財(cái)政與稅收第五章課件

第五章政府預(yù)算與政府間財(cái)政關(guān)系政府間財(cái)政關(guān)系◆1.1政府預(yù)算概述◆1.2政府預(yù)算種類(lèi)◆1.3政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行與決算第一節(jié)政府預(yù)算

1.1政府預(yù)算概述政府預(yù)算是政府的財(cái)政收支計(jì)劃。它反映了政府活動(dòng)的范圍和內(nèi)容，體現(xiàn)了一定時(shí)期政府的施政方針和要達(dá)到的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。

1.1.1政府預(yù)算定義

所謂“政府預(yù)算”，就是政府的收支計(jì)劃。大致來(lái)說(shuō)，對(duì)于政府預(yù)算定義可從以下角度去理解。1．政府預(yù)算是一個(gè)政治——預(yù)算過(guò)程可被看作是政治領(lǐng)域中尋求政治利益的政治事件。2．政府預(yù)算是一個(gè)決策——在必須做出決策時(shí)，經(jīng)濟(jì)分析能幫助人們?cè)u(píng)價(jià)相對(duì)的成本和收益。3．政府預(yù)算是政府收支報(bào)告——政府預(yù)算是對(duì)所期望政策的陳述，通過(guò)實(shí)際支出信息與預(yù)算的比較，判斷政策是否被執(zhí)行。政府預(yù)算是一定時(shí)期內(nèi)，政府為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)所必須完成的各種項(xiàng)目的計(jì)劃，即政府的財(cái)政收支計(jì)劃，包括對(duì)所需資源和可用資源的預(yù)計(jì)，通常還要與過(guò)去一個(gè)或多個(gè)時(shí)期進(jìn)行對(duì)比，并說(shuō)明未來(lái)的需要。從形式上看，它是按一定標(biāo)準(zhǔn)，將財(cái)政收入和支出分門(mén)別類(lèi)地列入的特定表格。從實(shí)際經(jīng)濟(jì)內(nèi)容看，政府預(yù)算的編制，是政府對(duì)財(cái)政收支的計(jì)劃安排；政府預(yù)算的執(zhí)行，是財(cái)政收支的籌措和使用過(guò)程；政府決算，則是政府預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)。政府預(yù)算要經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審批方能生效，因而又是政府的重要立法文件，體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和全體公民對(duì)政府活動(dòng)的制約和監(jiān)督。1.1.3政府預(yù)算制度的基本特征1．計(jì)劃性——政府預(yù)算的直接表現(xiàn)形式即政府為下一年度財(cái)政收支編制的計(jì)劃。預(yù)測(cè)與實(shí)際是否相符并能否實(shí)現(xiàn)，取決于預(yù)測(cè)的科學(xué)性和民主化程度，也受預(yù)算執(zhí)行中客觀條件變化，以及預(yù)算管理水平和預(yù)算管理手段的影響，但提高預(yù)測(cè)性的準(zhǔn)確度是第一位的。2．歸一性所有的政府收入和支出，除了某些特殊的例外，都應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算，處于政府預(yù)算的約束和規(guī)范下。3．公開(kāi)性——政府收支活動(dòng)的透明性政府所有的收支計(jì)劃和活動(dòng)過(guò)程，除某些特殊的例外，都必須向立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾公開(kāi)，接受立法機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督。4．法治性

指是立法機(jī)構(gòu)所通過(guò)的政府預(yù)算具有法律效力，違背政府預(yù)算就是違法行為，任何人違背政府預(yù)算都必須受到法律的追究和制裁。5．年度性

起訖時(shí)間，通常為一年。預(yù)算年度有歷年制和跨年制兩種形式：歷年制是按公歷年，?？缒曛拼笾驴煞譃橐韵氯N主要的形式：（1）從當(dāng)年4月1日起至次年的3月31日止——英國(guó)、加拿大和日本等國(guó)（2）從當(dāng)年7月1日起至次年6月30日止——瑞典、澳大利亞等國(guó)（3）從當(dāng)年10月1日起至次年9月30日止——美國(guó)2．復(fù)式預(yù)算復(fù)式預(yù)算是從單一預(yù)算組織形式演變而來(lái)的。其做法是在預(yù)算年度內(nèi)，將全部的財(cái)政收入與支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)匯集，編入兩個(gè)或兩個(gè)以上的收支對(duì)照表內(nèi)，從而編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。政府預(yù)算分成經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩個(gè)部分。其中經(jīng)常預(yù)算主要以稅收為收入來(lái)源，以行政事業(yè)項(xiàng)目等經(jīng)常性政務(wù)為支出對(duì)象。而資本預(yù)算主要以公債收入、國(guó)有資產(chǎn)收入等為收入來(lái)源，用于資本性支出。復(fù)式預(yù)算組織形式的特點(diǎn)：

