基于政策工具的我國中小學(xué)勞動教育政策文本研究

基于政策工具的我國中小學(xué)勞動教育政策文本研究摘

要

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在豪利特和拉米什政策工具分類理論指導(dǎo)下，研究通過對我國33份中小學(xué)勞動教育政策文本進(jìn)行編碼分析，從國家能力和政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度兩個方面對不同時期的政策工具選擇特點(diǎn)進(jìn)行研究。研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來我國中小學(xué)勞動教育政策工具選擇整體上具有重視教育倡導(dǎo)、注重多方參與、政府與學(xué)校相互協(xié)調(diào)的特點(diǎn)；依照政策工具的選擇偏好，可劃分為勞動思想教育與勞動技能教育并重、勞動教育融入綜合實(shí)踐活動、新時期的勞動教育三個階段；政策研究工具的工具屬性、政策問題、政策目標(biāo)和政策環(huán)境分別是影響中小學(xué)勞動教育政策工具選擇的前提要素、主要依據(jù)、重要參照與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。研究設(shè)計政策選擇本研究將政策選擇定位在1978年至2020年之間，首先將《中國教育年鑒》（1949—1981）、《中華教育改革編年史》《中華人民共和國教育法典》《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)：1998—2002》《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)：2003—2008》、中華人民共和國教育部官網(wǎng)以及中央人民政府網(wǎng)作為檢索對象，以“勞動教育”為關(guān)鍵詞搜索相關(guān)的全國性政策文件，確保研究對象的權(quán)威性。其次，篩選部分對中小學(xué)勞動教育的實(shí)施發(fā)展做出相關(guān)規(guī)定、并產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的綜合性教育政策文本作為補(bǔ)充，提升研究對象的全面性。最后，選擇最新修訂版本的政策文本作為研究對象，體現(xiàn)研究的時效性。在上述原則的指導(dǎo)之下，經(jīng)過篩選分析，最終整理出33份相關(guān)政策文本作為本研究的分析對象。選擇的33份政策文本，主要是由教育部、國務(wù)院、全國人大以及國家教委頒布，政策的主要呈現(xiàn)形式包括“通知”“意見”“大綱”“計劃”以及“守則、規(guī)范”等，具體情況如圖1所示。分析框架安德森（JamesAnderson）認(rèn)為，政策是行為者為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的有目的的活動過程，而政策工具是政府賴以推行政策的手段。在政策工具的研究與實(shí)踐當(dāng)中，政策工具的選擇是極為重要的一環(huán)，而政策問題的復(fù)雜性以及問題本質(zhì)往往被看作政策工具選擇的決定性因素。不同于其他教育領(lǐng)域，勞動教育將勞動看作課程開展的主要載體，并與家庭、社會建立起了緊密的聯(lián)系，因此勞動教育具有政治、經(jīng)濟(jì)、倫理向度的特點(diǎn)。加拿大學(xué)者邁克爾·豪利特（MichaelHowlett）與M.拉米什（M.Ramesh）提出的政策工具選擇分析框架，從國家能力和政策子系統(tǒng)的復(fù)雜性兩個角度，考慮了四種不同情況如何進(jìn)行政策選擇，如表1所示。該模型能夠從宏觀層面理解不同類型中小學(xué)勞動教育的政策工具，而且該框架對政府與市場關(guān)系的考量，也能夠?qū)趧咏逃卸喾絽⑴c的特點(diǎn)進(jìn)行回應(yīng)。以國家和社會的關(guān)系為主軸，豪利特與拉米什將政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強(qiáng)制性工具三大類，以國家的介入程度和公眾參與程度為基準(zhǔn)，將政策工具進(jìn)一步細(xì)化為十小類。