非營(yíng)利組織預(yù)算管理-詳細(xì)解讀

非營(yíng)利組織預(yù)算管理-詳細(xì)解讀

非營(yíng)利組織預(yù)算管理目錄1什么是非營(yíng)利組織預(yù)算管理[1]2非營(yíng)利組織預(yù)算管理的層次[2]3非營(yíng)利組織預(yù)算管理的意義[3]4非營(yíng)利組織預(yù)算管理的具體方法[3]5中美非營(yíng)利組織預(yù)算管理比較分析[4]6Reference什么是非營(yíng)利組織預(yù)算管理[1]非營(yíng)利組織預(yù)算管理是指非營(yíng)利組織的理財(cái)主體或者其委托任命的管理人，為了正確設(shè)計(jì)其預(yù)算和全面實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，借助于各種科學(xué)的理論和方法，對(duì)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督過(guò)程實(shí)施計(jì)劃、組織、控制、分析和評(píng)價(jià)等的一系列活動(dòng)。非營(yíng)利組織預(yù)算管理的層次[2]非營(yíng)利組織的預(yù)算管理層次，是指在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的原則指導(dǎo)下，按照政府財(cái)政與非營(yíng)利組織的預(yù)算領(lǐng)撥繳銷(xiāo)關(guān)系和非營(yíng)利組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)建制而劃分的預(yù)算管理等級(jí)次序。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)規(guī)則，非營(yíng)利組織預(yù)算管理級(jí)次分為：主管預(yù)算單位、二級(jí)預(yù)算單位和基層預(yù)算單位三個(gè)級(jí)次。不同級(jí)次的預(yù)算單位具有不同的財(cái)務(wù)管理職責(zé)權(quán)限。1．主管預(yù)算單位主管預(yù)算單位，是指直接向同級(jí)財(cái)政部門(mén)編報(bào)預(yù)算，領(lǐng)撥繳銷(xiāo)預(yù)算資金；同時(shí)，負(fù)責(zé)核定所屬單位預(yù)算，向所屬單位轉(zhuǎn)撥預(yù)算資金的預(yù)算單位。主管預(yù)算單位也稱(chēng)一級(jí)預(yù)算單位。主管預(yù)算單位的主要權(quán)限有：(1)嚴(yán)格執(zhí)行并指導(dǎo)、監(jiān)督所屬單位貫徹國(guó)家有關(guān)方針、政策和財(cái)務(wù)制度，維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律。(2)按照規(guī)定的財(cái)務(wù)管理權(quán)限，制定有關(guān)財(cái)務(wù)管理制度及實(shí)施細(xì)則，并組織實(shí)施。(3)按照規(guī)定向同級(jí)財(cái)政部門(mén)編報(bào)年度預(yù)算和季度、月份用(繳)款計(jì)算。審查、核定、匯編所屬單位的年度預(yù)算和季度、月份用(繳)款計(jì)劃。(4)按照規(guī)定審查、匯總所屬單位的財(cái)務(wù)報(bào)表，準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地向財(cái)政部門(mén)編報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表。2．二級(jí)預(yù)算單位二級(jí)預(yù)算單位是指向主管預(yù)算單位或者上級(jí)預(yù)算單位編報(bào)預(yù)算，領(lǐng)撥繳銷(xiāo)預(yù)算資金，并負(fù)責(zé)核定所屬單位預(yù)算，向所屬單位轉(zhuǎn)撥預(yù)算資金的預(yù)算單位。二級(jí)預(yù)算單位的職責(zé)權(quán)限，除須向一級(jí)預(yù)算單位或者上級(jí)預(yù)算單位報(bào)送年報(bào)、季度、月份用(繳)款計(jì)劃、月份財(cái)務(wù)報(bào)表、年度決算和領(lǐng)報(bào)財(cái)政資金外，其他職責(zé)權(quán)限與一級(jí)預(yù)算單位基本相同。3．基層預(yù)算單位基層預(yù)算單位，是指向上一級(jí)預(yù)算單位或同級(jí)財(cái)政部門(mén)編報(bào)預(yù)算，領(lǐng)撥繳銷(xiāo)預(yù)算資金，且沒(méi)有所屬預(yù)算單位的預(yù)算單位?；鶎宇A(yù)算單位的職責(zé)權(quán)限主要是：(1)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)方針、政策、財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，以及上級(jí)單位制定的有關(guān)財(cái)務(wù)制度和實(shí)施細(xì)則。(2)按照規(guī)定的財(cái)務(wù)管理權(quán)限，制定單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理具體規(guī)定。(3)按照規(guī)定向上級(jí)預(yù)算單位編報(bào)年度預(yù)算，季度和月份用(繳)款計(jì)劃，月份財(cái)務(wù)報(bào)表和年度決算。(4)按照規(guī)定和上級(jí)預(yù)算單位核定的預(yù)算，辦理各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支。(5)開(kāi)展財(cái)務(wù)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決財(cái)物收支中存在的問(wèn)題，提高財(cái)務(wù)管理水平和資金使用效益。(6)按照規(guī)定及時(shí)、足額地上繳各種應(yīng)繳款項(xiàng)；正確計(jì)算、分配或者使用結(jié)余。(7)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全與完整，建立健全單位內(nèi)部各項(xiàng)資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的清查盤(pán)點(diǎn)工作，按照財(cái)務(wù)制度規(guī)定辦理國(guó)有資產(chǎn)的報(bào)廢、轉(zhuǎn)讓、投資等事項(xiàng)。