（1）區(qū)分了各項(xiàng)收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和用途，便于政府權(quán)衡支出性質(zhì)，分別輕重緩急，做到資金使用有序性，能比較合理地安排使用各類(lèi)資金，也便于經(jīng)濟(jì)分析和科學(xué)的宏觀決策與控制。（2）經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩個(gè)部分以各自來(lái)源應(yīng)付各自的支出，各自平衡，打破了預(yù)算的完整性原則和傳統(tǒng)的收支平衡觀念。（3）把國(guó)債收入作為資本預(yù)算的正常收入項(xiàng)目，使得資本預(yù)算總是平衡的，只有經(jīng)常預(yù)算的收支才可能有差額。1.2.2項(xiàng)目預(yù)算V.S.績(jī)效預(yù)算1．項(xiàng)目預(yù)算（分項(xiàng)排列預(yù)算）是以預(yù)算支出的若干特定目標(biāo)為核心，采用分項(xiàng)排列的方法，依次列出特定目標(biāo)的預(yù)算資金，由撥款機(jī)構(gòu)加以撥付的預(yù)算管理方法。2．績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)為核心的一種預(yù)算管理方法。將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，將企業(yè)的成本、費(fèi)用、效益分析用于政府公共支出部門(mén)，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入政府預(yù)算管理之中，從而有效地降低了政府提供公共產(chǎn)品的成本，提高了財(cái)政支出的效率。其目的主要是測(cè)量政府財(cái)政資金使用效率，以此作為政府資金安排使用的資料和信息。1.2.3增量預(yù)算V.S.零基預(yù)算1．增量預(yù)算指政府預(yù)算收支計(jì)劃指標(biāo)在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定。2．零基預(yù)算是指對(duì)所有的財(cái)政收支，完全不考慮以前的水平，重新以零為起點(diǎn)而編制的預(yù)算。零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)一切從計(jì)劃的起點(diǎn)開(kāi)始，不受以前各期預(yù)算執(zhí)行情況的干擾，盡可能找出更好的方法，使未來(lái)年度的預(yù)算一開(kāi)始就建立在一個(gè)科學(xué)、合理的基礎(chǔ)之上，避免不必要的浪費(fèi)。3．按照預(yù)算作用的時(shí)間分類(lèi)（1）年度預(yù)算：指預(yù)算有效期為一年的財(cái)政收支預(yù)算（2）中長(zhǎng)期預(yù)算（也稱(chēng)中長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃）：一般1年以上10年以下的計(jì)劃稱(chēng)為中期計(jì)劃。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常是編制5年的中長(zhǎng)期計(jì)劃；10年以上的稱(chēng)長(zhǎng)期計(jì)劃。4．按照法律效力分類(lèi)（1）正式預(yù)算：凡政府依法就各個(gè)財(cái)政年度的預(yù)計(jì)收支編成預(yù)算草案，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審核通過(guò)后，即宣告預(yù)算的正式成立預(yù)算。（2）臨時(shí)預(yù)算：為解決預(yù)算成立前的政府經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，先編制暫時(shí)性的預(yù)算，作為在正式預(yù)算成立以前進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)的依據(jù)。（3）追加（修正）預(yù)算：正式預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中，由于情況的變化需要增減其收支時(shí)，須再編制一種預(yù)算作為正式預(yù)算的補(bǔ)充。政府預(yù)算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的財(cái)政計(jì)劃，是對(duì)政府財(cái)政收支實(shí)行的計(jì)劃管理。政府預(yù)算編制是預(yù)算計(jì)劃管理的起點(diǎn)，是預(yù)算計(jì)劃管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府預(yù)算需要按照一定的程序進(jìn)行編制，還需要按法定程序進(jìn)行審批。一個(gè)編制合理均衡的預(yù)算計(jì)劃，是政府預(yù)算能否順利實(shí)現(xiàn)的前提。1.3.1預(yù)算編制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)

政府預(yù)算編制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，是收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制。所謂政府預(yù)算編制的會(huì)計(jì)制度基礎(chǔ)，指的是基于財(cái)務(wù)報(bào)告的目的，用以決定“何時(shí)確認(rèn)”交易或事項(xiàng)的基礎(chǔ)是怎樣的會(huì)計(jì)制度，它涉及的是會(huì)計(jì)計(jì)量的時(shí)間問(wèn)題。根據(jù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的不同，會(huì)計(jì)模式一般有四大類(lèi)：現(xiàn)收現(xiàn)付制、修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制、修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制和權(quán)責(zé)發(fā)生制?，F(xiàn)收現(xiàn)付制計(jì)量的是現(xiàn)金資源的流量，只是當(dāng)現(xiàn)金被收到或付出時(shí)才確認(rèn)和計(jì)量交易或事項(xiàng)，不考慮交易適用的時(shí)期。修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制用來(lái)確認(rèn)那些已經(jīng)發(fā)生于年末，且預(yù)期將在年末后的某個(gè)特定期間內(nèi)導(dǎo)致現(xiàn)金收付的交易和事項(xiàng)，會(huì)計(jì)期間包括一個(gè)在財(cái)政年度結(jié)束后發(fā)生的現(xiàn)金收付“追加期”。修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制在發(fā)生時(shí)確認(rèn)交易和事項(xiàng)，而不論現(xiàn)金是否收到或付出。但在未來(lái)提供服務(wù)的實(shí)物資產(chǎn)將被當(dāng)作本期的“費(fèi)用”，加以一次性予以確認(rèn)，而不得進(jìn)行遞延。權(quán)責(zé)發(fā)生制在財(cái)務(wù)交易或經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)即進(jìn)行記錄和計(jì)量，而不考慮收到或付出現(xiàn)金的時(shí)間1.3.2政府預(yù)算的編制1．政府預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)和時(shí)間