該分類標(biāo)準(zhǔn)以政府介入公共服務(wù)的程度作為劃分依據(jù)，與勞動教育的公共物品屬性較為契合，對勞動教育政策分析有較強(qiáng)的解釋力，政策工具的細(xì)化分類和對工具主要特征的系統(tǒng)闡述也有助于鑒別勞動教育政策之間的細(xì)微差別。研究思路在政策執(zhí)行中，政策工具的有效選擇能夠幫助規(guī)范目標(biāo)群體的行為，選用何種政策工具與用哪一種標(biāo)準(zhǔn)來評價該工具的效果，對政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定性影響。豪利特和拉米什所提出的政策工具選擇模型有助于在宏觀上把握整體狀況，而政策工具分類有助于在具體應(yīng)用政策工具時，在微觀上進(jìn)行調(diào)整，具有很強(qiáng)的可操作性。以此分析框架為基礎(chǔ)，研究對所選擇的政策文本進(jìn)行了編碼分析。編碼以表2中給出的政策工具細(xì)化分類與政策工具表現(xiàn)形式為基礎(chǔ)，在對政策文本進(jìn)行統(tǒng)一整理之后，篩選出與勞動教育相關(guān)的政策條款，并以“條”為最小單位進(jìn)行文本編碼，來判斷我國勞動教育政策工具的具體使用情況。質(zhì)的研究中的信效度是衡量與檢驗(yàn)研究成果的重要環(huán)節(jié)，可克服研究者的主觀因素影響。為增加編碼的整體信效度，編碼過程首先由兩位研究者獨(dú)立完成，并對部分意見相左的研究結(jié)果進(jìn)行討論，最終形成一致性意見，具體分析結(jié)果如圖2所示。研究分析基于政策工具分類的初步分析圖2的統(tǒng)計結(jié)果反映的是中小學(xué)勞動教育政策中不同工具類型的選擇狀況。經(jīng)過對33份政策文本的統(tǒng)一編碼，研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來中小學(xué)勞動教育政策文本中共使用政策工具398次。從政策工具的整體分類來看，自愿性政策工具選擇93次，占比23.4%；混合性政策工具選擇220次，占比55.3%；強(qiáng)制性政策工具選擇85次，占比21.4%。將政策工具分類進(jìn)一步細(xì)化后可發(fā)現(xiàn)，選擇頻次最多的是混合性政策工具中的信息倡導(dǎo)工具，高達(dá)198次；自愿性政策工具當(dāng)中的家庭與社區(qū)工具選擇54次，自愿性組織工作選擇32次；強(qiáng)制性政策工具中的規(guī)制工具與權(quán)威工具選擇次數(shù)分別為41次和28次；而誘因工具、補(bǔ)貼工具和市場工具選擇的次數(shù)則較少，分別為12次、10次和7次；產(chǎn)權(quán)拍賣工具選擇次數(shù)為零。以上述頻次統(tǒng)計結(jié)果為依據(jù)，本研究對中小學(xué)勞動教育政策工具的選擇特點(diǎn)進(jìn)行了分析。偏重混合性政策工具，重視教育倡導(dǎo)在中小學(xué)勞動教育政策中，混合性政策工具中的信息與倡導(dǎo)工具應(yīng)用最為廣泛，主要包括教育學(xué)習(xí)、鼓勵號召、說服勸誡等。這一政策工具涉及學(xué)校、教師、學(xué)生以及社會團(tuán)體與個人等校內(nèi)外多個主體。對學(xué)校而言，政策鼓勵提供優(yōu)質(zhì)的勞動教育服務(wù)，包括制定明確的勞動教育目標(biāo)、開設(shè)勞動教育課程、組織勞動教學(xué)活動、創(chuàng)設(shè)良好的勞動教育條件等。例如，1987年頒布的《全日制小學(xué)勞動課教學(xué)大綱》，對勞動教育的教學(xué)目的、教學(xué)內(nèi)容與教學(xué)要求等各方面都做出了規(guī)定。對教師而言，促進(jìn)形成良好的勞動思想與勞動習(xí)慣，使教師對學(xué)生進(jìn)行勞動教育的同時，在教學(xué)活動中發(fā)揮引領(lǐng)性作用。