(8)接受財(cái)政、稅務(wù)、上級(jí)單位及其他有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查，如實(shí)反映單位財(cái)務(wù)情況，主動(dòng)提供財(cái)務(wù)資料。(9)組織、指導(dǎo)、監(jiān)督所屬報(bào)銷(xiāo)單位的各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支及報(bào)銷(xiāo)工作。以上預(yù)算單位都應(yīng)建立獨(dú)立的單位預(yù)算，實(shí)行完整的會(huì)計(jì)核算制度。非營(yíng)利組織預(yù)算管理的意義[3]預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的核心。非營(yíng)利組織的預(yù)算是各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃在財(cái)務(wù)上的體現(xiàn)，它能使非營(yíng)利組織有限的資金得到合理配置和充分利用，使稀缺的資源產(chǎn)生最大效用。同時(shí)，非營(yíng)利組織的預(yù)算也是政府分配資源方式的具體體現(xiàn)。因此，預(yù)算是搭在政府財(cái)政部門(mén)與非營(yíng)利組織之間的橋梁，也是對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行財(cái)務(wù)控制所使用的主要手段。通過(guò)對(duì)預(yù)算管理方式的改革，促進(jìn)預(yù)算管理方式的合理性，從而增強(qiáng)政府財(cái)政部門(mén)控制非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)收支行為，以加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的控制和監(jiān)督，提高其經(jīng)營(yíng)績(jī)效、支付能力和工作效率，這對(duì)于發(fā)揮非營(yíng)利組織向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)非營(yíng)利組織與政府的相互補(bǔ)充和配合具有重要意義。非營(yíng)利組織進(jìn)行預(yù)算管理是市場(chǎng)的要求。非營(yíng)利組織雖然處于非物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域，但同樣也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。它一方面為社會(huì)提供科學(xué)、文化、教育等方面的服務(wù)，另一方面也是商品、勞務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者和消費(fèi)者。因而非營(yíng)利組織介入市場(chǎng)，必然要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律去辦事，要處理好組織內(nèi)部各方面的分配關(guān)系，發(fā)揮組織內(nèi)部各方面的積極性，加強(qiáng)資金管理，提高運(yùn)營(yíng)效率，這是市場(chǎng)的需求，也是非營(yíng)利組織自身生存與發(fā)展的必然要求。非營(yíng)利組織進(jìn)行預(yù)算管理是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求非營(yíng)利組織引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化。實(shí)踐證明，非營(yíng)利組織僅僅依靠公益捐贈(zèng)和政府投入來(lái)謀求發(fā)展是行不通的。只有引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，使稀缺資源得到優(yōu)化配置，使組織建立起自我完善、自我發(fā)展的新機(jī)制，獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，才能持續(xù)存在，健康發(fā)展。因此，客觀上要求不斷改革和規(guī)范非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)控制制度，在財(cái)政政策上為非營(yíng)利組織降低成本、合理利用組織內(nèi)部資源、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境；建立起一個(gè)有利于非營(yíng)利組織自我發(fā)展、自我約束、充滿生機(jī)和活力的財(cái)務(wù)控制體制，保證組織內(nèi)部的財(cái)務(wù)活動(dòng)規(guī)范、高效以及資金使用效益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。非營(yíng)利組織預(yù)算管理的具體方法[3](1)收入預(yù)算及控制。收入預(yù)算是指非營(yíng)利組織在年度內(nèi)通過(guò)各種形式、各種渠道可能取得的用于各項(xiàng)事業(yè)以及其他活動(dòng)的非償還性資金的收入計(jì)劃。收入預(yù)算匯集了預(yù)算年度內(nèi)非營(yíng)利組織可能提供的用于開(kāi)展各項(xiàng)事業(yè)的全部資金收入，通過(guò)對(duì)各項(xiàng)收入預(yù)算指標(biāo)的分解，可以明確完成非營(yíng)利組織計(jì)劃的財(cái)政保證力度以及非營(yíng)利組織依法經(jīng)多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的能力。具體可按收入的來(lái)源渠道，如補(bǔ)貼收入、會(huì)費(fèi)收入、利息收入、提供服務(wù)收入、捐贈(zèng)收入等，結(jié)合各部門(mén)的責(zé)任預(yù)算來(lái)反映可用資金總額及來(lái)源結(jié)構(gòu)。(2)成本費(fèi)用預(yù)算及控制。成本費(fèi)用預(yù)算是指非營(yíng)利組織年度內(nèi)用于各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)及其他活動(dòng)的支出計(jì)劃。通過(guò)對(duì)各項(xiàng)支出預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行研究，可以明確非營(yíng)利組織內(nèi)部的資源配置情況，及時(shí)掌握單位的發(fā)展方向和發(fā)展速度。