土地一級(jí)開發(fā)及有關(guān)法律問題

土地一級(jí)開發(fā)及有關(guān)法律問題———涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定一、概述二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定一、概

述?

1、土地一級(jí)開發(fā)的含義?土地一級(jí)開發(fā)是伴隨著城市土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展而逐漸演變的新型土地開發(fā)形式。?2000年12月8日，北京市人大常委會(huì)通過的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》第四十八條規(guī)定：“中關(guān)村科技園區(qū)的土地一級(jí)開發(fā)，應(yīng)當(dāng)服從中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃”。這是在法律法規(guī)中首次提到“土地一級(jí)開發(fā)”一詞，但并未對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的涵義做出明確界定。一、概

述?土地一級(jí)開發(fā)目前尚無統(tǒng)一的學(xué)理定義。根據(jù)《北京市土地一級(jí)開發(fā)管理暫行辦法》第三條規(guī)定，土地一級(jí)開發(fā)概念可以歸納為：政府按照土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)等強(qiáng)制性規(guī)定的基礎(chǔ)上，就一定量的土地進(jìn)行征用、拆遷補(bǔ)償、規(guī)劃設(shè)計(jì)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施和環(huán)境景觀建設(shè)等活動(dòng)的總和。一、概

述?

2、土地一級(jí)開發(fā)的內(nèi)容?在城市土地開發(fā)中，當(dāng)?shù)卣凑粘鞘锌傮w規(guī)劃要求辦理前期手續(xù)，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的國有土地或集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，將原本非國有土地使用權(quán)（可能是集體使用權(quán)或荒地）轉(zhuǎn)變了國有土地使用權(quán)，從根本上改變了土地的使用性質(zhì)。然后進(jìn)行市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等前期開發(fā)建設(shè)工作。等到土地驗(yàn)收完成后開始用于商業(yè)運(yùn)作，掛牌出讓，進(jìn)行土地二級(jí)開發(fā)。一、概

述?

3、土地一級(jí)開發(fā)的運(yùn)作過程?政府依據(jù)城市總體規(guī)劃編制區(qū)域規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃是土地一級(jí)開發(fā)運(yùn)作流程的開始。?一級(jí)開發(fā)的驗(yàn)收完成標(biāo)志著土地一級(jí)開發(fā)的完成。具體來說，土地一級(jí)開發(fā)的運(yùn)作流程分為五個(gè)階段：?

（1）區(qū)域規(guī)劃編制?

（2）實(shí)施方案編制?

（3）意見征詢和行政審批?

（4）組織實(shí)施征地拆遷和市政工程建設(shè)?

（5）工程驗(yàn)收一、概

述?

（1）區(qū)域規(guī)劃編制?由地方政府（區(qū)、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主導(dǎo)，根據(jù)城市的總體規(guī)劃及土地利用的總體規(guī)劃，編制擬開發(fā)地塊所屬區(qū)域的總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃，并將編制完成的規(guī)劃報(bào)送市政府的規(guī)劃主管部門審批，由土地主管部門進(jìn)行土地預(yù)審。實(shí)踐中，土地一級(jí)開發(fā)商為取得土地一級(jí)開發(fā)資格，往往會(huì)提前介入，出資或協(xié)助政府完成區(qū)域規(guī)劃的編制控規(guī)。一、概

述?

（2）實(shí)施方案編制?地方政府在報(bào)審區(qū)域規(guī)劃的同時(shí)，需向土地主管部門提出土地一級(jí)開發(fā)申請(qǐng)，并完成土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施方案的編制。實(shí)施方案的編制應(yīng)以政府規(guī)劃部門批準(zhǔn)的區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)，實(shí)施方案將作為招標(biāo)文件的主要組成部分。一、概

述?

