PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)專心---專注---專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)當(dāng)前，地方政府推廣PPP模式的熱情高漲，被寄予很多期望。但如果缺乏透明、嚴(yán)格的監(jiān)管體制機(jī)制，盲目推廣PPP項(xiàng)目有可能引發(fā)地方政府性債務(wù)規(guī)模膨脹，帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。PPP模式強(qiáng)調(diào)公私部門的全過(guò)程合作，項(xiàng)目投資額大、經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)、合作方眾多，各方關(guān)系復(fù)雜，涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素眾多。換言之，PPP不是一場(chǎng)婚禮，而是一段婚姻。談戀愛容易，但要結(jié)婚并長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)PPP模式，需處理好各種關(guān)系，做好迎接各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備。尋找風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理邊界PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素極其復(fù)雜，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是保障PPP模式順利運(yùn)營(yíng)的前提。由于風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，識(shí)別和度量PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)比較困難，用好PPP這把利器，需遵循大型項(xiàng)目建設(shè)的一般規(guī)律，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在參與方之間進(jìn)行合理、公平地分擔(dān)。公私合營(yíng)要寫好合同，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要有詳細(xì)的準(zhǔn)備，簽訂PPP合同時(shí)需盡量處理好每個(gè)細(xì)節(jié)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面需遵循以下原則：一是發(fā)揮稟賦優(yōu)勢(shì)。由于PPP項(xiàng)目的參與者掌握的資源不同，應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯不同。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)，參與方對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)控制力最強(qiáng)，就應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)控制哪種風(fēng)險(xiǎn)。二是風(fēng)險(xiǎn)和收益要匹配。高風(fēng)險(xiǎn)高收益，低風(fēng)險(xiǎn)低收益，要體現(xiàn)公平。唯有公平，才能將各個(gè)項(xiàng)目參與者持續(xù)地拴在一起，構(gòu)成緊密利益共同體。三是量力而行。承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要和參與方的能力相適應(yīng)，要有上限。如果承擔(dān)了無(wú)法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)缺乏控制能力。以上是原則性要求，在PPP項(xiàng)目具體運(yùn)營(yíng)中，還要因地制宜，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)和最低需求風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)盡量由公共部門來(lái)承擔(dān);市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)可由公共部門和私營(yíng)部門共同承擔(dān)，但要分配好比例;項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由私營(yíng)部門來(lái)承擔(dān)。在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，公共部門需盡力降低前期風(fēng)險(xiǎn)，做好盡職調(diào)查，識(shí)別出各種風(fēng)險(xiǎn)因素并進(jìn)行評(píng)估，將風(fēng)險(xiǎn)分解為哪些是自留的，哪些是需要移交給私營(yíng)部門的，制定招標(biāo)文件并公布。建議這項(xiàng)工作盡量由獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。在招投標(biāo)和合同組織階段，公共部門和項(xiàng)目公司通過(guò)談判，確定各自的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。融資方面，國(guó)內(nèi)項(xiàng)目除自有資金外，建議選擇大銀行組建的銀團(tuán)貸款等渠道，簡(jiǎn)化資金結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力;國(guó)外項(xiàng)目建議內(nèi)外結(jié)合，通過(guò)設(shè)立SPV，鼓勵(lì)利用國(guó)際債券市場(chǎng)發(fā)行人民幣債券，吸引國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目東道國(guó)金融機(jī)構(gòu)參與，降低融資成本，分散匯率等風(fēng)險(xiǎn)。投資人主要承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于超出投資人控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)，比如地震等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，宜轉(zhuǎn)移給第三方，如政府成立專門機(jī)構(gòu)或保險(xiǎn)公司來(lái)承擔(dān)。要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。省級(jí)財(cái)政部門要建立統(tǒng)一的項(xiàng)目名錄管理制度，和財(cái)政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，按照政府性債務(wù)管理要求，指導(dǎo)下級(jí)財(cái)政部門合理確定補(bǔ)貼金額，依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù)，重點(diǎn)做好融資平臺(tái)公司項(xiàng)目向政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)控制工作，切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前有種認(rèn)識(shí)，即在運(yùn)用PPP模式時(shí)，應(yīng)盡量將風(fēng)險(xiǎn)從公共部門向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移，以此減輕政府，尤其是地方政府的財(cái)政壓力。其實(shí)，這是誤解，因?yàn)楹芏嘌芯勘砻鳎S著風(fēng)險(xiǎn)從公共部門向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移，項(xiàng)目效率開始會(huì)上升，但當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到一定程度后，項(xiàng)目效率將不再上升，反而會(huì)下降。另外，由于我國(guó)沒有成熟的PPP理論和系統(tǒng)的法律規(guī)范，專業(yè)人才缺乏，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足及操作程序較復(fù)雜，我們還無(wú)法確定PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例有無(wú)固定解、多大為合適，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理邊界還比較模糊。一些PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是基于經(jīng)驗(yàn)，而不是準(zhǔn)確的定量分析。