn)樗哂械暮唾Y源的利用與收入分配的某種內(nèi)在聯(lián)系。

所謂的財(cái)政聯(lián)邦制是指從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去尋找為有效地行使財(cái)政職能所需的財(cái)政支出和收入在中央到地方的各級政府之間的最優(yōu)分工。

在一個(gè)由中央與地方等級次組成的政治結(jié)構(gòu)中，每級政府不是致力于執(zhí)行公共部門的所有職能，而是去做各自能做得最好的事。財(cái)政聯(lián)邦主義

5.1.2

盡管有些國家的政體是中央集權(quán)型的單一制國家，有些國家是地方分權(quán)型的聯(lián)邦制國家，但從各級政府都有明確的財(cái)政職能的分工這一角度來看，大多數(shù)的國家在財(cái)政體制上都可以被稱之為財(cái)政聯(lián)邦主義，特別是西方市場經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政體制都幾乎毫無例外地是財(cái)政聯(lián)邦制。財(cái)政聯(lián)邦主義5.1.2

第一，各級政府財(cái)政主要對相應(yīng)的各級議會負(fù)責(zé)。這一特征包括兩層含義，一是中央與各級地方財(cái)政之間相對獨(dú)立；二是沒有“統(tǒng)一的”國家預(yù)算。1財(cái)政聯(lián)邦主義5.1.2

各級財(cái)政都在法律規(guī)定的體制框架下制定本級預(yù)算，以支定收，自求平衡，上下級財(cái)政之間，或者平級財(cái)政之間根本不存在資金的平調(diào)。

地方財(cái)政與中央財(cái)政一樣，都是一級獨(dú)立的預(yù)算主體，各編各的預(yù)算，上級預(yù)算一般不包括下級預(yù)算。

財(cái)政聯(lián)邦制具有如下一般特征：2財(cái)政聯(lián)邦主義5.1.2

第二，各級政府之間有比較明確的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分。事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分一般是按照效率原則與公平原則來進(jìn)行的，即某類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或某項(xiàng)收入究竟歸哪級政府取決于由哪級政府來從事該項(xiàng)活動(dòng)或取得該項(xiàng)收入在資源配置上更具有效率，在收入分配上更加體現(xiàn)公平性，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)方面更有利于國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。

對各級政府事權(quán)或支出范圍的界定通常是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來確定。全國性的公共產(chǎn)品由中央政府來提供，地方性的公共產(chǎn)品由地方政府來提供。2財(cái)政聯(lián)邦主義5.1.2

另外，在一個(gè)統(tǒng)一的國內(nèi)市場上，由于勞動(dòng)力，資金和商品等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，收入分配等經(jīng)濟(jì)職能也基本上應(yīng)由中央政府來承擔(dān)。

就財(cái)權(quán)或者說收入的劃分來看，各級政府也都有屬于自己獨(dú)立的固定財(cái)源。中央與地方不僅各有各的主體稅種，而且在體制上設(shè)立中央與地方兩套稅收征收機(jī)構(gòu)，各征各的稅。地方財(cái)政也可以在一定限度內(nèi)獨(dú)立地決定開征，停征或取消地方稅，提高或降低地方稅的稅率。2財(cái)政聯(lián)邦主義5.1.2

第三，政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政體制的一個(gè)重要組成部分。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已成為中央財(cái)政對地方財(cái)政實(shí)行宏觀調(diào)控、體現(xiàn)中央政府的意圖、均等各地財(cái)政地位的有效手段。3財(cái)政聯(lián)邦主義5.1.2

同時(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也構(gòu)成地方或下級政府的一個(gè)重要收入來源?？梢哉f，在財(cái)政聯(lián)邦制國家中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也是把各地聯(lián)合在一個(gè)統(tǒng)一的財(cái)政體系中的黏合劑。我國財(cái)政體制的演變（1949年－1993年）LocalPublicFinance5.2

5.2.1統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財(cái)政體制5.2.2知識要點(diǎn)分級包干的財(cái)政體制5.2.3統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制5.2.1

統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制的主要特征是收支兩條線，地方代理中央負(fù)責(zé)組織收入，并一律解繳中央金庫。沒有中央撥付命令，不得動(dòng)用。

地方政府所需的一切開支均需中央統(tǒng)一審核，逐級撥付。地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出不發(fā)生直接聯(lián)系。

國家財(cái)政制度，包括財(cái)政收支程序、稅收制度、經(jīng)費(fèi)供給標(biāo)準(zhǔn)以及全國的總預(yù)算與決算，均由財(cái)政部統(tǒng)一制定，報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制5.2.1