政府預(yù)算的編制，是整個(gè)預(yù)算周期的開(kāi)始。預(yù)算的編制工作基本上可以分為兩大步驟，一是預(yù)算草案的具體編制，二是概算的核定。（1）由財(cái)政部主持預(yù)算編制工作（2）由政府特設(shè)的專(zhuān)門(mén)預(yù)算機(jī)關(guān)主持預(yù)算編制工作，而財(cái)政只負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算。概算的核定與國(guó)家的政體相聯(lián)系的。西方國(guó)家概算的核定有三種類(lèi)型：由總統(tǒng)核定預(yù)算草案、由內(nèi)閣核定預(yù)算草案、由委員會(huì)核定預(yù)算草案。各國(guó)預(yù)算編制工作開(kāi)始的時(shí)間不盡相同。我國(guó)的預(yù)算編制一般在財(cái)政年度開(kāi)始前的一個(gè)季度。2．預(yù)算編制的一般程序2．預(yù)算編制的一般程序各部門(mén)、各單位具體負(fù)責(zé)編制預(yù)算。政府最高行政機(jī)關(guān)決定預(yù)算編制的方針政策財(cái)政部門(mén)的匯總和審核（4）縣級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)審核本級(jí)各部門(mén)的預(yù)算草案，編制本級(jí)政府預(yù)算草案，匯編本級(jí)總預(yù)算草案，經(jīng)本級(jí)政府審定后，按照規(guī)定期限報(bào)上一級(jí)政府。（5）財(cái)政部審核中央各部門(mén)的預(yù)算草案，編制中央預(yù)算草案；匯總地方預(yù)算草案，匯編中央和地方預(yù)算草案。（6）縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)審核本級(jí)各部門(mén)的預(yù)算草案時(shí)，發(fā)現(xiàn)不符合編制預(yù)算要求的，予以糾正。