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的偏差有可能導(dǎo)致某個(gè)參與方獲得暴利，而我們卻很難判斷風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的偏差是技術(shù)性的，還是有意識(shí)的利益輸送。這些都困擾著PPP的發(fā)展，亟需總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)已有資料分類整理并建立數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行定量分析，逐步建立公平、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這是PPP模式的核心。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)如何防范從地方政府的角度來(lái)說(shuō)，為了防范盲目上馬PPP項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該努力完善監(jiān)管體制，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。首先，完善項(xiàng)目審批機(jī)制。并不是所有項(xiàng)目都適用PPP模式。國(guó)際社會(huì)一般用物有所值方法來(lái)定量和定性地判斷，一個(gè)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式。其次，建立專門的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，專門的PPP管理機(jī)構(gòu)對(duì)于規(guī)范政府行為，減少多頭管理，提升PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率等有著非常重要的作用。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，建議在中央層面建立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，成員涵蓋財(cái)政、發(fā)改、住建、交通等部門，以加強(qiáng)其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。在省級(jí)層面設(shè)立相應(yīng)的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也應(yīng)積極探索。PPP管理機(jī)構(gòu)要致力于提高PPP項(xiàng)目的透明度，積極向公眾宣傳，爭(zhēng)取社會(huì)公眾了解和支持，努力減少項(xiàng)目建設(shè)和管理中的權(quán)錢交易、利益輸送等行為。第三，健全績(jī)效考核機(jī)制。在現(xiàn)行政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，逐步建立PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系。首先是政府績(jī)效評(píng)估。財(cái)政部門作為資金撥付機(jī)構(gòu)必須成為政府績(jī)效評(píng)估的主體，這是事前評(píng)價(jià)的核心。履行事前、事中、事后全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督。其次是專家與中介評(píng)價(jià)。要讓專家和民眾廣泛參與評(píng)議，保障公眾的知情權(quán)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，提高公民評(píng)議的水平和效率。專家主要負(fù)責(zé)解決一些技術(shù)上的難題，協(xié)同政府部門確定指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各部門的支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。另外，審計(jì)部門評(píng)估。以審計(jì)部門作為評(píng)價(jià)組織體系中事后監(jiān)督評(píng)估的主體，以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正，又體現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算的決策民主化功能。同時(shí)，要強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理。PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理主要分為項(xiàng)目管理、完成時(shí)間、完成質(zhì)量三個(gè)方面，考核的重點(diǎn)在于項(xiàng)目質(zhì)量和管理效率。當(dāng)然，在具體執(zhí)行中，要看績(jī)效目標(biāo)是否明確、細(xì)化、量化、按流程管理批復(fù)等方面。此外，在政績(jī)考核體系中，是否可以嘗試把吸引多少社會(huì)資本作為重要的考核指標(biāo)，以推動(dòng)地方政府積極推廣和應(yīng)用PPP模式。PPP推廣要遵循法治PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施離不開法治和契約精神。我國(guó)當(dāng)前PPP相關(guān)規(guī)定散見于各部委和地方政府法規(guī)，缺乏系統(tǒng)的PPP法律框架。政府部門應(yīng)該努力創(chuàng)造適宜的政策法律環(huán)境，健全利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性，并減少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部門的參與風(fēng)險(xiǎn)。從具體國(guó)情看，我國(guó)宜采取專門立法為主、單項(xiàng)立法為輔的模式來(lái)規(guī)制PPP模式?？傮w上來(lái)講，應(yīng)建立以憲法為首，以公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法的專門立法為主，以大中型項(xiàng)目單項(xiàng)立法作為補(bǔ)充，以地方法規(guī)、行業(yè)法、公司法、招投標(biāo)法等法律法規(guī)相配套，以其他文件作指導(dǎo)的完善的法律體系。PPP專門法律應(yīng)該具有較高級(jí)別，以便更好地規(guī)范以下內(nèi)容：PPP范圍的界定;明確政府部門和私營(yíng)部門各自的權(quán)利和義務(wù);PPP項(xiàng)目的采購(gòu)程序;PPP合同的修改、退出機(jī)制以及糾紛處理機(jī)制。同時(shí)，在PPP專門法律的指引下，相關(guān)部門應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，積極引進(jìn)和確定PPP示范文本和標(biāo)準(zhǔn)合同，以推動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施。為解決社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的后顧之憂，還需在財(cái)政預(yù)算、土地使用、融資機(jī)制等方面做出相應(yīng)變革。PPP模式獨(dú)有的長(zhǎng)期付費(fèi)機(jī)制，如政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的項(xiàng)目，需要配套的長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算安排的支持，這些應(yīng)該列入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃。目前，我國(guó)施行的年度預(yù)算，使得PPP長(zhǎng)期付費(fèi)項(xiàng)目的款項(xiàng)支付很難保證。為此，必須建立中長(zhǎng)期預(yù)算安排，并將PPP項(xiàng)目中涉及政府支出責(zé)任的部分予以明確列示，以確保項(xiàng)目能夠得到及時(shí)支付。改革PPP項(xiàng)目的土地使用制度。目前，我國(guó)的PPP項(xiàng)目多是先選定投資人，項(xiàng)目涉及地塊即使掛牌，也必須是定向協(xié)議出讓形式，以確保投資人設(shè)立的項(xiàng)目公司能拿到地塊，但這不符合土地招拍掛制度的要求。因此，針對(duì)PPP項(xiàng)目，應(yīng)該修改相關(guān)法律，明確其土地定向協(xié)議出讓的合法性，避免法律瑕疵。完善PPP項(xiàng)目融資機(jī)制。目前，PPP項(xiàng)目中的涉及收費(fèi)權(quán)時(shí)，一般參考應(yīng)收賬款相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)質(zhì)押融資，但銀行方面的認(rèn)可度