對各項(xiàng)收支實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理。在這樣一種財(cái)政體制下，地方財(cái)政并非是一級真正獨(dú)立的財(cái)政，它只是中央在地方上的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織收入。

完全收支兩條線的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制在我國歷史上也只是在建國初期的很短一段時(shí)間內(nèi)存在過，以后就被統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財(cái)政體制所取代。統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制5.2.1統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財(cái)政體制5.2.212這種體制的基本內(nèi)容是：（1）在中央統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一制度的前提下，按照國家行政區(qū)劃分預(yù)算級次，實(shí)行分級管理，原則上是一級政府，一級預(yù)算，但實(shí)際上，地方預(yù)算的收支支配權(quán)和管理權(quán)很小，并不構(gòu)成一級獨(dú)立的預(yù)算主體。（２）雖然中央與地方之間在職責(zé)上有分工，也有各級政府的預(yù)算支出范圍，但支出指標(biāo)是由中央確定的。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財(cái)政體制5.2.2（３）主要稅種的立法權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和減免權(quán)集中于中央，并由中央確定地方的收入指標(biāo)；全部收入分固定收入和比例分成收入，由地方統(tǒng)一組織征收，分別入庫。為調(diào)動(dòng)地方組織收入的積極性，有時(shí)對超收部分另定分成比例，使地方多收多留。（４）由中央統(tǒng)一進(jìn)行地區(qū)間的財(cái)力調(diào)劑，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央補(bǔ)助。中央預(yù)算另設(shè)的專項(xiàng)撥款，由中央集中支配。34統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財(cái)政體制5.2.2（５）地方預(yù)算的收支平衡，從總量上說，基本上是以支定收，結(jié)余可以留用；從結(jié)構(gòu)上說，基本上由中央“條條”下達(dá)指標(biāo)，地方無權(quán)調(diào)劑，有時(shí)是中央總額控制，分項(xiàng)下達(dá)指導(dǎo)性指標(biāo)，地方有權(quán)統(tǒng)籌安排。（6）體制的有效期是“一年一定”或“幾年不變”，不是長期相對穩(wěn)定，期間多有調(diào)整。56統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財(cái)政體制5.2.2分級包干的財(cái)政體制5.2.3

分級包干財(cái)政體制是十一屆三中全會以來我國開始實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革到1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制之前所實(shí)施的財(cái)政體制的總稱。

雖然，在1980、1985、1988年進(jìn)行了三次重大的改革與調(diào)整，但它們的共同特點(diǎn)是，在劃分收支的基礎(chǔ)上，分級包干，自求平衡，所以俗稱分級包干制，或稱“分灶吃飯”體制。

1980年2月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級包干”財(cái)政體制的暫行規(guī)定》，決定除京津滬三個(gè)直轄市外，其余地方均實(shí)行形式各異的“分灶吃飯”辦法。分級包干的財(cái)政體制5.2.3

其要旨是，對收入進(jìn)行分類分成，劃分固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入三類，財(cái)政支出主要按照企業(yè)和事業(yè)單位的隸屬關(guān)系進(jìn)行劃分，地方財(cái)政在劃分的收支范圍內(nèi)多收可多支，少收則少支，自求平衡。視各地情況的不同，當(dāng)時(shí)實(shí)行了四種“分灶吃飯”的辦法。分級包干的財(cái)政體制5.2.3

實(shí)行分級包干的財(cái)政體制，是國家財(cái)政管理體制的重大改革。其特點(diǎn)是：由過去的“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，由“條條”分配為主改為“塊塊”分配為主，分成比例和補(bǔ)助數(shù)額由“一年一定”改為“五年一定”，由“總額分成”改為“分類分成”。分級包干的財(cái)政體制5.2.3

實(shí)踐證明，“分灶吃飯”的新的財(cái)政體制顯示了它的優(yōu)越性。它不僅擴(kuò)大了地方的財(cái)權(quán)，同時(shí)也加強(qiáng)了地方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，因而促使地方各級領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)了對財(cái)政工作的領(lǐng)導(dǎo)。

它使地方有了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力和能力。由于節(jié)余歸己，促使地方在狠抓增產(chǎn)增收的同時(shí)，注意節(jié)約支出，做到精打細(xì)算，防止資金的浪費(fèi)。但是，在執(zhí)行這種體制的過程中，也暴露了一些缺點(diǎn)。

比如，統(tǒng)收的局面打破了，統(tǒng)支的局面卻沒有打破，地方財(cái)力解決不了的問題還是要向中央要錢，加重了中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，收支難以平衡。另外，由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)調(diào)整和改革剛剛開始進(jìn)行，減收增支的措施較多，對“分灶吃飯”的地方財(cái)政有一定的沖擊，等等。