學(xué)生群體則是政策的最終服務(wù)對象，2020年7月教育部發(fā)布的《大中小學(xué)勞動教育指導(dǎo)綱要（試行）》指出，勞動教育的總體目標(biāo)是準(zhǔn)確把握社會主義建設(shè)者和接班人的勞動精神面貌、勞動價值取向和勞動技能水平的培養(yǎng)要求，全面提高學(xué)生勞動素養(yǎng)。注重多方參與，發(fā)揮家庭與社區(qū)的重要作用從圖3可以看出，除了偏重信息倡導(dǎo)工具之外，我國中小學(xué)勞動教育政策工具的另一個突出特點(diǎn)是重視家庭與社區(qū)的作用，通過三方合力支持勞動教育發(fā)展。勞動教育反對脫離勞動實(shí)踐，注重學(xué)生在實(shí)踐活動中的親身參與，通過直接的勞動體驗(yàn)讓學(xué)生積累勞動知識、培養(yǎng)勞動技能、發(fā)展勞動素養(yǎng)。勞動教育的首要關(guān)注點(diǎn)并不是勞動說教，而是要讓學(xué)生在勞動實(shí)踐中鍛煉和接受教育，要吸引和組織學(xué)生參加各種力所能及的勞動活動，并在這些勞動活動中間接地對學(xué)生進(jìn)行教育。因此，與校外各方建立起密切聯(lián)系，便成了勞動教育區(qū)別于其他教育的重要特點(diǎn)。2020年3月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)新時代大中小學(xué)勞動教育的意見》提出，勞動教育的開展要充分發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)性作用，注重日常生活中的勞動實(shí)踐機(jī)會，鼓勵孩子自覺參與、自己動手，隨時隨地、堅持不懈地進(jìn)行勞動，掌握必要的家務(wù)勞動技能與生活技能；勞動教育的開展還須發(fā)揮社會的支持性作用，充分利用社會各方面資源，為勞動教育提供必要保障。政府與學(xué)校相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌落實(shí)勞動教育政策要求混合性政策工具讓政府將決定權(quán)下放給非政府部門的同時，不同程度地介入非政府部門的決策過程，在政策制定實(shí)施過程中體現(xiàn)政府與非政府部門的協(xié)作性關(guān)系。中小學(xué)勞動教育政策中選擇次數(shù)最多的信息與倡導(dǎo)工具大都以教育學(xué)習(xí)、信息發(fā)布的形式出現(xiàn)，相對于權(quán)威工具、規(guī)制工具和直接提供工具而言更溫和，這一工具的突出性地位體現(xiàn)出政府與學(xué)校合力促進(jìn)中小學(xué)勞動教育發(fā)展的現(xiàn)狀。例如，2000年教育部發(fā)布的《全日制普通高級中學(xué)課程計劃（試驗(yàn)修訂稿）》指出：“綜合實(shí)踐活動是國家規(guī)定的必修課，包括研究性學(xué)習(xí)、勞動技術(shù)教育、社區(qū)服務(wù)、社會實(shí)踐四部分內(nèi)容。但綜合實(shí)踐活動課程的開設(shè)，需要學(xué)校要從實(shí)際出發(fā)，具體安排、確定綜合實(shí)踐活動各部分內(nèi)容和組織形式。”結(jié)合政策工具模型的深入探究為了對政策執(zhí)行提出有意義的指導(dǎo)意見，豪利特和拉米什構(gòu)建了政策工具選擇的綜合模型，如表1所示。這個模型建立在兩個相互聯(lián)系的總體變量的基礎(chǔ)之上，一是國家影響力的大小，二是子系統(tǒng)的復(fù)雜程度。當(dāng)國家政策能力相對薄弱之時，自愿性政策工具和混合性政策工具的應(yīng)用相對而言更為廣泛；當(dāng)一個政策子系統(tǒng)涉及為數(shù)眾多、相互矛盾的群體時，市場工具或者自調(diào)節(jié)工具能夠更好地處理多方行動主體和多方利益的關(guān)系；而在行動主體數(shù)量較少且子系統(tǒng)復(fù)雜程度較大的情況下，政府就可以選擇直接工具或者混合工具。對1978年到2020年中小學(xué)勞動教育政策進(jìn)行整理分析，可以將我國改革開放以來的勞動教育發(fā)展大致劃分為以下三個階段：第一階段（1978—1998年）：勞動思想教育與勞動技術(shù)教育并重；第二階段（1999—2011年）：勞動教育融入綜合實(shí)踐活動；第三階段（2012年至今）：新時期勞動教育。