（3）意見征詢和行政審批?地方政府的實(shí)施方案報(bào)送上級(jí)政府后，由上級(jí)政府土地主管部門牽頭，會(huì)同發(fā)展和改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門對(duì)土地一級(jí)開發(fā)提出意見和建議。申報(bào)方將根據(jù)意見和建議對(duì)實(shí)施方案予以調(diào)整，直到獲得審核通過。一旦審核確定了實(shí)施方案，就可以在實(shí)施方案的基礎(chǔ)上整理完成土地一級(jí)開發(fā)招標(biāo)文件。通過公開招標(biāo)，選定土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施主體，并與之簽署土地一級(jí)開發(fā)委托合同。一級(jí)開發(fā)商取得授權(quán)批復(fù)后，持授權(quán)憑證到環(huán)境、交通、規(guī)劃、土地等部門辦理行政審批許可手續(xù)。一、概

述?

（4）組織實(shí)施征地拆遷和市政工程建設(shè)??按照政府批準(zhǔn)的實(shí)施方案，完成征地拆遷。征地拆遷涉及拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案及回遷安置，這是一級(jí)開發(fā)過程中最容易產(chǎn)生糾紛的階段，會(huì)遇到的法律問題很多，非常麻煩?，F(xiàn)在是政府的土地征收中心執(zhí)行拆遷，開發(fā)企業(yè)不得參與，對(duì)開發(fā)企業(yè)是個(gè)好事。但是，在征收拆遷過程中，開發(fā)企業(yè)不是無所作為，而是更要積極參與、積極謀劃，只不過是不要直接面對(duì)被拆遷對(duì)象。按照政府批準(zhǔn)的實(shí)施方案，完成市政工程建設(shè)。市政工程建設(shè)主要是將水、電、氣、通信、道路等市政設(shè)施引入待征用地內(nèi)。在市政設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)中，會(huì)遇招投標(biāo)、施工合同談判和履行等法律一、概

述?

（5）工程驗(yàn)收?土地一級(jí)開發(fā)的工程驗(yàn)收包括：審核土地一級(jí)開發(fā)主體提交的一級(jí)開發(fā)成本報(bào)告、審核待征土地地上物清除狀況及拆遷結(jié)案手續(xù)、復(fù)檢市政工程等。驗(yàn)收由土地儲(chǔ)備部門、市政建設(shè)部門、工程建設(shè)管理部門、拆遷管理部門及土地一級(jí)開發(fā)商一并完成。?本階段，一級(jí)開發(fā)企業(yè)關(guān)注的是供地進(jìn)度和成本、利潤的收回，因此會(huì)有關(guān)于供地方式的合法性、供地文件的合規(guī)性等法律問題。一、概

述?

4、土地一級(jí)開發(fā)與土地儲(chǔ)備、土地整理的區(qū)別和聯(lián)系?土地一級(jí)開發(fā)與土地儲(chǔ)備、土地整理的含義不完全相同。??（1）與土地儲(chǔ)備的區(qū)別和聯(lián)系（2）與土地整理的區(qū)別和聯(lián)系一、概

述?

（1）與土地儲(chǔ)備的區(qū)別和聯(lián)系?2007年頒布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，所稱土地儲(chǔ)備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備可分為前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)兩個(gè)環(huán)節(jié)，這里的“前期開發(fā)”實(shí)際上即是土地一級(jí)開發(fā)（一部分還是全部）?？梢娡恋貎?chǔ)備包含土地一級(jí)開發(fā)，通過土地一級(jí)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備。一、概

述?

（2）與土地整理的區(qū)別和聯(lián)系?土地整理源于早期對(duì)農(nóng)用地的平整，是指通過采取各種措施，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境的行為。隨后此概念也用于建設(shè)用地。土地整理更多的是一種工程實(shí)施過程，而土地一級(jí)開發(fā)除了工程特征之外，還涉及征用、拆遷、權(quán)屬轉(zhuǎn)移、利益分配以及政府調(diào)控等等。由此可見土地一級(jí)開發(fā)包括土地整理。一、概

述?