1983年在總結(jié)前三年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又對“劃分收支、分級包干”體制做了如下調(diào)整：（1）除廣東、福建兩省外，其他省、市、自治區(qū)一律實(shí)行收入按固定比例總額分成的包干辦法。（2）將中央財(cái)政向地方財(cái)政的借款改為調(diào)減地方的支出包干基數(shù)。（3）將卷煙、酒兩種產(chǎn)品的工商稅上劃中央，以限制其盲目發(fā)展。（4）中央投資興建的大中型企業(yè)收入，歸中央；中央與地方共同投資的，按投資比例分成。（5）縣辦工業(yè)企業(yè)的虧損由二八分擔(dān)辦法（中央財(cái)政負(fù)擔(dān)80%，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)20%）改為中央和縣財(cái)政各負(fù)擔(dān)一半。分級包干的財(cái)政體制5.2.3

伴隨著財(cái)政體制的變革，我國于1983年和1984年相繼推行了第一步和第二步的利改稅。這使分配關(guān)系發(fā)生了新的變化。于是，從1985年起開始實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的辦法。分級包干的財(cái)政體制5.2.3分級包干的財(cái)政體制5.2.3

一是基本上以第二步利改稅后的稅種設(shè)置作為劃分收入的依據(jù)，收入分為中央稅、地方稅和共享稅三類；

二是重新核定基數(shù)，地方財(cái)政支出基數(shù)按照1983年的既得財(cái)力確定，地方財(cái)政收入的包干基數(shù)以1983年的決算收入數(shù)為依據(jù)。凡地方固定收入大于地方支出的，定額上解中央；地方固定收入小于地方支出的，從中央、地方共享收入中確定一個(gè)分成比例，留給地方；地方固定收入和中央、地方共享收入全部留給地方還不足以抵撥支出的，由中央定額補(bǔ)助。收入的分成比例或上解、補(bǔ)助數(shù)額確定后，一定五年不變。地方多收可多支，少收則少支，自求平衡。

該辦法在以下兩個(gè)方面對原先的“分灶吃飯”體制作了改進(jìn)：

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革中變化因素較多的情況，在1985—1987年，暫時(shí)實(shí)行“總額分成”的過渡辦法，除了中央財(cái)政固定收入不參與分成外，把地方財(cái)政固定收入和中央、地方財(cái)政共享收入加在一起，同地方財(cái)政支出掛鉤，確定一個(gè)比例，實(shí)行總額分成。分級包干的財(cái)政體制5.2.3分級包干的財(cái)政體制5.2.3

從1988年起，財(cái)政體制又一次進(jìn)行了比較大的改革，全方位地推行財(cái)政承包制。全國39個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市，除廣州、西安兩市的預(yù)算關(guān)系仍與廣東、陜西兩省聯(lián)系外，對其余的37個(gè)地區(qū)分別實(shí)行了六種不同形式的財(cái)政承包制。

（1）收入遞增包干

（2）總額分成

（3）總額分成加增長分成

（4）上解額遞增包干（5）定額上解

（6）定額補(bǔ)助

上述各種辦法，除總額分成外，其余各種辦法都有一個(gè)共同特點(diǎn)，即地方可以從增收或超收中多留，這樣就調(diào)動(dòng)了地方特別是上解比例大的地區(qū)組織收入的積極性，保證財(cái)政收入的穩(wěn)步增長。

有一點(diǎn)需要補(bǔ)充說明，即各種類型的包干基數(shù)均不包括中央對地方的專項(xiàng)撥款。在每年預(yù)算執(zhí)行中，這部分財(cái)政資金根據(jù)專款的用途和各地的實(shí)際情況另行分配。分級包干的財(cái)政體制5.2.31

鑒于財(cái)政包干制存在的弊端，與發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的基本要求背道而馳。從1992年下半年起，在全國選擇了部分地區(qū)進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革試點(diǎn)。2

試行中的分稅制財(cái)政體制，既具備了一般分稅制的某些因素，又保留著財(cái)政包干制的某些做法，其基本結(jié)構(gòu)是將現(xiàn)有財(cái)政收入項(xiàng)目劃分為中央財(cái)政固定收入、地方財(cái)政固定收入、中央與地方共享收入三大類。3

中央和地方共享收入包括產(chǎn)品稅，增值稅、營業(yè)稅、工商統(tǒng)一稅和資源稅。分級包干的財(cái)政體制5.2.3

對共享收入規(guī)定了兩類分成比例，即一般地區(qū)實(shí)行中央和地方“五五”分成，少數(shù)民族地區(qū)“二八”分成，對試點(diǎn)地區(qū)，凡地方財(cái)政固定收入加上分享收入大于地方財(cái)政支出基數(shù)的部分，一律按5%的遞增比例包干上解；

