北歐預(yù)防腐敗的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示

北歐預(yù)防腐敗的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示摘要：北歐在反腐敗方面行動(dòng)早、法律完善、經(jīng)驗(yàn)豐富、效果好，有很多值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方，當(dāng)前我國(guó)腐敗問(wèn)題形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，借北歐經(jīng)驗(yàn)改善我國(guó)腐敗形勢(shì)具有十分重要的意義。關(guān)鍵詞：北歐；防腐??；經(jīng)驗(yàn)一.北歐各國(guó)反腐敗的成功經(jīng)驗(yàn)一〉立法嚴(yán)格早在20世紀(jì)初，北歐國(guó)家就開(kāi)始制定反腐敗法律，強(qiáng)調(diào)預(yù)防與懲治相結(jié)合。瑞典于1919年、1962年、1978年分別制定和完善了反行賄受賄法。芬蘭在20世紀(jì)20年代制定了《公務(wù)刑法》。后來(lái)，又根據(jù)情況變化而加以修訂和完善。丹麥雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的反腐敗法典，但在其刑法的有關(guān)章節(jié)里明確規(guī)定了有關(guān)貪污受賄罪的罪刑規(guī)范，對(duì)貪污罪的刑罰大大高于其他經(jīng)濟(jì)犯罪的處罰標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)這種嚴(yán)格的立法，使得他們?cè)诜锤瘮》矫嬗兄暾姆杀Ｕ蟍1]。二〉權(quán)機(jī)制有效力制約北歐國(guó)家對(duì)公職人員的權(quán)力制約機(jī)制十分健全，依賴(lài)整個(gè)社會(huì)，并廣泛存在于行政、司法和議會(huì)系統(tǒng)中。1.司法途徑：司法獨(dú)立不受行政干預(yù)，保證司法系統(tǒng)能夠獨(dú)立地開(kāi)展工作，從而能夠真正起到監(jiān)督的作用。2.議會(huì)途徑：議會(huì)以立法權(quán)、重大政策審批權(quán)對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)政府的不良行政進(jìn)行糾正。3.審計(jì)途徑：北歐國(guó)家的審計(jì)部門(mén)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，有助于公正和獨(dú)立地進(jìn)行審計(jì)。4.內(nèi)部途徑：北歐國(guó)家普遍重視內(nèi)部監(jiān)督，如行政監(jiān)察、立法內(nèi)部監(jiān)督和政黨相互監(jiān)督等。5.輿論途徑：公眾通過(guò)新聞媒體揭露腐敗、監(jiān)督政府的行為。6.選舉與彈劾途徑：選民通過(guò)選舉對(duì)行政官員、議員、黨派等進(jìn)行選擇，實(shí)行彈劾制度和責(zé)任追究制度等。三〉腐敗監(jiān)督機(jī)制完善瑞典是最早開(kāi)放政府記錄供民眾查詢(xún)的國(guó)家，也是信息技術(shù)社會(huì)化程度最高的國(guó)家。早在1776年瑞典就開(kāi)放了政府記錄。瑞典首創(chuàng)了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察官制度，芬蘭、丹麥、挪威隨后也分別設(shè)立了議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員或行政監(jiān)察官。在芬蘭，公共部門(mén)的所有檔案材料對(duì)新聞界和公眾開(kāi)放。挪威議會(huì)監(jiān)察官由議會(huì)選出，作為議會(huì)的代表行使職責(zé)，負(fù)責(zé)調(diào)查公眾對(duì)中央政府和地方政府辦事不公、腐敗和處理問(wèn)題不當(dāng)?shù)确矫娴囊庖?jiàn)和不滿(mǎn)。丹麥政府設(shè)立的調(diào)查官由議會(huì)選出，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取公民對(duì)政府部門(mén)的意見(jiàn)，調(diào)查和處理公務(wù)員的過(guò)失。