5、土地一級(jí)開發(fā)的主體是政府。?在2011年1月21日前，我國基本上是不分一、二級(jí)開發(fā)，從征地拆遷開始基本都委托給開發(fā)企業(yè)去做。當(dāng)時(shí)的拆遷都由政府核發(fā)拆遷許可證，委托開發(fā)商或者拆遷公司進(jìn)行征地、拆遷。有很多都是在沒有實(shí)行征收拆遷就將土地掛牌給開發(fā)企業(yè)，就是所說的生地出讓”、“毛地出讓”。一、概

述??2011年1月21日施行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條明確：“禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)”。從而將傳統(tǒng)的“生地出讓”、“毛地出讓”變?yōu)椤笆斓爻鲎尅?，將傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)商一級(jí)、二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)的模式變?yōu)檎鲗?dǎo)一級(jí)開發(fā)模式。過去一些開發(fā)商進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)出現(xiàn)了一些歷史遺留問題，特別是拆遷的遺留問題，對(duì)哪些釘子戶企業(yè)不能強(qiáng)拆，征收中心不管或不知道怎么管，法院更不管。到底怎么辦？也可以說在法律上是空白點(diǎn)。一、概

述?

6、ppp模式與房地產(chǎn)企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)?（1）ppp模式很有前途，中共十八屆三中全會(huì)提出：“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營?！惫膭?lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運(yùn)。?2014年9月26日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），成為財(cái)政部推廣以來所頒布的第一份正式文件。該文件闡明了PPP模式的意義，即“推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。一、概

述??該文件概括了PPP模式內(nèi)容：通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。2014年11月29日，財(cái)政部又印發(fā)財(cái)金[2014]113號(hào)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，進(jìn)一步明確了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。一、概

述??12月2日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，被稱為發(fā)改委PPP模式總動(dòng)員，明確了PPP項(xiàng)目的范圍、操作模式、工作機(jī)制及政策保障等。2015年3月15日，國家發(fā)展改革委和國家開發(fā)銀行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，對(duì)社會(huì)資本開出了更優(yōu)厚的條件，其中包括貸款期限最長可達(dá)30年、貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠等。一、概

述??2015年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。在此前的地方兩會(huì)中，各地也紛紛把PPP寫進(jìn)工作報(bào)告。中國高層再度著力推廣PPP模式，與對(duì)沖當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力密切相關(guān)。提供公共產(chǎn)品、能夠撬動(dòng)社會(huì)資本的PPP模式無疑是實(shí)現(xiàn)一系列“穩(wěn)增長”布置的關(guān)鍵。在政策的強(qiáng)力刺激下，地方政府積極推進(jìn)PPP模式?，F(xiàn)在PPP模式已經(jīng)形成了時(shí)髦的名詞。一、概

述?

（2）ppp模式與土地一級(jí)開發(fā)關(guān)系密切PPP模式是由社會(huì)資本承擔(dān)?設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作。那么土地一級(jí)開發(fā)其中就包括部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。所以PPP模式與土地一級(jí)開發(fā)關(guān)系密切。房地產(chǎn)企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)，可以說是一件雙贏的事情。一、概

述?政府希望企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)。一是，土地一級(jí)開發(fā)需要大量的資金支持，主要用于土地征購、拆遷安撫以及后期基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面。地方政府，特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地方的政府在負(fù)債比較高的情況下，要想搞好土地一級(jí)開發(fā)必須借助社會(huì)資金。二是，在土地開發(fā)過程中需要一整套繁復(fù)詳實(shí)的具體規(guī)劃操作方案，同時(shí)還需要大量的人員調(diào)配等等工作，這些由房地產(chǎn)企業(yè)完成，減輕政府的工作負(fù)擔(dān)。三是，房地產(chǎn)企業(yè)自身追求高效率高盈利的特性，必定會(huì)盡可能地在保證項(xiàng)目工程的高效率的基礎(chǔ)上考慮最大限度地降低成本，這樣就很大程度地減輕了政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一、概

述?企業(yè)自身也愿意參與到土地一級(jí)開發(fā)中來，直接原因就在于企業(yè)的最終目的就是獲取經(jīng)濟(jì)利益。具體而言，不同的企業(yè)在參與土地一級(jí)開發(fā)的具體實(shí)踐中的具體目的也有一些差異。對(duì)于國有控股的上市公司而言，它們參與土地一級(jí)開發(fā)的過程中追求產(chǎn)值的最大化，而并非最大限度的經(jīng)濟(jì)利益，它們?cè)谕恋亻_發(fā)過程中會(huì)要求將全部投資都能夠納入公司的經(jīng)營業(yè)績之中來。而大部分企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)的目的還是在于追逐利益的最大化，這些企業(yè)希望在土地開發(fā)的后續(xù)工作中能夠獲得出地出讓金的分成。一、概