1.3.3政府預(yù)算的審查批準(zhǔn)世界各國(guó)批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力，都是屬于立法機(jī)構(gòu)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，批準(zhǔn)政府預(yù)算的機(jī)構(gòu)是議會(huì)。預(yù)算的具體審核工作是由議院中的各種常設(shè)委員會(huì)與其下屬的各種小組委員會(huì)來(lái)進(jìn)行的，最后將審議意見(jiàn)交議院大會(huì)審議表決。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)的政治制度，《憲法》規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)有“審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”的權(quán)力。不同國(guó)家中的立法機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算資源分配的方式有不同的偏好，并且受制于憲法中的許多條款。在整體上，這些不同的偏好和有關(guān)要求，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算辯論過(guò)程中增加開(kāi)支的傾向。限制預(yù)算辯論的規(guī)則：（1）預(yù)算進(jìn)行表決的順序；（2）立法機(jī)關(guān)修改預(yù)算的權(quán)力。為確保財(cái)政支出總額得到控制，許多國(guó)家的預(yù)算草案要進(jìn)行兩階段表決：先是就預(yù)算總量投票表決，而撥款和部門(mén)間資源配置則放在第二階段來(lái)投票表決。立法機(jī)關(guān)修改預(yù)算的法定權(quán)力的三種模式：（1）權(quán)力無(wú)約束立法機(jī)關(guān)有能力在每個(gè)方向上變更支出和收入預(yù)算，而無(wú)須得到行政部門(mén)的同意。（2）權(quán)力受約束立法機(jī)關(guān)修改預(yù)算的權(quán)力，通常與“最多可增加多少支出或減少多少收入”聯(lián)系起來(lái)。權(quán)力受約束的程序因國(guó)家而異。在英國(guó)、法國(guó)和英聯(lián)邦國(guó)（3）平衡預(yù)算的權(quán)力只是在必須采取相應(yīng)措施維持預(yù)算平衡的前提下，立法機(jī)關(guān)才能增減支出或收入。這種調(diào)節(jié)性的制度，把立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算管理的影響集中于資源配置目標(biāo)上。1.3.4政府預(yù)算執(zhí)行1．政府預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)（1）收入執(zhí)行必須制定完善的組織收入的各項(xiàng)規(guī)章制度；根據(jù)政府預(yù)算收入計(jì)劃和核定的季度執(zhí)行計(jì)劃組織收入，保證及時(shí)、足額入庫(kù)。（2）支出執(zhí)行政府預(yù)算支出的執(zhí)行，是財(cái)政部門(mén)、上級(jí)主管部門(mén)和國(guó)家金庫(kù)通過(guò)國(guó)家規(guī)定的辦法，向用款單位進(jìn)行撥付財(cái)政資金的分配活動(dòng)。（3）預(yù)算平衡預(yù)算平衡是相對(duì)的，不平衡是絕對(duì)的，組織預(yù)算平衡是預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)常性的重要工作。財(cái)政部門(mén)要根據(jù)客觀情況的變化，調(diào)整預(yù)算，組織新的預(yù)算平衡，保證國(guó)家預(yù)算收支任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。這就要求在執(zhí)行政府預(yù)算的過(guò)程中，緩解減收增支的矛盾，盡量減輕不利因素的影響。（4）預(yù)算管理政府部門(mén)為了確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一方面要建立一個(gè)良好的預(yù)算執(zhí)行的控制程序，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，監(jiān)督檢查各地方、各部門(mén)，促使其正確地貫徹執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)政、財(cái)務(wù)、稅收法令和制度。另一方面，將控制的重心轉(zhuǎn)向預(yù)算績(jī)效，要求支出部門(mén)和機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算資源使用的結(jié)果負(fù)責(zé)。2．政府預(yù)算執(zhí)行的機(jī)構(gòu)政府預(yù)算的執(zhí)行，是整個(gè)預(yù)算工作周期中最重要的環(huán)節(jié)。在我國(guó)，負(fù)責(zé)政府預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府。而各級(jí)政府的財(cái)政部門(mén)則是政府預(yù)算執(zhí)行的具體負(fù)責(zé)和管理機(jī)構(gòu)，是執(zhí)行預(yù)算收支的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督政府各所屬預(yù)算單位具體執(zhí)行收支預(yù)算。政府預(yù)算收入的執(zhí)行工作，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織，并按各項(xiàng)預(yù)算收入的性質(zhì)和征收辦法，分別由財(cái)政部門(mén)和各主管收入的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，政府預(yù)算支出由財(cái)政部門(mén)管理和執(zhí)行，還有其他各職能機(jī)構(gòu).對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，主要包括兩個(gè)方面：（1）由國(guó)家行政首腦領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行的監(jiān)督，即財(cái)政監(jiān)督；（2）由立法機(jī)構(gòu)或?qū)α⒎C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，即審計(jì)監(jiān)督，其目的是監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)是否依法執(zhí)行預(yù)算。