按支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，成本費(fèi)用預(yù)算一般可分為業(yè)務(wù)活動(dòng)成本、管理費(fèi)用、籌資費(fèi)用、基本建設(shè)支出及其他費(fèi)用等，可分別按其明細(xì)項(xiàng)目分解指標(biāo)，明確相應(yīng)的以成本指標(biāo)完成情況為考評(píng)依據(jù)的獎(jiǎng)懲制度，并通過(guò)預(yù)算控制進(jìn)行業(yè)績(jī)考核，分析差異，從而提高資金運(yùn)營(yíng)效率。(3)部門(mén)預(yù)算。首先，根據(jù)組織機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行管理的特點(diǎn)，從便于分解落實(shí)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的角度，將非營(yíng)利組織劃分為若干個(gè)部門(mén)或責(zé)任中心，如業(yè)務(wù)開(kāi)展部門(mén)、職能管理部門(mén)、后勤供應(yīng)部門(mén)等，以利于分清責(zé)任、辨認(rèn)成績(jī)、單獨(dú)考核。其次，在明確非營(yíng)利組織目前實(shí)際情況的前提下，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查，結(jié)合組織潛力和預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行分類(lèi)整理，形成一套系統(tǒng)、完善的成本預(yù)算指標(biāo)體系，進(jìn)而將成本預(yù)算指標(biāo)分解落實(shí)到各級(jí)責(zé)任中心和個(gè)人。將管理責(zé)任下放到部門(mén)層次，各支出部門(mén)在部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行預(yù)算資源再分配，這樣一方面可發(fā)揮各責(zé)任中心的自主積極性；另一方面通過(guò)建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施，可以減少責(zé)任中心本位主義、僵化管理的可能性。同時(shí)，部門(mén)預(yù)算可以使相關(guān)責(zé)任單位和個(gè)人的責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合，在組織經(jīng)營(yíng)過(guò)程中監(jiān)控成本流程，按照預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行全過(guò)程的控制管理。全部或大部分收入靠政府補(bǔ)助的非營(yíng)利組織，應(yīng)該由財(cái)政部門(mén)實(shí)行部門(mén)預(yù)算管理。部門(mén)預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的預(yù)算編制方法，是由政府部門(mén)編制，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后報(bào)議會(huì)(我國(guó)為各級(jí)人民代表大會(huì))審議通過(guò)，反映部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算，它不僅包括各級(jí)政府總預(yù)算，也包括一些非營(yíng)利組織的預(yù)算。部門(mén)預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，部門(mén)所有單位(包括非營(yíng)利組織)的各項(xiàng)資金，包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、財(cái)政專(zhuān)戶核撥資金和其他收入，作為部門(mén)和單位的預(yù)算收入，統(tǒng)一由財(cái)政核定支出需求。凡是直接與財(cái)政發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位均可作為預(yù)算管理的直接對(duì)象，如財(cái)政部門(mén)直接將行政單位(包括非營(yíng)利組織)預(yù)算編制并批復(fù)到這些單位。按部門(mén)編制預(yù)算后，可以清晰地反映政府預(yù)算在各部門(mén)的分布，從而繞過(guò)了財(cái)政預(yù)算部門(mén)的中間環(huán)節(jié)，克服單位預(yù)算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象。部門(mén)預(yù)算可作為獨(dú)立的政府預(yù)算法案匯編于總預(yù)算。(4)項(xiàng)目預(yù)算。實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算管理首先要在項(xiàng)目啟動(dòng)前進(jìn)行反復(fù)論證，建立周密的資金使用計(jì)劃。項(xiàng)目管理部門(mén)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行管理，財(cái)務(wù)部門(mén)按項(xiàng)目計(jì)劃和實(shí)際進(jìn)度與質(zhì)量撥付資金。在每年年末，管理部門(mén)必須按規(guī)定向主管部門(mén)報(bào)告項(xiàng)目資金年度收支情況，并進(jìn)行差異分析，采取相應(yīng)的調(diào)整措施。在項(xiàng)目完成后，非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)報(bào)送項(xiàng)目資金收支總預(yù)算和使用效果書(shū)并接受檢查，進(jìn)行整體項(xiàng)目的業(yè)績(jī)考核，并予以獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰。(5)零基預(yù)算。零基預(yù)算法的具體方法是，在編制預(yù)算時(shí)，對(duì)于所有的預(yù)算支出均以零為出發(fā)點(diǎn)，從根本上研究、分析和判斷每項(xiàng)支出是否具有支出的必要性以及支出數(shù)額的大小。它要求對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目需要多少人力、物力和財(cái)力逐個(gè)進(jìn)行估算，并說(shuō)明其經(jīng)濟(jì)效果，在此基礎(chǔ)上，按照項(xiàng)目的輕重緩急性質(zhì)，分配預(yù)算經(jīng)費(fèi)，制定各費(fèi)用項(xiàng)目的預(yù)算數(shù)，進(jìn)而編制費(fèi)用預(yù)算。