述?然而對(duì)于私營企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)的實(shí)際目的則不僅希望獲得資金利息，還希望對(duì)土地一級(jí)開發(fā)后的土地出讓金進(jìn)行分成。還有一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與到土地一級(jí)開發(fā)中在尋求基本的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，還希望參與到土地的二級(jí)開發(fā)中去，即希望在土地出讓的過程中獲利。無論是政府方面還是企業(yè)自身的原因，企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此可以說是土地開發(fā)過程的大勢(shì)所趨。（怎么樣拿到二級(jí)開發(fā)）二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定?

1、國家的法律（全國人大制定）????（1）《土地管理法》只是對(duì)土地一級(jí)發(fā)中的征收、征用做了原則規(guī)定第二條第四款：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。根據(jù)這一條規(guī)定，一是征收、征用必須是為了“公共利益”；二是征收、征用必須給予“補(bǔ)償”。第四十四條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。這一條強(qiáng)制性規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須辦理“審批手續(xù)”。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定?

第四十七條第一款規(guī)定的補(bǔ)償原則是：“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！?第四十七條第二款規(guī)定的征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)。?

補(bǔ)償范圍：包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。?

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：?

（1）土地補(bǔ)償費(fèi)年產(chǎn)值的6至10倍；?

（2）安置補(bǔ)助費(fèi)年產(chǎn)值的4至6倍，最高不得超過15倍；?

（3）地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定?

前述土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)最多不超過25倍，特殊情況不能使農(nóng)民保持原有生活水平，可以增加到30倍。?（2）《城市房地產(chǎn)管理法》只是用一條規(guī)定了拆遷給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t。?第六條

為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定2、國務(wù)院的條例（國務(wù)院制定）2011年1月21日施行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，是土地一級(jí)開發(fā)中最主要的法律。因?yàn)橥恋匾患?jí)開發(fā)中的征收與補(bǔ)償是最難做，工作量也是最大的。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定????（1）新條例適用范圍的問題可以分三個(gè)層次理解新條例適用范圍：第一個(gè)層次，必須是為了公共利益所進(jìn)行的征收與補(bǔ)償。新條例第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償”。根據(jù)這一條規(guī)定，只是為了公共利益的需要的征收才適用，不是所有的房屋征收和補(bǔ)償行為都由新條例調(diào)整。例如純粹的商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，就明顯不能啟動(dòng)政府征收程序。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定?

第二個(gè)層次，公共利益法律上列舉了五種情況。?

新條例第八條以列舉的方式首次對(duì)公共利益作了具體的規(guī)定：“（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??第三個(gè)層次，新條例第八條以列舉5種類型公共利益后的第（六）項(xiàng)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”。根據(jù)這一條款規(guī)定，其他公共利益必須是法律、行政法規(guī)規(guī)定的。但是有的人主張?jiān)诠怖娴木唧w概念很難界定的情形下，可以按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第3條規(guī)定的“決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開”的原則，在土地征收中引入法定的民主參與程序來界定公共利益，建立健全土地征收聽證制度，通過公眾參與來最終判斷其征收行為是否符合公共利益的需要。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??第四個(gè)層次，政府作出征收決定還應(yīng)當(dāng)滿足第八條規(guī)定的“確需征收房屋”的要求。不是所有的公共利益建設(shè)活動(dòng)，就一定適用政府征收程序。如果可以通過談判協(xié)商的方式完成購買的，或者可以通過征收以外的其他途徑獲得建設(shè)用地的就可以不走進(jìn)行征收。第五個(gè)層次，新條例第九條規(guī)定公共利益建設(shè)必須納入規(guī)劃。“應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃”。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??需要注意的問題是：此前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并未對(duì)公共利益和非公共利益進(jìn)行區(qū)分，只是規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施的房屋拆遷、補(bǔ)償、安置都適用該條例。現(xiàn)在新的條例把《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》廢止了，那么非公益性的拆遷補(bǔ)償行為就存在一個(gè)法律監(jiān)管的真空?，F(xiàn)實(shí)中單純的商業(yè)利益拆遷補(bǔ)償，也還是會(huì)在不同程度上涉及到公共利益。比如：企業(yè)的退城進(jìn)區(qū)、新城區(qū)建設(shè)等。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定?