凡地方財(cái)政固定收入加上分享收入小于地方財(cái)政支出基數(shù)的部分，由中央財(cái)政給予定額補(bǔ)助；對少數(shù)民族地區(qū)，給予適當(dāng)照顧。分級包干的財(cái)政體制5.2.3分級包干的財(cái)政體制5.2.3

從試點(diǎn)情況來看，這一方案還存在著某些不足之處，主要是共享稅數(shù)額過大，中央、地方各自的主體稅種不明確，中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力未有明顯增強(qiáng)。為了促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，國務(wù)院決定加大分稅制改革的力度，從1994年起在全國全面推進(jìn)分稅制財(cái)政體制。分稅制財(cái)政體制LocalPublicFinance5.3

5.3.1分稅制的形式5.3.2我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容知識要點(diǎn)5.3.3我國分稅制財(cái)政體制的改革方向分稅制的形式5.3.1

分稅制的形式主要有三種：分稅種式分稅制分稅源式分稅制分權(quán)分稅制分稅制的形式5.3.1

分稅種式分稅制是以稅種作為劃分各級財(cái)政收入的依據(jù)。其主要特征是：

（1）稅種由中央統(tǒng)一立法設(shè)立。（2）全部稅種通常分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。（3）中央與地方都有自己的固定收入來源。（4）地方固定收入不能抵補(bǔ)支出的部分以共享稅調(diào)劑。（5）共享稅全部劃歸地方仍不能抵補(bǔ)支出的，由中央財(cái)政撥款補(bǔ)足。（一）分稅種式分稅制5.3.1

分稅種式分稅制比較強(qiáng)調(diào)國家的集權(quán)性。表現(xiàn)在：

（1）稅收的立法權(quán)集中在中央，地方一般無稅收立法權(quán)，但具有制定某些稅種的實(shí)施辦法；

（2）地方與中央在經(jīng)濟(jì)利益上的聯(lián)系相對緊密，利益關(guān)系的連接點(diǎn)表現(xiàn)在中央與地方共享稅的分成比例和撥款補(bǔ)助上。（一）分稅種式分稅制5.3.1

分稅源式分稅制是在劃分稅源的基礎(chǔ)上中央與地方各自具有對稅收的立法權(quán)，即中央稅由中央立法，地方稅由地方立法。

中央稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收，地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收。

當(dāng)然，在不設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，中央稅也可由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)代征。在地方財(cái)政發(fā)生收不抵支時(shí)，由中央撥款補(bǔ)助。

分稅源式分稅制賦予地方較大的自主權(quán)，實(shí)行聯(lián)邦制的國家多采用分稅源式分稅制。（二）分稅源式分稅制5.3.1

分權(quán)分稅制是一種復(fù)合型稅制。它集分稅種、分稅源、分課稅權(quán)于一體，具有分稅種式分稅制和分稅源式分稅制的一般特征，同時(shí)又具有自身的特點(diǎn)。（1）對一部分稅種是按稅種劃分中央稅和地方稅；（2）對一部分稅源，通過法律規(guī)定劃分中央與地方各自的征稅權(quán)，不得交叉征稅；（3）對一部分稅源規(guī)定中央和地方都可以行使征稅權(quán)，但課稅權(quán)的行使有一定限制，各級政府的征稅權(quán)有主次之分。（三）分權(quán)分稅制5.3.1主要表現(xiàn)在：

美國的分稅制財(cái)政體制具有分權(quán)分稅制的特點(diǎn)。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容5.3.2

從1994年開始，我國對財(cái)政體制進(jìn)行了重大改革，開始實(shí)行分稅制財(cái)政體制。

促使實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革的直接動(dòng)因是“兩個(gè)比重”過低。

所以，分稅制財(cái)政體制改革就是要扭轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)財(cái)力過度分散的傾向，通過明確中央和地方之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)來劃分各自的支出范圍和收入來源。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容5.3.2

（一）按照中央和地方政府的事權(quán)，劃分各級財(cái)政的支出范圍

中央財(cái)政主要負(fù)擔(dān)國家安全、外交和中央機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容

5.3.2

地方財(cái)政主要負(fù)擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需的支出。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容

5.3.2

（二）根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合原則，合理劃分中央與地方收入

按照稅制改革后的稅種設(shè)置，將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將適宜地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入；將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相聯(lián)系的主要稅種劃為中央與地方共享稅。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容