零基預(yù)算不僅能夠壓縮經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，從而能夠切實(shí)做到將有限的經(jīng)費(fèi)用在最需要的地方，而且零基預(yù)算的編制過(guò)程就是非營(yíng)利組織各級(jí)預(yù)算部門(mén)挖掘潛力，發(fā)揮各級(jí)管理人員積極性和創(chuàng)造性的過(guò)程。它能夠促進(jìn)非營(yíng)利組織各級(jí)部門(mén)精打細(xì)算，量力而行，合理使用資金，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。(6)滾動(dòng)預(yù)算。滾動(dòng)預(yù)算法也稱(chēng)連續(xù)預(yù)算法，是一種經(jīng)常、穩(wěn)定地保持一定期限的預(yù)算管理方法。其特點(diǎn)是預(yù)算執(zhí)行一段時(shí)期后，根據(jù)這一時(shí)期的預(yù)算效果結(jié)合執(zhí)行中發(fā)生的變化和出現(xiàn)的新情況等，對(duì)剩余期間預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，并自動(dòng)向后延續(xù)一個(gè)時(shí)期，重新編制一個(gè)新預(yù)算期的預(yù)算，從而使總預(yù)算保持一定的預(yù)算期。滾動(dòng)預(yù)算采用“長(zhǎng)計(jì)劃，短安排”的動(dòng)態(tài)預(yù)算管理方法，可以根據(jù)當(dāng)前預(yù)算的執(zhí)行情況及時(shí)做出調(diào)整和修正，使預(yù)算更加切合實(shí)際，實(shí)現(xiàn)整體支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。其中，當(dāng)涉及到單位發(fā)展的重大項(xiàng)目、中長(zhǎng)期計(jì)劃時(shí)，為保證中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的如期實(shí)現(xiàn)，大多采用多年期滾動(dòng)預(yù)算法。(7)績(jī)效預(yù)算。績(jī)效預(yù)算是以預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效為基礎(chǔ)編制的。通過(guò)支出計(jì)劃與效益之間的關(guān)系反映預(yù)期達(dá)到的效果?？?jī)效預(yù)算可將工作任務(wù)和工作目標(biāo)相結(jié)合，促使各部門(mén)自覺(jué)地按預(yù)算開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在非營(yíng)利組織績(jī)效預(yù)算的執(zhí)行中，要建立自上而下、自下而上的層層控制、層層反饋的信息網(wǎng)絡(luò)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)采取有效措施加以解決和調(diào)控，保證績(jī)效預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮有效的控制作用，從而達(dá)到加強(qiáng)預(yù)算管理的目的。中美非營(yíng)利組織預(yù)算管理比較分析[4]非營(yíng)利組織基本上都是社會(huì)公共服務(wù)行業(yè)，主要任務(wù)是為社會(huì)提供便利而不是獲取利潤(rùn)。美國(guó)擁有一套完善的非營(yíng)利組織預(yù)算管理體系，對(duì)創(chuàng)造和提升美國(guó)政府公共行政與公共管理能力起到重要的促進(jìn)作用。目前，我國(guó)會(huì)計(jì)正處于與國(guó)際趨同的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)會(huì)計(jì)與國(guó)際會(huì)計(jì)仍然存在較大差距。本文擬通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)非營(yíng)利組織預(yù)算管理制度，探索我國(guó)非營(yíng)利組織預(yù)算管理體系的基本路徑。一、美國(guó)非營(yíng)利組織綜合預(yù)算體系在美國(guó)，“機(jī)構(gòu)組織的規(guī)劃是指樹(shù)立機(jī)構(gòu)組織的最高目標(biāo)，確定實(shí)現(xiàn)最高目標(biāo)的戰(zhàn)略，制定機(jī)構(gòu)組織長(zhǎng)期計(jì)劃，在該計(jì)劃中定義機(jī)構(gòu)組織的財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)目標(biāo)，制定專(zhuān)門(mén)詳細(xì)的預(yù)算，以及在該預(yù)算中包括機(jī)構(gòu)組織實(shí)現(xiàn)最高目標(biāo)和具體目標(biāo)所需要投入的資源”。為了實(shí)施機(jī)構(gòu)組織的規(guī)劃，美國(guó)實(shí)行了一套完善的非營(yíng)利組織綜合預(yù)算體系。(一)嚴(yán)密的預(yù)算循環(huán)體系在多數(shù)機(jī)構(gòu)組織中，預(yù)算是一系列經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的循環(huán)(見(jiàn)圖1)。這反映出美國(guó)預(yù)算制定、審查、執(zhí)行、評(píng)價(jià)整個(gè)預(yù)算程序的流暢性。美國(guó)公共機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織綜合預(yù)算制定有嚴(yán)格的程序，主要包括：預(yù)算的準(zhǔn)備、預(yù)算的審閱、修訂和最終采納；預(yù)算的執(zhí)行和結(jié)果評(píng)價(jià)。在美國(guó)，一些重大預(yù)算項(xiàng)目還舉行聽(tīng)證會(huì)，以征得國(guó)人的廣泛支持。(二)預(yù)算內(nèi)容的全面性在美國(guó)，預(yù)算統(tǒng)稱(chēng)為全面預(yù)算或綜合預(yù)算，包括營(yíng)業(yè)預(yù)算(提供一個(gè)財(cái)政年度收入和支出的計(jì)劃)和財(cái)務(wù)預(yù)算(現(xiàn)金預(yù)算和資本預(yù)算)，即財(cái)政年度機(jī)構(gòu)組織的所有可能的收入與支出項(xiàng)目。