1.3.5政府預(yù)算調(diào)整預(yù)算調(diào)整按調(diào)整幅度不同，分為全面調(diào)整和局部調(diào)整。1．全面調(diào)整指國(guó)家對(duì)原定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃作較大調(diào)整時(shí)，政府預(yù)算也相應(yīng)對(duì)預(yù)算收支的總盤(pán)子進(jìn)行的大調(diào)整。它涉及面廣，工作量大，實(shí)際上等于重新編制政府預(yù)算。2．局部調(diào)整局部調(diào)整是對(duì)政府預(yù)算作的局部變動(dòng)。（1）動(dòng)用預(yù)備費(fèi)（2）預(yù)算追加、追減（3）經(jīng)費(fèi)流用（4）預(yù)算劃轉(zhuǎn)1.3.6政府決算“政府決算”，是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，是政府預(yù)算執(zhí)行效果的總結(jié)，是預(yù)算管理過(guò)程中一個(gè)必不可少的、十分重要的階段。政府決算由決算報(bào)表和文字說(shuō)明兩部分構(gòu)成，通常按照我國(guó)統(tǒng)一的決算體系匯編而成，包括中央級(jí)決算和地方總決算。政府決算與政府預(yù)算體系構(gòu)成一樣，都是按照國(guó)家的政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域來(lái)劃分的。我國(guó)政府決算包括中央決算和地方?jīng)Q算。1994年后,從法律的角度上講，傳統(tǒng)的全國(guó)各級(jí)政府的決算匯編而成的“國(guó)家決算”，已經(jīng)被否定。此時(shí)的“國(guó)家決算”，只是中央決算和由地方各級(jí)政府決算備案統(tǒng)計(jì)生成的地方總決算合并而成的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。但嚴(yán)格地說(shuō)，此時(shí)的中央決算就是“國(guó)家決算”，因?yàn)橹挥兄醒胝庞匈Y格代表“國(guó)家”。36◆2.1財(cái)政體制◆22政府間職責(zé)的分工◆2.3政府間收入權(quán)限的劃分◆2.4政府間轉(zhuǎn)移支付◆2.5中國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系第2節(jié)政府間財(cái)政關(guān)系372.1財(cái)政體制財(cái)政體制規(guī)定了政府間財(cái)政關(guān)系。所謂“財(cái)政體制”，是為了處理政府間財(cái)政關(guān)系，規(guī)定政府各級(jí)組織應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)及其相應(yīng)的財(cái)權(quán)財(cái)力所形成的制度。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家多奉行財(cái)政聯(lián)邦制，各級(jí)政府的財(cái)政相對(duì)獨(dú)立，只對(duì)同級(jí)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。具體說(shuō)來(lái)，它包括以下三方面內(nèi)容。：財(cái)政支出責(zé)任的區(qū)分財(cái)政收入權(quán)的劃分政府間轉(zhuǎn)移支付制度的確定382.2政府間職責(zé)的分工政府（公共部門(mén)）的經(jīng)濟(jì)作用，體現(xiàn)在資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三個(gè)方面。政府職責(zé)的區(qū)分，是政府間財(cái)政關(guān)系確立的基礎(chǔ)。2.2.1資源配置職能的分工1．公共產(chǎn)品提供的分工39從圖中可以看出，福利損失的大小與兩組居民的需求差異及各組需求的價(jià)格彈性大小有關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，需求的差異越大，福利損失越大；需求的價(jià)格彈性越小，則福利損失越大。因此，如果一國(guó)范圍內(nèi)各地的公共產(chǎn)品需求差異很大，并且需求的價(jià)格彈性又比較小的話，帶來(lái)的效率損失就越大。由此可見(jiàn)，如果各地對(duì)公共產(chǎn)品的需求存在差異，那么最好的辦法就是由各地自己提供公共產(chǎn)品。中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品，對(duì)于有著不同需求水平的地方會(huì)帶來(lái)福利損失。402．蒂布模型蒂布模型，提供了另一種思路，這種思路不是從政府角度尋找解決辦法，而是從普通百姓的遷移行為上尋找解決辦法。它假設(shè)一個(gè)國(guó)家可以分成很多地區(qū)，每個(gè)地區(qū)都有相對(duì)應(yīng)的政府收支組合，每個(gè)人都可以在一國(guó)之內(nèi)找到自己所偏好的組合。這樣，如果某人對(duì)當(dāng)?shù)卣峁┑墓伯a(chǎn)品和稅收不滿，他就可以選擇離開(kāi)，到他所喜歡的地方去，即“用腳投票”（votewithone’sfeet）。413．分工的問(wèn)題地方性公共產(chǎn)品，若它的提供帶有外溢性，也會(huì)影響該地對(duì)公共產(chǎn)品提供。此外，當(dāng)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)時(shí)，中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品可以節(jié)約成本。區(qū)分中央政府和地方政府資源配置職能時(shí)應(yīng)該考慮以下問(wèn)題：（1）轄區(qū)間外溢性問(wèn)題（2）公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)在財(cái)政的資源配置職能主要采取分權(quán)模式的基礎(chǔ)上，中央政府也必須承擔(dān)一定責(zé)任，以保證的效率原則的最終實(shí)現(xiàn)。422.2.2收入分配職能的分工收入分配職能的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。在多級(jí)政府制度中，這一職能應(yīng)主要由中央政府（聯(lián)邦政府）來(lái)承擔(dān)。由中央政府履行收入分配職能，就不會(huì)產(chǎn)生流動(dòng)性要素在地區(qū)間的流動(dòng)所帶來(lái)的任何負(fù)面影響。432.2.3經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的分工市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下穩(wěn)定職能也只能歸中央政府，其原因如下：