監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身也受到嚴(yán)格監(jiān)督。四〉反腐敗教育系統(tǒng)化北歐國(guó)家在普遍重視培養(yǎng)整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍職業(yè)道德和操守道德的同時(shí)，還突出了執(zhí)法系統(tǒng)的廉潔自律教育。瑞典、芬蘭重視培養(yǎng)公民的守法觀念，中學(xué)開(kāi)設(shè)法律基礎(chǔ)教育課程，錄用公務(wù)員須考法律知識(shí)，上崗必須進(jìn)行守法宣誓。瑞典有一所成立于1923年的反賄賂研究所，專(zhuān)門(mén)宣傳有關(guān)法規(guī)，并開(kāi)展咨詢(xún)活動(dòng)。丹麥對(duì)警察進(jìn)行經(jīng)常性的職業(yè)道德教育，包括內(nèi)部的紀(jì)律教育、價(jià)值觀教育和職業(yè)道德教育，對(duì)警察的紀(jì)律狀況進(jìn)行經(jīng)常性的統(tǒng)計(jì)和分析，防范各種違紀(jì)和腐化苗頭。并通過(guò)警察工會(huì)活動(dòng)等方式建立健全警察文化，培養(yǎng)警察的高度榮譽(yù)感和責(zé)任感。五〉廉政考績(jī)嚴(yán)格北歐國(guó)家公職人員隊(duì)伍的素質(zhì)與對(duì)他們的嚴(yán)格考核和管理有直接關(guān)系。對(duì)公職人員管理考核的主要方法是：1.入口選任。對(duì)公務(wù)員和公共機(jī)構(gòu)工作人員的選任有嚴(yán)格的條件和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具有監(jiān)督職能的行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的官員選任尤為嚴(yán)格。2.管理監(jiān)控。遵循現(xiàn)代管理原則健全管理，重要職位進(jìn)行崗位輪換，嚴(yán)格控制公務(wù)員的兼職行為。3.考核評(píng)估。每年對(duì)公職人員的工作能力、個(gè)人素質(zhì)、管理水平和廉政情況進(jìn)行考評(píng)。六〉國(guó)際合作的積極參與北歐各國(guó)積極參加歐盟和經(jīng)合組織等范圍的反腐國(guó)際合作。歐洲先后通過(guò)了涉及歐洲委員會(huì)和歐盟成員國(guó)官員的反腐敗協(xié)定。經(jīng)合組織制定和修訂了國(guó)際經(jīng)濟(jì)交易反腐敗協(xié)定和制止對(duì)外國(guó)行政官員賄賂的協(xié)定。1998年以來(lái)，歐盟還制定了對(duì)私有企業(yè)腐敗行為采取聯(lián)合行動(dòng)的協(xié)定以及歐洲腐敗犯罪立法協(xié)定。國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行也制定了抑制金融和采購(gòu)體制中的反腐敗計(jì)劃，提出了各成員在抑制腐敗和改革機(jī)制上應(yīng)作的努力。對(duì)于這些國(guó)際協(xié)定，北歐國(guó)家均能認(rèn)真遵守。二．我國(guó)需要在北歐反腐敗經(jīng)驗(yàn)方面的借鑒一〉對(duì)反腐敗法律法規(guī)的完善過(guò)去我們主要采取兩種方法處理腐敗問(wèn)題：一種是進(jìn)行專(zhuān)案查處，另一種是發(fā)動(dòng)嚴(yán)打運(yùn)動(dòng)?；剡^(guò)頭去看，這兩種辦法并不是很有效的。今后應(yīng)當(dāng)把反腐斗爭(zhēng)納入法治的軌道。法治的最起碼的要求，是實(shí)現(xiàn)反腐的法制化。這就是說(shuō)，不是用個(gè)別的措施對(duì)腐敗案件作專(zhuān)題處理，而是從制度層面解決問(wèn)題，否則很難避免少數(shù)紀(jì)檢干部疲于奔命地到處救火的被動(dòng)局面。所以在立法中應(yīng)注意總結(jié)我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)及面臨的新情況，借鑒北歐國(guó)家在反腐敗工作方面的一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，注意把黨的反腐倡廉政策和要求適時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家的法律法規(guī)，構(gòu)筑具有中國(guó)特色的預(yù)防和解決腐敗問(wèn)題的法律體系。