將三個階段對應(yīng)的政策文本編碼梳理統(tǒng)計之后，研究者整理出不同時期、不同政策工具編碼數(shù)量占整體編碼數(shù)量的百分比，以此來反映不同時期政策工具選擇的突出特點(diǎn)。勞動思想教育與勞動技能教育并重從圖3中可以明顯看出，第一階段信息與倡導(dǎo)工具以及誘因工具占比較大，體現(xiàn)出混合性政策工具的突出地位，反映出政策工具選擇的綜合模型當(dāng)中的“國家能力低且政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度低”的現(xiàn)實(shí)背景。改革開放初期，國內(nèi)政治局面在經(jīng)過一系列撥亂反正之后漸趨穩(wěn)定，教育事業(yè)步入發(fā)展正軌，尚未建立起完備的教育體制，勞動教育也面臨著新的調(diào)整與發(fā)展。1981年和1990年國家出臺的兩份文件中均提出在中學(xué)增設(shè)勞動技術(shù)課，對學(xué)生進(jìn)行基本技術(shù)和職業(yè)技術(shù)教育，從國家層面對勞動教育的實(shí)施做出了重要部署，但尚未形成系統(tǒng)完善的勞動教育體系。因此，這一時期，決策者對混合性政策工具的使用有著較為明顯的偏好，政府通過一定措施來為勞動教育的實(shí)施奠定基調(diào)、推動政策執(zhí)行，并為地方、學(xué)校具體推行勞動教育留出較大決策權(quán)。一方面能夠在特殊時期加大政府對勞動教育政策的調(diào)節(jié)力度，另一方面則促進(jìn)了不同層級政策實(shí)施主體間的協(xié)同合作。勞動教育融入綜合實(shí)踐活動從圖3中可以看出，第二階段的政策工具數(shù)量最少，并且自愿性政策工具中的家庭與社區(qū)工具占比最高，勞動教育職能與地位的不匹配是這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因。這一時期，勞動技術(shù)課被調(diào)整為綜合實(shí)踐活動的一個組成部分，勞動教育不再是獨(dú)立的一類課程，而是轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合實(shí)踐活動和高考改革內(nèi)容的一部分，服務(wù)于學(xué)生綜合素質(zhì)的培養(yǎng)。綜合實(shí)踐活動取代勞動技術(shù)課程，使得勞動教育在課程體系當(dāng)中的地位有所下降，但中小學(xué)生的勞動能力要求卻在不斷提高，勞動教育的具體實(shí)施也就面臨著諸多挑戰(zhàn)。這一時期國家并未從統(tǒng)一層面對勞動教育實(shí)施管制，致使地方和學(xué)校在開展勞動教育時比較隨意，政府只能更多地利用自愿性工具來推動政策實(shí)施。勞動教育綜合全面發(fā)展從圖3的統(tǒng)計結(jié)果可以看出，市場工具在這一時期占據(jù)了突出地位，這與模型當(dāng)中“國家能力高且政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度高”的情況相對應(yīng)。在這一階段，勞動教育獲得了新的發(fā)展，并重新?lián)碛辛伺c德、智、體、美育并列的同等地位。勞動教育的目標(biāo)、內(nèi)容與途徑等多個方面都得到了深化與拓展，勞動教育政策系統(tǒng)的復(fù)雜程度在這一時期明顯提升。面對復(fù)雜的政策子系統(tǒng)，政府表現(xiàn)出了較強(qiáng)的監(jiān)管能力，2020年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)新時代大中小學(xué)勞動教育的意見》，明確提出對勞動教育價值取向進(jìn)行引導(dǎo)，將勞動教育重新納入中國特色社會主義教育制度的整體框架之中。勞動教育資源需求與資源配置的復(fù)雜性并不能夠完全依靠政府協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，需要借助市場力量，因此，市場工具能夠?qū)崿F(xiàn)勞動教育資源的自由競爭與優(yōu)化配置。