1、穩(wěn)定職能即政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，一般涉及總需求和總供給的調(diào)節(jié)問(wèn)題。2、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策需要政府預(yù)算周期性地發(fā)生赤字或盈余（經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，擴(kuò)大政府開(kāi)支，減少稅收，以擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)，形成財(cái)政赤字；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)快時(shí)期，增加稅收，減少政府開(kāi)支，形成財(cái)政盈余。），而財(cái)政赤字，尤其是長(zhǎng)期性大規(guī)模的財(cái)政赤字，大體上只有中央政府才能夠?qū)嵭小?4地方政府更多地平衡自己的預(yù)算，保持財(cái)政收支的大體平衡的原因：（1）與中央政府相比，地方政府較難進(jìn)入一國(guó)的資本市場(chǎng)。（2）中央政府在國(guó)內(nèi)發(fā)行的債券，主要由國(guó)內(nèi)居民所持有，而地方政府的債券中有相當(dāng)一部分由該地區(qū)以外的人持有，這部分債券具有“外債”的性質(zhì)，還本付息時(shí)則意味著本地收入的向外流動(dòng)。

45中央和地方支出責(zé)任的劃分

內(nèi)容

責(zé)任歸屬

理由國(guó)防外交國(guó)際貿(mào)易金融與貨幣政策管制地區(qū)間貿(mào)易對(duì)個(gè)人的福利補(bǔ)貼失業(yè)保險(xiǎn)全國(guó)性交通地區(qū)性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全國(guó)性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國(guó)性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國(guó)性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國(guó)性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國(guó)性公共產(chǎn)品或服務(wù)收入再分配、地區(qū)性服務(wù)收入再分配、地區(qū)性服務(wù)全國(guó)性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)46中央和地方支出責(zé)任的劃分（續(xù)）

內(nèi)容

責(zé)任歸屬

理由環(huán)境保護(hù)對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科研的支持教育衛(wèi)生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公園、娛樂(lè)設(shè)施地方、中央地方、中央地方、中央地方地方地方地方地方地方地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)地區(qū)性服務(wù)

472.3政府間收入權(quán)限的劃分2.3.1收入劃分的基本問(wèn)題

現(xiàn)代政府的主要收入來(lái)源是稅收，因此政府間的收入劃分，最主要是稅收的劃分問(wèn)題；現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系（財(cái)政體制）的具體形式，常被稱(chēng)為“分稅制”財(cái)政體制。除了稅收之外，政府的收入來(lái)源還可能有國(guó)有資產(chǎn)收益、收費(fèi)、公債，等等，因而劃分收入權(quán)限也同樣要涉及這些問(wèn)題。我國(guó)目前在這方面的問(wèn)題有些特殊，龐大規(guī)模的國(guó)有資產(chǎn)存在，只是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌尚未完成的體現(xiàn)，但卻產(chǎn)生了國(guó)有資產(chǎn)稅后收益如何處置的問(wèn)題。為此，目前中國(guó)的財(cái)政體制客觀上還存在著如何分利的問(wèn)題。48政府間稅種劃分的一般情況

稅種稅基的決定權(quán)稅率的決定權(quán)稅收征管權(quán)

稅收功能與特征關(guān)稅個(gè)人所得稅公司所得稅營(yíng)業(yè)稅A.單一環(huán)節(jié)B.多環(huán)節(jié)財(cái)富稅資源稅A.地區(qū)間分布不均勻的資源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC進(jìn)出口貿(mào)易稅流動(dòng)性要素，再分配和穩(wěn)定工具流動(dòng)性要素、穩(wěn)定工具稅基可協(xié)調(diào)，較低的奉行納稅費(fèi)用稅基可協(xié)調(diào)，較高的奉行納稅費(fèi)用再分配功能，稅基流動(dòng)調(diào)節(jié)稅源不均衡功能49政府間稅種劃分的一般情況

（續(xù)）注：表中C代表中央政府；P代表省等中間層次的政府；L代表省以下的地方政府。

稅種稅基的決定權(quán)稅率的決定權(quán)稅收征管權(quán)

稅收功能與特征B.

地區(qū)間分布均勻的資源財(cái)產(chǎn)稅“有害產(chǎn)品”稅使用費(fèi)和受益稅C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L稅源分布均衡，且具有不可流動(dòng)性稅基流動(dòng)性小，地方征管效率高有害產(chǎn)品的影響可能是全國(guó)性、地區(qū)或地方性的可能確定特定的消費(fèi)者50政府收費(fèi)往往對(duì)應(yīng)于公共部門(mén)所提供的服務(wù)。從理論上說(shuō)，是哪一級(jí)政府提供的服務(wù)，就應(yīng)該由那一級(jí)政府收費(fèi)，因此，收費(fèi)的劃分經(jīng)常不構(gòu)成劃分收入的難點(diǎn)。對(duì)于收入劃分問(wèn)題的解決，首先要看劃分收入的目的何在。一般的解釋是，收入用于滿足支出的需要。通常認(rèn)為，地方政府不應(yīng)該擁有充分的和完全的財(cái)權(quán)，這樣中央政府才能夠?qū)χM(jìn)行調(diào)控，以維護(hù)一國(guó)的統(tǒng)一。地方政府和下級(jí)政府，要么在收支相抵之后留有資金缺口，需要中央政府和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，以抵補(bǔ)缺口；要么收大于支，但要上解部分本級(jí)籌集的收入給中央政府和上級(jí)政府。51地方政府和下級(jí)政府的財(cái)政資金缺口，或者所上解的收入規(guī)模不應(yīng)該太大，財(cái)政收入應(yīng)該滿足財(cái)政支出的需要，地方收支應(yīng)該大致相抵。不同級(jí)別政府的收入應(yīng)該根據(jù)其所承擔(dān)的職責(zé)，所要實(shí)現(xiàn)其職能而定，基本做到“財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)”。但在實(shí)際中，一般是從收入本身的特性，以及政府的其他目標(biāo)著手，劃分政府收入的。通常這樣劃分的地方財(cái)政收入，是不足以滿足地方財(cái)政支出需要的。中央政府和上級(jí)政府收遠(yuǎn)大于支。這樣，地方財(cái)政和下級(jí)財(cái)政支出的不足部分，很大程度上要依靠中央政府和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付得以解決。522.3.2稅收劃分的兩種基本思路各級(jí)政府間的分稅有三種方式：分稅種，分稅收收入，分稅率。稅收劃分主要有以下兩大類(lèi)：一是劃分為中央稅（國(guó)稅）和地方稅（地稅）；二是劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。