現(xiàn)金預(yù)算主要關(guān)注下年度現(xiàn)金流入與流出；資本預(yù)算則考慮在未來(lái)幾年內(nèi)可以向機(jī)構(gòu)組織提供服務(wù)的各類(lèi)資源的支出安排。綜合預(yù)算通過(guò)綜合考慮服務(wù)數(shù)量、價(jià)格、成本、現(xiàn)金流量和資本支出等要素，綜合吸收和概括下一年所有與預(yù)算相關(guān)的要素而制定的，并成為機(jī)構(gòu)組織在明年將要采取的所有行動(dòng)的計(jì)劃方案。(三)預(yù)算的價(jià)值指向社會(huì)保障化在美國(guó)，社會(huì)保障成為聯(lián)邦政府最大的費(fèi)用支出，占聯(lián)邦政府總支出的25%，醫(yī)療保險(xiǎn)制度和醫(yī)療衛(wèi)生19%，國(guó)家防御16%，失業(yè)救濟(jì)和凈利息各14%，其他12%。(四)預(yù)算制定的精細(xì)性制定預(yù)算時(shí)，要求“詳細(xì)列出與執(zhí)行每項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的各項(xiàng)支出對(duì)象，包括年薪、工資、租金、辦公用品、差旅費(fèi)、設(shè)備費(fèi)用和其他投入資源”。(五)預(yù)算程序的靈活性在預(yù)算程序上，自由度很大。除了在政府部門(mén)，法律在明確規(guī)定預(yù)算的規(guī)模和項(xiàng)目?jī)?nèi)容，其他機(jī)構(gòu)組織預(yù)算可以根據(jù)其管理者認(rèn)為最有效的方式進(jìn)行。當(dāng)然，這需要在法律允許的條件下進(jìn)行。即預(yù)算程序具有在法律依據(jù)條件下實(shí)現(xiàn)資源配置與資金使用的靈活性。(六)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性“預(yù)算執(zhí)行既是一個(gè)財(cái)務(wù)過(guò)程，也是一個(gè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程。預(yù)算循環(huán)的此步驟包括授權(quán)項(xiàng)目或計(jì)劃時(shí)間安排，資金額度限制和理想狀態(tài)下的成本限制……預(yù)算對(duì)組織機(jī)構(gòu)內(nèi)各責(zé)任中心的支出進(jìn)行授權(quán)和限制，撥款計(jì)劃詳細(xì)規(guī)定了支出內(nèi)容和支出額度”。政府部門(mén)將撥款按支出類(lèi)型進(jìn)行細(xì)分，在執(zhí)行過(guò)程中，還會(huì)將各項(xiàng)支出進(jìn)一步分派，以確保：避免提前用完撥款，被迫補(bǔ)充撥款；保持現(xiàn)金流出與現(xiàn)金流入相一致；為在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的機(jī)構(gòu)提供資金或停止提供資金。整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程是一個(gè)責(zé)任與控制的過(guò)程。二、我國(guó)公共機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利組織綜合預(yù)算現(xiàn)狀為了進(jìn)一步了解和說(shuō)明我國(guó)目前綜合預(yù)算狀況，從審計(jì)風(fēng)暴中一些數(shù)據(jù)及中美預(yù)算時(shí)間表(見(jiàn)表1)著手。審計(jì)風(fēng)暴中2007年出現(xiàn)了“財(cái)政部公務(wù)用車(chē)超編21臺(tái)”、“國(guó)家統(tǒng)計(jì)局本級(jí)挪用項(xiàng)目支出1451.11萬(wàn)元”、“發(fā)改革委實(shí)有資金結(jié)余7670.48萬(wàn)元未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排使用”、“水利部部分單位報(bào)銷(xiāo)假發(fā)票套現(xiàn)近5百萬(wàn)”、“證監(jiān)會(huì)超預(yù)算列支人員經(jīng)費(fèi)1915.61萬(wàn)元”、“國(guó)家旅游局多發(fā)放津貼補(bǔ)貼244.76萬(wàn)元”；財(cái)政部2008年預(yù)算執(zhí)行情況及其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果顯示“財(cái)政性投資評(píng)審和專(zhuān)項(xiàng)核查工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算1.2億元未納入部門(mén)預(yù)算管理”、“安排項(xiàng)目預(yù)算未先消化專(zhuān)項(xiàng)資金結(jié)余1.15億元”、“新增項(xiàng)目資金結(jié)余較大，平均資金結(jié)余率達(dá)47.08%”、“往來(lái)賬掛賬1.2億元未納入部門(mén)預(yù)算管理”、“事業(yè)基金1.67億元未納入部門(mén)預(yù)算安排”、“2711.95萬(wàn)元項(xiàng)目預(yù)算未細(xì)化，基本支出預(yù)算中包括項(xiàng)目支出預(yù)算2780萬(wàn)元”、“政府采購(gòu)不規(guī)范金額1.03億元”、“2008年，所屬機(jī)關(guān)服務(wù)中心出租財(cái)政部房產(chǎn)取得房租收入531.93萬(wàn)元未實(shí)行收支兩條線管理”等預(yù)算管理違規(guī)問(wèn)題。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)推行零基預(yù)算辦法。預(yù)算編制過(guò)程是各地方采取零基預(yù)算，以各部門(mén)為單位，統(tǒng)一編制部門(mén)、所屬單位和項(xiàng)目的預(yù)算，將各部門(mén)預(yù)算匯總上報(bào)財(cái)政部門(mén)，并經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)后下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐與探索，出現(xiàn)了一些難題，直接影響其功效的發(fā)揮。從上述審計(jì)風(fēng)暴中一些數(shù)據(jù)及中美預(yù)算時(shí)間表中，概括我國(guó)公共機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織綜合預(yù)算主要存在下述問(wèn)題。