由于國(guó)情方面的差異，我國(guó)在學(xué)習(xí)和完善反腐敗法律的時(shí)候，還要考慮到對(duì)于隱性犯罪的界定，對(duì)于公民基本權(quán)利的保障，要確保法律的透明性，保證司法的公正性和獨(dú)立性，使指定的法律能夠真正的落到實(shí)處。而嚴(yán)厲的法律法規(guī)只是預(yù)防腐敗的基礎(chǔ)，要想真正的防治腐敗的發(fā)生還需要從根源上解決問(wèn)題。二〉權(quán)力的分化與制約我國(guó)目前的腐敗現(xiàn)象，表現(xiàn)形式五光十色，但從經(jīng)濟(jì)的源頭來(lái)看，主要是三個(gè)：一是利用行政干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)的權(quán)力，進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易；二是利用轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)產(chǎn)關(guān)系調(diào)整和變化的時(shí)機(jī)，將公共財(cái)產(chǎn)掠為已有；三是利用市場(chǎng)體制的不完善、不規(guī)范牟取暴利。這三類(lèi)腐敗活動(dòng)都與權(quán)力有關(guān)。由于在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期權(quán)力制衡機(jī)制沒(méi)有及時(shí)建立起來(lái)，某些人就可以利用這種特殊條件，運(yùn)用不受約束的權(quán)力來(lái)謀取私利，實(shí)現(xiàn)暴富。腐敗如此盛行不衰，肯定有深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源。如果我們舍本逐末，只講教育和“嚴(yán)打”，而沒(méi)有解決源頭上的問(wèn)題，腐敗蔓延的勢(shì)頭恐怕是很難得到遏制的。我國(guó)對(duì)各級(jí)公職人員權(quán)力的制約太少，官員抓在手上的權(quán)力太大，并且不受約束，當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)不受約束的權(quán)力能夠使人暴富的時(shí)候，有些人就會(huì)不擇手段地謀取這種權(quán)力，其中的一種辦法就是“跑官”、“買(mǎi)官”，這就使得腐敗現(xiàn)象愈演愈烈。比如80年代“雙軌制”下的“官倒”以及90年代至今的“批租”等都是特權(quán)導(dǎo)致的腐敗[2]。對(duì)公職人員的權(quán)力制約機(jī)制方面，我們有很多地方都需要向北歐國(guó)家學(xué)習(xí)：1.司法途徑：司法獨(dú)立不受行政干預(yù)，保證司法系統(tǒng)能夠獨(dú)立地開(kāi)展工作，從而能夠真正起到監(jiān)督的作用。在這一方面，我國(guó)還有待加強(qiáng)，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)司法工作人員的腐敗的防治，還有在流任制下司法人員的故意規(guī)避行為等也需要有效管理2.我國(guó)實(shí)行的是全國(guó)人民代表大會(huì)制度，從理論上講是比西方的議會(huì)制度更民主跟先進(jìn)的制度，但是我國(guó)的全國(guó)人民代表大會(huì)在落實(shí)上跟廣大人民群眾的互動(dòng)性還不夠，眾所周知，在我國(guó)的各個(gè)地方上，重大政策的審批權(quán)在個(gè)人手上，而各種審批導(dǎo)致的貪污更是在所多有，如：中國(guó)的證券市場(chǎng)曾經(jīng)有一種很不正常的現(xiàn)象，就是一個(gè)已經(jīng)資不抵債的空殼上市公司的名號(hào)（所謂“殼資源”）要賣(mài)幾千萬(wàn)元。原因很簡(jiǎn)單，走法定的審批程序所需付出的機(jī)會(huì)成本，即打點(diǎn)各方的費(fèi)用也高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元。我國(guó)應(yīng)該取消新政對(duì)審批的干預(yù)，加強(qiáng)民主對(duì)行政的監(jiān)督，對(duì)政府的不良行為進(jìn)行糾正。3.