53

征稅的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)表明，如果由中央統(tǒng)一征稅，可以節(jié)約征稅成本。從理論上說(shuō)，可以由中央統(tǒng)一征稅，再通過(guò)總額轉(zhuǎn)移支付的形式給地方。但是，這樣做會(huì)：加劇中央和地方政府之間財(cái)政的不配套（fiscalmismatch）程度形成地方的“收入缺口”中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，將自己的意志強(qiáng)加給地方，影響地方政府的資源配置的結(jié)果54從理論上，稅收分權(quán)方法大致有兩種思路：一是根據(jù)稅種本身屬性，在中央政府和地方政府之間劃分稅收；二是根據(jù)受益原則確定稅權(quán)。若根據(jù)稅種本身的屬性劃分稅權(quán)，大部分稅收收入應(yīng)由中央政府征收。就國(guó)際上現(xiàn)行稅制與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系而言，它有利于征稅的順利進(jìn)行，不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)行為造成過(guò)多的扭曲。但依此方法征稅，不能保證地方以地方稅收入承擔(dān)較大比重政府支出責(zé)任的需要，帶來(lái)以上所提及的問(wèn)題。進(jìn)一步看，現(xiàn)行稅制征收的收入可能不足以滿足支出的需要，將導(dǎo)致下一輪的增稅，最終加重企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。55按受益原則劃分稅權(quán)，要求各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)支出的需要課征收入，稅收應(yīng)與公共支出相對(duì)應(yīng)。這種方法的不利之處，是它可能增加稅收征管成本，但其有利之處是它符合“誰(shuí)受益，誰(shuí)付款”的原則，從而可以增加對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督，從根本上促進(jìn)整個(gè)政府體系服務(wù)效率的提高。根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦制的要求，應(yīng)將稅種與其在全部稅收收入中的地位結(jié)合起來(lái)進(jìn)行綜合考慮，即依據(jù)受益原則劃分稅權(quán)，保證地方支出所需稅收主要由地方政府征收。56政府間稅基分享“稅基分享”，指的是兩個(gè)或兩個(gè)以上級(jí)別的政府，在一個(gè)共同的稅基上征收各自的稅收。稅基分享的方式主要有三種：

（1）對(duì)某一稅基，分別設(shè)置中央稅和地方稅，由兩套稅制共同征收；（2）對(duì)某一稅基只設(shè)置中央稅，地方政府通過(guò)在中央稅的稅率上，附加一定的比例或附加費(fèi)的形式分享；（3）只設(shè)一種稅，由一級(jí)政府進(jìn)行征管，征得的收入在中央和地方政府之間分享。選擇何種形式，取決于對(duì)效率和公平的權(quán)衡。

財(cái)政收入的劃分，不僅僅是要確定哪些稅種提供的收入或哪些稅收收入歸中央，哪些歸地方的問(wèn)題，它更重要的是要確立一套約束機(jī)制，保證不同級(jí)別財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性的問(wèn)題。572.4政府間轉(zhuǎn)移支付2.4.1轉(zhuǎn)移支付存在的理由1．保證下級(jí)政府的支出需要轉(zhuǎn)移支付的具體做法有兩種：（1）縱向轉(zhuǎn)移支付（2）同級(jí)政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付2．有助于地方財(cái)力均等化3．有助于地區(qū)間利益的協(xié)調(diào)——推動(dòng)一些具有外溢性的地方公共項(xiàng)目的投資4．有助于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制582.4.2轉(zhuǎn)移支付的種類(lèi)轉(zhuǎn)移支付有條件轉(zhuǎn)移支付（分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付）配套轉(zhuǎn)移支付——可用于解決正外溢性問(wèn)題封頂配套轉(zhuǎn)移支付無(wú)配套轉(zhuǎn)移支付無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付59無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付給地方較大的選擇權(quán)。有條件的轉(zhuǎn)移支付，會(huì)約束地方的行為。中央政府在提供有條件的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，可以保證轉(zhuǎn)移支付的資金用于特定的活動(dòng)或用途，實(shí)現(xiàn)中央政府預(yù)期目標(biāo)。因此，中央政府可能更偏向于有條件的轉(zhuǎn)移支付。602.4.3轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定在美國(guó)，州收到的轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，取決于當(dāng)?shù)厝司杖?、城市人口?guī)模、州所得稅的數(shù)量等因素。決定各地可以獲得多少轉(zhuǎn)移支付的重要因素之一，是其稅收努力程度，即所課征的賦稅與稅收能力的比率，意思是盡力征稅。分析轉(zhuǎn)移支付的影響時(shí)，需要考慮“粘蠅紙效應(yīng)”。經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府以政府轉(zhuǎn)移支付形式取得的收入，要比地方自有的收入會(huì)帶來(lái)更多的地方支出，即錢(qián)投到哪里，會(huì)引起其他相關(guān)的更多支出。612.5中國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系2.5.1中國(guó)財(cái)政體制概況