（2）征收與補(bǔ)償主體的問題?新條例第四條第一款規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作”。根據(jù)這一條款的規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府是理所當(dāng)然的征收主體，改變了以前拆遷公司和開發(fā)公司都可以作為主體?新條列第四條第二款規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作”。根據(jù)這一條款的規(guī)定，房屋征收部門是市、縣級(jí)人民政府是實(shí)施征收的職能部門，負(fù)責(zé)的是征收的具體性事務(wù)。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??在這里需要注意的是，新條例中征收決定等行政行為由政府做出的背景下，房屋征收部門有無以自己的名義做出具體的行政行為的可能。面對(duì)紛繁復(fù)雜的具體的拆遷補(bǔ)償工作，房屋征收部門做出自己的具體行政行為是難免的。為此，哪些行為由征收主體做出？哪些行為由房屋管理部門做出？在理論上和實(shí)踐中都值得注意。新條列第五條第一款規(guī)定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營利為目的”。根據(jù)這一條款的規(guī)定，房屋征收實(shí)施單位與政府是委托和被委托的關(guān)系。所以第二款規(guī)定：“房屋征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任”。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??（3）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的問題新條例對(duì)于征收決定的執(zhí)行，采取的是由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的模式，行政機(jī)關(guān)不再作為強(qiáng)制征收的執(zhí)行主體。?新條例第二十八條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定?

在我國，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行分為兩類：一類是行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行，另一類是由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行。這兩類執(zhí)行最大的區(qū)別在于：當(dāng)法院作為執(zhí)行主體時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的行為進(jìn)行合法性審查，對(duì)于明顯違法的具體行政行為裁定不予執(zhí)行。即使在被征收人不提起復(fù)議或者訴訟的情況下，法院也必然要對(duì)征收決定予以審查。?但是在實(shí)際操作過程中，這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)到底能否順利得到執(zhí)行值得深思。政府和法院以前亂作為的情況比較多，現(xiàn)在不作為的情況太普遍。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定?