(一)缺乏嚴(yán)格統(tǒng)一、公正透明的預(yù)算體系盡管我國(guó)建立了《預(yù)算法》，但《預(yù)算法》中沒(méi)有明確、嚴(yán)格、統(tǒng)一的預(yù)算體系，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)改革的不斷深化，加之全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況各有不同，迫切需要一套嚴(yán)密、公正、透明的預(yù)算循環(huán)體系。從全國(guó)范圍看，預(yù)算制定、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)整個(gè)預(yù)算程序并不順暢，各省或市財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算做法不一，甚至各自為政，政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)預(yù)算之間級(jí)級(jí)分割，預(yù)算管理混亂。(二)預(yù)算內(nèi)容缺乏全面性受分稅制財(cái)政體制缺陷的影響，我國(guó)預(yù)算把關(guān)注點(diǎn)放在預(yù)算內(nèi)稅收收入，不管預(yù)算外收入和制度外收入，與之相應(yīng)的支出也一樣。直接影響了政府全部財(cái)力整合與界定，從而制約了預(yù)算規(guī)范化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(三)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)欠優(yōu)化目前，我國(guó)仍然存在年度預(yù)算收支失衡、預(yù)算年度制與政府任期制不一，以及地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、部門(mén)之間等預(yù)算支出結(jié)構(gòu)欠優(yōu)化問(wèn)題。2008年中央財(cái)政用于與人民群眾直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出合計(jì)5603.64億元，占15.42%，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出5955.5億元，占16.39%，而其中科教支出占7.6%，醫(yī)療衛(wèi)生占2.3%，環(huán)境保護(hù)占2.9%，農(nóng)林木占5%。這些數(shù)據(jù)表明：財(cái)政預(yù)算安排支出中包括“三農(nóng)”等社會(huì)保障性支出比重偏小，與美國(guó)相比，相差甚遠(yuǎn)。(四)預(yù)算編制缺乏科學(xué)規(guī)范性缺乏編制預(yù)算時(shí)所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及其合理依據(jù)，缺乏對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)真實(shí)性、合理性的有效鑒定手段，缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)定額確認(rèn)的科學(xué)手段。同時(shí)，多年來(lái)，我國(guó)預(yù)算科目屬于粗放型模式，編制不規(guī)范，除了部分人員經(jīng)費(fèi)外，其他支出很難具體到單位和項(xiàng)目上，特別是每年編制預(yù)算時(shí)，因時(shí)間有限，收支科目只安排到類(lèi)級(jí)科目，這樣給預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督帶來(lái)諸多不便。(五)預(yù)算審批存在主觀性傳統(tǒng)的本位主義和官本位意識(shí)，造成預(yù)算審批存在主觀性和長(zhǎng)官意識(shí)，缺乏公正透明度。同時(shí)，受短期行為影響，一些地方政府更多考慮的是大建設(shè)大發(fā)展的“政績(jī)”工程，仍然拘泥于全能型財(cái)政、官主型財(cái)政和建設(shè)型財(cái)政，在預(yù)算安排上沒(méi)有充分考慮社會(huì)保障等民生支出方面。嚴(yán)重影響了財(cái)政資源優(yōu)化配置和財(cái)政資金使用效率。(六)預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性由于缺乏嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行制度，因此，對(duì)支出的控制仍力不從心，支出超預(yù)算現(xiàn)象沒(méi)有從根本上得到解決，缺乏對(duì)預(yù)算單位和人員的有效控制。而部門(mén)預(yù)算在經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)審核、匯總、分析、上報(bào)同級(jí)政府和人大批準(zhǔn)的過(guò)程中，下達(dá)預(yù)算時(shí)基本是3月甚至4月份，時(shí)間已過(guò)了一年的四分之一。預(yù)算批復(fù)不及時(shí)以及年度預(yù)算調(diào)整頻繁，給預(yù)算單位正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)很大困難的同時(shí)，也使預(yù)算單位變通執(zhí)行預(yù)算以維持正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。另外，現(xiàn)行的零基預(yù)算模式?jīng)]有相應(yīng)的諸如公共資源簿記制度、支出標(biāo)準(zhǔn)定額、專(zhuān)項(xiàng)支出項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)和財(cái)政信息控制系統(tǒng)等配套制度，而且零基預(yù)算模式過(guò)于陳舊，隨著政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的不斷推進(jìn)以及政府收支分類(lèi)改革，零基預(yù)算模式下所暴露出來(lái)的如績(jī)效與經(jīng)費(fèi)不配比、預(yù)算管理與資金管理、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理與政府采購(gòu)之間缺乏銜接，資金使用績(jī)效提升不高，預(yù)算透明度模糊等弊端日趨明顯。這些問(wèn)題使預(yù)算單位在執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中容易存在主觀隨意性。