討論及展望作為公共管理類事業(yè)，教育發(fā)展在很大程度上依賴相關(guān)政策的執(zhí)行，而政策執(zhí)行的過程往往就是政策工具選擇的過程。政策工具的選擇是促進(jìn)政策理想與現(xiàn)實(shí)條件協(xié)調(diào)適配的關(guān)鍵，對政策的順利推行具有十分重要的意義。豪利特和拉米什的政策工具分類框架與政策工具選擇綜合模型雖然能夠呈現(xiàn)出政策執(zhí)行的總體模式，并有助于政策循環(huán)過程的理解，但并沒有深入研究工具選擇在每種類別之內(nèi)的具體傾向，或是個體決策的特定環(huán)境。因而，本研究在此基礎(chǔ)上對政策工具選擇的影響因素進(jìn)一步分析討論。中小學(xué)勞動教育政策工具選擇的影響因素工具屬性：政策工具選擇的前提要素不同的政策工具能夠得以區(qū)分，首要原因是各自獨(dú)特的內(nèi)在屬性，而這也正是政策工具分類理論得以發(fā)展的基礎(chǔ)。使用次數(shù)最多的信息與倡導(dǎo)工具是一種較為溫和的政策工具類型，而家庭與社區(qū)工具則在更大程度上依賴于行為主體的自愿性，這兩種政策工具在使用過程中往往缺乏內(nèi)在的持續(xù)性動力作為保障，不利于激發(fā)目標(biāo)群體的內(nèi)在動力，難以保持信息與倡導(dǎo)政策工具的活力，不能使政策工具發(fā)揮出長期、持續(xù)與穩(wěn)定的效用。因此在政策執(zhí)行的過程當(dāng)中，也需要使用能夠體現(xiàn)政府權(quán)威的強(qiáng)制性工具來對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到推動作用。政策問題：政策工具選擇的主要依據(jù)現(xiàn)實(shí)性政策問題的解決是政策工具選擇的最終指向。在紛繁復(fù)雜的政策現(xiàn)象中，政策工具的選擇要準(zhǔn)確把握住產(chǎn)生政策問題的主要矛盾及矛盾沖突各方的主要情況，及時發(fā)現(xiàn)解決問題的最佳時機(jī)，使政策工具切中政策問題的要害。例如，2012年以后，勞動教育重新獲得了與德、智、體、美育同等的地位，而不是作為德育或者綜合實(shí)踐活動的組成部分，這意味著新時期中小學(xué)勞動教育的發(fā)展面臨著全新的課題。因此，教育部分別在2015年和2020年出臺了專門針對勞動教育的政策文本，即《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)勞動教育的意見》與《關(guān)于全面加強(qiáng)新時代大中小學(xué)勞動教育的意見》等，對新時期勞動教育發(fā)展的各方面問題做出了針對性的政策規(guī)定。政策目標(biāo)：政策工具選擇的重要參照政策目標(biāo)是針對不同時期特定的政策問題所制定的長期性規(guī)劃，是政策工具選擇的重要參照依據(jù)。目標(biāo)導(dǎo)向性之下的政策工具選擇主要服務(wù)于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有較強(qiáng)的普適性，且注重權(quán)威性政策工具的運(yùn)用，能夠在較大程度上發(fā)揮政策制定者的權(quán)威與影響力。2020年發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)新時代大中小學(xué)勞動教育的意見》從勞動觀念、勞動精神、勞動習(xí)慣以及勞動能力等諸多方面對全體大中小學(xué)生做出了統(tǒng)一規(guī)定，為新時期勞動教育的發(fā)展制定了明確政策目標(biāo)。政策環(huán)境：政策工具選擇的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治狀況、文化制度以及國際交流等現(xiàn)實(shí)環(huán)境的構(gòu)成要素都會對教育政策的制定實(shí)施起到制約性作用，也會對政策工具的選擇有所影響。我國中小學(xué)勞動教育政策的變遷呈現(xiàn)出了明顯的時