3、《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國務(wù)院的部委制定）。?2007年11月，國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《土地儲(chǔ)備管理辦法》。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??（1）《土地儲(chǔ)備管理辦法》背景和目的在2001年以前，國有土地資產(chǎn)通過市場配置的比例不高，透明度低；劃撥土地大量非法入市，隱形交易；隨意減免地價(jià)，擠占國有土地收益的現(xiàn)象嚴(yán)重，使得大量應(yīng)有國家取得的土地收益流失到少數(shù)單位和個(gè)人手中。這不僅嚴(yán)重影響了對(duì)土地的保護(hù)和合理開發(fā)、利用，而且滋生腐敗現(xiàn)象。為加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理，切實(shí)防止國有土地資產(chǎn)流失，國家開始建立土地儲(chǔ)備制度。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??國務(wù)院在（國發(fā)[2001]1號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》中提出來：“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋?，金融部門要依法提供信貸支持”?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》是在國家試行土地儲(chǔ)備制度的基礎(chǔ)上，國土、財(cái)政、銀行三部門聯(lián)合制定的，最大程度地對(duì)土地儲(chǔ)備工作予以規(guī)范。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??一是注重操作規(guī)范，通過提煉各地開展土地儲(chǔ)備工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將具有最大共性的運(yùn)作方式上升為政策，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行方式的統(tǒng)一。二是注重管理規(guī)范，通過明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、國土資源管理部門、財(cái)政、人民銀行在土地儲(chǔ)備工作中的職能和職責(zé)，使各部門和機(jī)構(gòu)能夠按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲(chǔ)備工作的順利開展。?三是注重政策協(xié)調(diào)，依據(jù)土地儲(chǔ)備工作的需要，在土地、財(cái)政、金融管理現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，使涉及土地儲(chǔ)備工作的政策能夠取得最大的協(xié)調(diào)。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??（2）關(guān)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)第三條規(guī)定：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位?！??為什么這樣設(shè)立機(jī)構(gòu)？一是、為了土地儲(chǔ)備與供應(yīng)的相互協(xié)調(diào)。按照法律規(guī)定，市、縣人民政府是土地供應(yīng)的主體，國土部門的組織實(shí)施主體，所以，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須置于政府國土地部門的領(lǐng)導(dǎo)之下。只有這樣土地儲(chǔ)備資金的收支管理政策、銀行貸款償還才能順暢地進(jìn)行。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??二是、為了實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)。土地儲(chǔ)備是以加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力為目的的，要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，事業(yè)單位更為合適，而公司性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，由于存在營利的要求，與這些目標(biāo)有一定的沖突。三是、只有具有獨(dú)立的法人資格才能開展貸款融資活動(dòng)。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??（3）關(guān)于土地儲(chǔ)備計(jì)劃與項(xiàng)目實(shí)施方案土地儲(chǔ)備計(jì)劃由國土資、財(cái)政及人民銀行編制，政府批準(zhǔn)。編制的依據(jù)第七條規(guī)定：“土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上級(jí)國土資源管理部門備案?！倍?、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理，是各地的普遍經(jīng)驗(yàn)，《辦法》提出土地儲(chǔ)備計(jì)劃由國土資源、財(cái)政、人民銀行三家共同編制，一方面是出于調(diào)控市場的考慮，另一方面是出于土地儲(chǔ)備規(guī)模與資金預(yù)算、貸款規(guī)模銜接的考慮。項(xiàng)目實(shí)施方案由國土資源管理部門根據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，然后經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定????????（4）關(guān)于土地儲(chǔ)備的范圍第十條規(guī)定：“下列土地可以納入土地儲(chǔ)備范圍：(一)依法收回的國有土地；(二)收購的土地；(三)行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；(四)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；(五)其他依法取得的土地?！弊⒁獾氖?，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不是政府的部門，可以按市場原則協(xié)商確定收購價(jià)格收購?fù)恋兀荒軓?qiáng)制收購。政府是土地收購的主體，政府收購后交給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定???（5）關(guān)于儲(chǔ)備土地的開發(fā)與利用根據(jù)16條至21條的規(guī)定歸納如下幾點(diǎn)：第一點(diǎn)，對(duì)儲(chǔ)備土地的開發(fā)就是達(dá)到出讓條件的前期開發(fā)，即對(duì)納入政府儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使土地達(dá)到“三通一平”、“七通一平”的出讓要求，實(shí)現(xiàn)土地升值。但是前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??第二點(diǎn)，對(duì)儲(chǔ)備土地的利用包括：出租、臨時(shí)利用、融資擔(dān)保第三點(diǎn)，儲(chǔ)備土地進(jìn)行開發(fā)和臨時(shí)利用是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)。但具體的開發(fā)利用一是要經(jīng)國土資源部門批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)文件中明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)儲(chǔ)備土地?fù)碛械臋?quán)利。?第四點(diǎn)，對(duì)儲(chǔ)備土地，不一定是全部土地證書，只有批準(zhǔn)同意以儲(chǔ)備土地為抵押物融資的，才構(gòu)成核發(fā)土地證書的必要條件。沒有融資需求，就沒有必要批準(zhǔn)核發(fā)土地證書后。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定??（6）關(guān)于土地供應(yīng)儲(chǔ)備土地的供應(yīng)首先要納入市、縣土地供應(yīng)計(jì)劃，其次，由市、縣國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地，而不是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自己供應(yīng)。??4、地方出臺(tái)的有關(guān)土地一級(jí)開發(fā)的法律法規(guī)目前我國沒有統(tǒng)一的關(guān)于土地一級(jí)開發(fā)的法律、法規(guī)和規(guī)章，但地方政府卻早于國家有了地方法規(guī)。比較有代表性的是2005年8月3日《北京市土地儲(chǔ)備和土地一級(jí)開發(fā)暫行辦法》。二、涉及土地一級(jí)開發(fā)的法律規(guī)定?（1）規(guī)定了土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)的含義是指“政府依法通過收購、收回、征收等方式儲(chǔ)備國有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建