(七)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善預(yù)算著眼于短期、靜態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益等方面的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，未能從預(yù)算投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果來(lái)架構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)并實(shí)行有效的考評(píng)制度。爭(zhēng)項(xiàng)目爭(zhēng)資金的背后是預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估嚴(yán)重滯后，管理中跑、冒、滴、漏現(xiàn)象普遍存在，重復(fù)建設(shè)、盲目投資、不合理購(gòu)置、濫用或閑置財(cái)政資源的弊端在預(yù)算管理中屢見(jiàn)不鮮。三、我國(guó)公共機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利組織綜合預(yù)算的完善借鑒美國(guó)非營(yíng)利組織綜合預(yù)算體系，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步改革與完善我國(guó)非營(yíng)利組織綜合預(yù)算體系的基本思路：(一)建立嚴(yán)格統(tǒng)一、公正透明的預(yù)算體系具體包括：(1)架構(gòu)基于新公共管理模式下包括立法機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理部門(mén)、預(yù)算資金使用部門(mén)、利益集團(tuán)和社會(huì)公眾等各預(yù)算利益主體之間適當(dāng)參與預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)的預(yù)算管理制度，建立健全完整統(tǒng)一、公開(kāi)透明、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行、講求績(jī)效、可以問(wèn)責(zé)的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，逐步形成一套預(yù)算有標(biāo)準(zhǔn)、審批有原則、執(zhí)行有約束、監(jiān)督有威力、評(píng)價(jià)有指標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算管理模式。(2)理順預(yù)算管理形式。有條件的全額預(yù)算管理單位應(yīng)逐步向差額預(yù)算管理單位過(guò)渡，有條件的差額預(yù)算管理單位應(yīng)逐步向自收自支管理單位過(guò)渡，有條件的自收自支管理單位應(yīng)逐步向企業(yè)管理過(guò)渡，不再納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，從而國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理也不需再涵蓋此類(lèi)事業(yè)單位預(yù)算。(3)構(gòu)建科學(xué)、完善的政府會(huì)計(jì)體系。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，參照國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布的《財(cái)政透明手冊(cè)》和《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》，參考《國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)能充分反映政府財(cái)務(wù)狀況、營(yíng)運(yùn)績(jī)效和現(xiàn)金流量的包括現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)中的財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和行使政府職能的事業(yè)單位會(huì)計(jì)以及參與預(yù)算執(zhí)行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)、收入征解會(huì)計(jì)和基建撥款會(huì)計(jì)共同構(gòu)成的政府會(huì)計(jì)體系，為預(yù)算管理提供從理論到實(shí)踐的基礎(chǔ)制度依據(jù)。(二)預(yù)算內(nèi)容全面完整綜合預(yù)算要求預(yù)算單位在編報(bào)預(yù)算時(shí)把其所掌握的所有政府性財(cái)力，包括稅收與非稅收入、預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，全部列入預(yù)算中，保證預(yù)算的完整性。(三)規(guī)范預(yù)算編制行為加大優(yōu)化收入預(yù)算編制力度的同時(shí)，以改革與完善預(yù)算編制方式為契機(jī)，在實(shí)行部門(mén)預(yù)算、零基預(yù)算的基礎(chǔ)上，積極引入績(jī)效預(yù)算模式。細(xì)化預(yù)算編制，按照內(nèi)容完整、項(xiàng)目明確、定額科學(xué)、程序規(guī)范的原則，嚴(yán)格按類(lèi)、款、項(xiàng)、目細(xì)化收支項(xiàng)目(預(yù)算科目)；按照國(guó)際慣例，部門(mén)預(yù)算的各項(xiàng)收支必須嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)編制，將預(yù)算單位或部門(mén)支出按照性質(zhì)、用途分門(mén)別類(lèi)地在預(yù)算中單獨(dú)編制，詳細(xì)說(shuō)明預(yù)算金額和支出標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)有關(guān)的支出標(biāo)準(zhǔn)，按照零基預(yù)算的方法編制各項(xiàng)支出的具體內(nèi)容；同時(shí)，對(duì)經(jīng)費(fèi)性支出實(shí)行定員定額，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要和財(cái)力，分輕重緩急予以安排；改變過(guò)去“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的現(xiàn)象和層層留機(jī)動(dòng)的做法。