50年代至1980年，財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)都是統(tǒng)收統(tǒng)支，這種性質(zhì)的財(cái)政體制，適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所需要的高度集中統(tǒng)一的要求，為當(dāng)時(shí)國(guó)家以指令性計(jì)劃直接配置社會(huì)資源，提供了財(cái)政體制方面的基本保證。1980年，中國(guó)進(jìn)行了“劃分收支、分級(jí)包干”，即俗稱(chēng)的“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革。1985年，財(cái)政體制實(shí)行了“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的辦法。但一直到1993年底止，市場(chǎng)化改革前期的中國(guó)財(cái)政體制，基本上是不同程度的包干制。622.5.2目前的政府間財(cái)政關(guān)系中國(guó)于1994年起開(kāi)始實(shí)行分稅制財(cái)政體制。1．中央和地方事權(quán)及支出的劃分根據(jù)分稅制財(cái)政體制對(duì)中央政府和地方政府事權(quán)的劃分，中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)國(guó)家安全、外交、中央國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)、調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等所需支出；地方財(cái)政主要負(fù)責(zé)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。中央政府的具體支出地方政府的具體支出632．中央和地方收入的劃分1994年的分稅制財(cái)政體制改革，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種，劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種，劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。1994年開(kāi)始，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，中央稅、共享稅及地方稅的立法權(quán)集中在中央。中央固定收入地方固定收入中央、地方共享收入643．轉(zhuǎn)移支付體系

1994年開(kāi)始形成的政府轉(zhuǎn)移支付體系，是由體制補(bǔ)助與體制上解，中央對(duì)地方的稅收返還，中央對(duì)地方財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，以及中央與地方財(cái)政年終結(jié)算補(bǔ)助、其他補(bǔ)助等幾種形式構(gòu)成的。稅收返還，是為了保證地方的既得利益而實(shí)行的辦法。中央把在1993年按新體制計(jì)算的凈增加的收入，全部返還給地方。稅收返還的基本辦法是，首先核算中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)，然后再具體計(jì)算返還數(shù)額。65地方稅收返還基數(shù)的核算公式如下：R＝C＋75%V－S其中：R為1994年中央對(duì)地方稅收返還的核定基數(shù)；C為消費(fèi)稅收入；V為增值稅收入；S為1993年中央對(duì)地方的下劃收入。式中右邊的兩項(xiàng)之和（C＋75％V）是新體制下分稅種劃分后把原來(lái)的共享收入份額轉(zhuǎn)化為中央收入的數(shù)量；S是原體制地方已得的份額。兩者的差額R，就是按照新稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，這個(gè)數(shù)額全部返還給地方。1994年以后，稅收返還在這個(gè)基數(shù)上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的1：O.3系數(shù)確定。分稅制后對(duì)原體制的中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)，也作出了相應(yīng)的規(guī)定。

662.5.3現(xiàn)行體制的缺陷與出路1．事權(quán)的劃分

中央與地方事權(quán)的準(zhǔn)確劃分，必須建立在政府事權(quán)范圍的科學(xué)界定上。如果無(wú)法給出政府的事權(quán)范圍，顯然在此基礎(chǔ)上只能是奢談事權(quán)的劃分問(wèn)題。中國(guó)行政改革正在進(jìn)行當(dāng)中，政府事權(quán)范圍的界定尚未完成，因此，要進(jìn)行合理分權(quán)是一件很難的事情，鬧不好甚至?xí)霈F(xiàn)舊體制的復(fù)歸。現(xiàn)實(shí)中，這直接導(dǎo)致支出的某些方面不夠明確且交叉較多的弊端。1994年的分稅制改革方案中，對(duì)中央政府和地方政府的事權(quán)劃分，基本上還是按原有的模式劃分?？茖W(xué)的分稅制必須以合理劃分政府的事權(quán)為依據(jù)。政府間事權(quán)的劃分，應(yīng)確定哪些是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。中國(guó)關(guān)于政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)如何在中央和地方之間劃分，一直缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有找出有效的劃分辦法。67

中國(guó)政府級(jí)次過(guò)多，中央政府之下有省級(jí)政府、地市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，從而人為地增加了事權(quán)劃分的困難。財(cái)政聯(lián)邦主義理論在各級(jí)政府間職能分配的基本原則：就資源配置職能而言，地方政