5.3.2

（三）中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額的確定

為了保持地方既得利益，中央財(cái)政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額（即消費(fèi)稅和75%增值稅之和減去中央下劃地方收入），全額返還地方，保證地方既得財(cái)力，并以此作為中央財(cái)政對地方的稅收返還基數(shù)。

1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅的平均增長率的1:0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財(cái)政對地方稅收返還增加0.3%。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容5.3.2

如若1994年以后中央凈上劃收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容

5.3.2

（四）原體制中央補(bǔ)助、地方上解及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理

為順利推行分稅制改革，1994年實(shí)行分稅制以后，原體制的分配格局暫時(shí)不變，過渡一段時(shí)間再逐步規(guī)范化。原體制中央對地方的補(bǔ)助繼續(xù)按規(guī)定補(bǔ)助。

原體制地方上解按不同體制類型執(zhí)行：對實(shí)行遞增上解的地區(qū)，按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解；對實(shí)行定額上解的地區(qū)，按規(guī)定的上解額，繼續(xù)定額上解；我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容

5.3.2

實(shí)行總額分成和原分稅制試點(diǎn)地區(qū)，暫按遞增上解辦法，即按1993年實(shí)際上解數(shù)，并核定一個(gè)遞增率，每年遞增上解，1994年的遞增率為4%。

但從1995年起，為了規(guī)范分稅制體制，凡實(shí)行遞增上解的地區(qū)，一律取消遞增上解，改為按各地區(qū)1994年實(shí)際上解額實(shí)行定額上解。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容

5.3.2

（五）分稅制的后續(xù)改革

隨著時(shí)間的推移，財(cái)政體制在1994年的框架上做了一些局部調(diào)整和改革。在事權(quán)和支出責(zé)任的劃分上，多年以來幾乎未做變動(dòng)。然而，諸如政府與市場邊界不清、中央與地方職責(zé)交叉重疊等問題影響到了市場、中央和地方各自職能的發(fā)揮。

2016年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容5.3.2

未來的事權(quán)劃分將在以下框架進(jìn)行：根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦制的相關(guān)理論，劃分中央和地方的事權(quán)，減少共同事權(quán)，建立事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。

在收入劃分上，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅已經(jīng)調(diào)整為中央與地方六四分成的共享稅；出口退稅從2004年開始由中央與地方共同負(fù)擔(dān)，以2003年為基數(shù)，超過基數(shù)部分的出口退稅額中央與地方各承擔(dān)一部分，2005年開始中央承擔(dān)92.5%，地方承擔(dān)7.5%，2015年1月1日起，出口退稅全部由中央負(fù)擔(dān)。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容5.3.2

2016年5月1日起，與全面推開營改增試點(diǎn)相同步，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，分享比例為各50%。過渡期暫定2-3年，屆時(shí)根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、地方稅體系建設(shè)等改革進(jìn)展情況，研究是否適當(dāng)調(diào)整。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容5.3.2

轉(zhuǎn)移支付方面也進(jìn)行了較大改革：1995年開始實(shí)行的過渡期轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)在調(diào)整為均衡性轉(zhuǎn)移支付，用客觀因素作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)；2014年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》。我國分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容5.3.2我國分稅制財(cái)政體制的改革方向5.3.3

我國1994年進(jìn)行的分稅制改革，初步確定了市場經(jīng)濟(jì)體制下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本框架。但是，由于這次改革是在不調(diào)整各地方既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，尚未完全合理劃分中央政府與地方政府各自的事權(quán)和財(cái)權(quán)，還保留了原體制的一些痕跡。

而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國內(nèi)外形勢變化，實(shí)行近二十年的分稅制財(cái)稅體制存在的問題日益顯現(xiàn)：預(yù)算管理制度不規(guī)范、不透明，不適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求；稅收制度不健全、不完善，不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會公平和市場統(tǒng)一；中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。我國分稅制財(cái)政體制的改革方向5.3.3

十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要深化財(cái)稅體制改革，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度；

建立健全有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系；

調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。我國分稅制財(cái)政體制的改革方向5.3.3（一）進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分政府間的稅收劃分不是任意的，對稅收的劃分必須要遵循公平、便利、效率等原則。由于政府的財(cái)源主要來自于稅收收入，對稅收在各級政府間的劃分在很大程度上決定了各級政府的基本財(cái)政收入。政府間的稅收劃分不是任意的，對稅收的劃分必須要遵循公平、便利、效率等原則。我國分稅制財(cái)政體制的改革方向5.3.3

總的說來，凡是對流動(dòng)性生產(chǎn)要素所課征的稅，適用累進(jìn)稅率的具有再分配功能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅，或中央分成比例多一些；

將地方掌握信息比較充分