審計(jì)途徑：北歐國(guó)家的審計(jì)部門(mén)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，有助于公正和獨(dú)立地進(jìn)行審計(jì)，而我國(guó)的審計(jì)部門(mén)只是政府部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致其成為了專(zhuān)為政府服務(wù)的部門(mén)，而且我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政審批也存在問(wèn)題，一度導(dǎo)致公職人員大量的鋪張浪費(fèi)。4.內(nèi)部途徑：北歐國(guó)家普遍重視內(nèi)部監(jiān)督，如行政監(jiān)察、立法內(nèi)部監(jiān)督和政黨相互監(jiān)督等，在我國(guó)內(nèi)部監(jiān)督存在嚴(yán)重缺失，對(duì)于各種腐敗行為往往后知后覺(jué)，更或讓大量的腐敗犯罪逍遙法外，我國(guó)在內(nèi)部監(jiān)督上應(yīng)該學(xué)習(xí)北歐方面走立法內(nèi)部監(jiān)督道路。只有當(dāng)權(quán)力不再成為個(gè)人或小部分人的斂財(cái)工具的時(shí)候，才能從根本上解決腐敗問(wèn)題。三〉腐敗監(jiān)督機(jī)制的完善在腐敗的監(jiān)督機(jī)制方面，北歐各國(guó)對(duì)我們有很大的參考價(jià)值，在芬蘭，公共部門(mén)的所有檔案材料對(duì)新聞界和公眾開(kāi)放，對(duì)于非保密性部門(mén)，辦公的透明性無(wú)疑能夠最有效的防治腐敗的發(fā)生，這在我國(guó)也具有較好的可行性，可以進(jìn)行試點(diǎn)嘗試。從公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)、房產(chǎn)公開(kāi)透明到公職人員的辦公透明是預(yù)防腐敗的有效措施。此外，在輿論途徑，公眾通過(guò)新聞媒體揭露腐敗、監(jiān)督政府的行為也可大力提倡，近年來(lái)我國(guó)不少官員因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的曝光而被查處，網(wǎng)絡(luò)的曝光在能夠充分求證的同時(shí)保護(hù)了舉報(bào)人的隱私，不失為一種途徑。我國(guó)還應(yīng)當(dāng)有效的鼓勵(lì)民眾監(jiān)督行為，讓人民有情可呈、有冤可訴，設(shè)立有效部門(mén)，對(duì)真正有需要的群眾大開(kāi)方便之門(mén)，杜絕攔截阻礙上訪者、對(duì)上訪者施諸暴力的情況發(fā)生。四〉將公務(wù)員選拔與反腐敗教育聯(lián)系起來(lái)在瑞典、芬蘭重視培養(yǎng)公民的守法觀念，中學(xué)開(kāi)設(shè)法律基礎(chǔ)教育課程，錄用公務(wù)員須考法律知識(shí)，上崗必須進(jìn)行守法宣誓。而在我國(guó)，參考公務(wù)員的大部分考生都是直奔公務(wù)員的“好福利”而去的，而公務(wù)員的錄取跟是不乏與錢(qián)、關(guān)系相掛鉤，這種風(fēng)氣是需要大力整改的。因而反腐敗要先從公務(wù)員的選拔開(kāi)始，從出發(fā)點(diǎn)上去培養(yǎng)廉潔之風(fēng)，繼而深入到所有公職人員之中去。每年對(duì)公職人員的工作能力、個(gè)人素質(zhì)、管理水平和廉政情況進(jìn)行考評(píng)。在對(duì)公職人員進(jìn)行經(jīng)常性的職業(yè)道德教育、紀(jì)律教育、價(jià)值觀教育和職業(yè)道德的同時(shí)，可以樹(shù)立楷模，找出當(dāng)代“焦裕祿”，采用有效的升遷方式，將升遷的機(jī)會(huì)留給有能力、有操守的人，杜絕走關(guān)系，乃至“跑官”、“買(mǎi)官”的事情發(fā)生。讓整國(guó)上下刮起廉政之風(fēng)。五〉積極參與到反腐斗爭(zhēng)的國(guó)際合作中去。2003年12月，我國(guó)政府簽署了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，經(jīng)中央同意，中央紀(jì)委、監(jiān)察部會(huì)同15個(gè)部門(mén)，組成了研究實(shí)施《公約》工作協(xié)調(diào)小組。經(jīng)過(guò)一年多的努力，形成了報(bào)送中央的《關(guān)于批準(zhǔn)〈聯(lián)合國(guó)反腐敗公約〉并解決相關(guān)重要問(wèn)題的意見(jiàn)》，其中的建議之一是“設(shè)立國(guó)家預(yù)防腐敗局”。2005年6月，中央原則同意了該意見(jiàn)。這意味著我國(guó)的反腐之路已經(jīng)走入到國(guó)際合作中去，隨著