(四)優(yōu)化財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)社會(huì)保障性支出等國(guó)計(jì)民生投入力度積極調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范預(yù)算支出范圍與方向，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算公共性。財(cái)政資源與財(cái)政支出應(yīng)重點(diǎn)向“三農(nóng)”、教育、科技、就業(yè)、社保、生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排、公共安全和重大基礎(chǔ)設(shè)施傾斜，以體現(xiàn)以人為本、科學(xué)發(fā)展與和諧建設(shè)；確定財(cái)政預(yù)算價(jià)值取向，合理配置財(cái)政資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，及時(shí)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，確保人民群眾“學(xué)有所教”、“勞有所得”、“病有所醫(yī)”、“老有所養(yǎng)”、“住有所居”，真正做到發(fā)展成果由人民共享，促進(jìn)社會(huì)和諧。(五)完善預(yù)算審批制度積極探索預(yù)算前評(píng)價(jià)機(jī)制，重大預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行聽(tīng)證會(huì)制度；強(qiáng)化支出標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行定員定額和項(xiàng)目庫(kù)管理，避免預(yù)算分配和審批過(guò)程中的“暗箱操作”。(六)維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，避免主觀隨意性具體而言：(1)提高預(yù)算年初到位率，為預(yù)算計(jì)劃性和嚴(yán)肅性創(chuàng)造良好條件。(2)建立預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制互動(dòng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)預(yù)算單位加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的積極性，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行問(wèn)責(zé)制度，將預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任落實(shí)到各預(yù)算單位。(3)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的法律權(quán)威性。一方面，進(jìn)一步完善《預(yù)算法》，為預(yù)算執(zhí)行提供強(qiáng)有力的法律保障；另一方面，部門(mén)預(yù)算經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)審批，人代會(huì)審議通過(guò)后即具有法律效力，預(yù)算單位必須嚴(yán)格執(zhí)行而不能隨意更改。再一方面，財(cái)政部門(mén)要對(duì)預(yù)算編制、下達(dá)、資金撥付、資金使用的全過(guò)程必須依法依規(guī)進(jìn)行監(jiān)控管理。(4)以國(guó)庫(kù)集中收付制度作為預(yù)算執(zhí)行的根本保障。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革是公共財(cái)政管理的基礎(chǔ)性和機(jī)制性改革，目的在于預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的規(guī)范化、安全化管理和全程監(jiān)督。通過(guò)國(guó)庫(kù)集中收付管理體系，進(jìn)一步規(guī)范包括預(yù)算指標(biāo)管理、用款計(jì)劃控制、支付申請(qǐng)及審核、支付結(jié)算及資金清算、會(huì)計(jì)核算、資金支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控等預(yù)算執(zhí)行各環(huán)節(jié)活動(dòng)過(guò)程。(5)以政府集中采購(gòu)和“收支兩條線”管理及政府收支分類(lèi)改革為契機(jī)，加強(qiáng)和優(yōu)化預(yù)算管理。政府集中采購(gòu)改革最根本的目的是為了節(jié)約預(yù)算資金，提高資金使用率，防范政府集中采購(gòu)失范行為；“收支兩條線”改革意在解決長(zhǎng)期預(yù)算外存在的公權(quán)部門(mén)、單位受物質(zhì)利益驅(qū)動(dòng)而亂收費(fèi)、罰沒(méi)收入等管理問(wèn)題；政府收支分類(lèi)改革實(shí)質(zhì)上是政府職能的細(xì)化列示，更加清晰完整地反映政府收支全貌和職能活動(dòng)情況，有利于進(jìn)一步提高政府預(yù)算透明度，強(qiáng)化預(yù)算管理與監(jiān)督。通過(guò)政府集中采購(gòu)和“收支兩條線”及政府收支分類(lèi)改革，促進(jìn)依法行政和依法理財(cái)，整頓財(cái)政分配秩序，加強(qiáng)和優(yōu)化預(yù)算管理。(七)加快透明高效、安全可靠的預(yù)算管理信息化系統(tǒng)建設(shè)具體包括：(1)強(qiáng)化預(yù)算基本數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)、收支科目體系、支出標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目庫(kù)、國(guó)庫(kù)、會(huì)計(jì)以及銀行等技術(shù)管理支持系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。(2)加快預(yù)算管理各環(huán)節(jié)暢通無(wú)阻、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、操作功能完善、網(wǎng)絡(luò)安全可靠、覆蓋所有財(cái)政預(yù)算資金、輻射各級(jí)財(cái)