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新中國70年生態(tài)環(huán)境保護實踐進(jìn)展由污染治理向生態(tài)補償?shù)难葑?/p>

王思博李冬冬李婷偉[摘要]文章目的在于梳理新中國生態(tài)環(huán)境保護實踐進(jìn)展脈絡(luò)，并提出生態(tài)文明建設(shè)完善路徑。研究發(fā)現(xiàn)：中國生態(tài)環(huán)境保護實踐經(jīng)歷了污染治理、生態(tài)補償制度呼吁與嘗試、生態(tài)縱向補償機制構(gòu)建、多元生態(tài)補償制度創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境保護動力由外生驅(qū)動向內(nèi)生驅(qū)動轉(zhuǎn)變;生態(tài)補償覆蓋范圍得到拓展、參與主體呈現(xiàn)多元化、機制模式逐漸完善，成為未來生態(tài)環(huán)境保護的主要方式;中國政府引導(dǎo)的縱向生態(tài)補償機制相對完善，生態(tài)補償市場機制、多元主體參與機制與國際合作機制需要加強。[Key]生態(tài)環(huán)境保護;污染治理;生態(tài)補償[]X321;F124[]A[]1673-0461（2021）06-0036-07一、引言新中國成立70年來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展成就斐然，國民收入顯著提高，實現(xiàn)了由饑荒到溫飽的社會發(fā)展轉(zhuǎn)變，即將實現(xiàn)全面建成小康社會，并且向共同富裕的目標(biāo)邁進(jìn)。雖然“經(jīng)濟優(yōu)先”發(fā)展理念帶來了繁榮，但忽視“生態(tài)環(huán)境保護”的社會發(fā)展模式，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展埋下了“禍根”，資源日益枯竭，生態(tài)環(huán)境形勢日趨嚴(yán)峻，隨之人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾日益突出。重新正視“生態(tài)環(huán)境價值”，加快生態(tài)環(huán)境保護實踐探索成為了新時代中國特色社會主義發(fā)展的必然要求，同時也是實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)與社會經(jīng)濟系統(tǒng)間融合協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。本研究將新中國70年生態(tài)環(huán)境保護實踐劃分為四個階段，并在梳理生態(tài)環(huán)境保護實踐發(fā)展脈絡(luò)基礎(chǔ)上，提出生態(tài)文明建設(shè)的完善路徑。二、新中國70年生態(tài)環(huán)境保護實踐進(jìn)展與演變（一）階段一：1949—1978年，生態(tài)環(huán)境保護開始于工業(yè)污染治理中國生態(tài)環(huán)境保護工作正式開始于1973年全國環(huán)境保護大會的開幕，次年專門負(fù)責(zé)環(huán)境保護工作的國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。新中國成立后，工業(yè)快速發(fā)展，環(huán)保工作重心在于如何防治工業(yè)發(fā)展過程中“三廢”排放對環(huán)境的污染，主要關(guān)注的是工業(yè)發(fā)展“三廢”排放與河流生態(tài)系統(tǒng)保護之間的矛盾[1]，這個時期中國經(jīng)濟發(fā)展相當(dāng)落后，大多數(shù)民眾處于溫飽水平以下，雖然環(huán)境問題已經(jīng)局部凸顯，但“吃飽飯”的緊要性大于“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保護”[2]，在之后的10年當(dāng)中，中國雖然對環(huán)境保護有了一定的重視，但仍將整體工作的重心放在經(jīng)濟建設(shè)上，加之國內(nèi)政治動蕩以及“四人幫”等反革命集團對環(huán)保工作的干擾，環(huán)保工作進(jìn)展不是很大[3]，主要通過環(huán)保配套實施建設(shè)與延伸產(chǎn)業(yè)鏈等途徑，促進(jìn)“三廢”的循環(huán)利用。例如當(dāng)時銅官山化工總廠經(jīng)過工藝加工，將“三廢”變?yōu)榱朔徕c、硅膠、水玻璃、白炭黑、磷酸、礦渣等產(chǎn)品。蚌埠江淮化工廠將糖精廢液制作成了鄰氨基甲酸甲脂、甲醇、硫酸銅等化工原料。時任安徽省第一書記萬里，要求合肥鋁廠解決環(huán)保配套設(shè)施建設(shè)問題，才準(zhǔn)許繼續(xù)生產(chǎn)。雖然“三廢”循環(huán)利用取得了一定的效果，但囿于相關(guān)技術(shù)尚不成熟，覆蓋率較低，沒有從根本上逆轉(zhuǎn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)狀況的惡化，巢湖水系、淮河蚌埠段等局部生態(tài)環(huán)境問題惡化趨勢仍然顯著[4]。有學(xué)者較早地從排污費、罰款、賠償?shù)冉?jīng)濟制裁手段管理企業(yè)生產(chǎn)排污行為進(jìn)行了探討，想通過經(jīng)濟手段倒逼企業(yè)承擔(dān)生產(chǎn)的外部影響[5]。但這對于20世紀(jì)七八十年代工業(yè)產(chǎn)業(yè)還十分薄弱且缺乏國際競爭力的中國來講，難以承擔(dān)外部社會成本的內(nèi)部化，這些措施缺乏實施的現(xiàn)實基礎(chǔ)。因為一旦通過法律、制度將企業(yè)生產(chǎn)污染外部性內(nèi)部化，中國企業(yè)經(jīng)營會難以為繼并立即會被國際市場競爭所淘汰，影響中國經(jīng)濟社會發(fā)展與國際地位的提升，在那個時代，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保護只是經(jīng)濟社會發(fā)展的一個約束條件，后者的重要性大于前者，生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作不過是盡可能緩解資源環(huán)境過度消耗以及工業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的影響。（二）階段二：1978—2000年，生態(tài)補償制度呼吁與嘗試1978年改革開放后，中國經(jīng)濟社會取得了大跨步地發(fā)展，1983年在中國環(huán)境保護第二次會議上，制定了中國環(huán)境保護的總方針、總政策，并將環(huán)境保護確立為基本國策[6]。這次會議為中國社會發(fā)展新形勢下的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維護工作指明了前進(jìn)方向，會議指出科技研發(fā)與立法對生態(tài)環(huán)境保護的重要性?！掇r(nóng)村生態(tài)環(huán)境》（現(xiàn)更名為《生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報》）于1986年開設(shè)“化學(xué)農(nóng)藥對生態(tài)環(huán)境安全評價研究”專題，在一年半時間里共發(fā)布了“農(nóng)藥對魚類的毒性與評價”“農(nóng)藥在水體中和土壤表面的光降解”“呋喃丹等三種農(nóng)藥在水中的水解測定”等14篇相關(guān)研究成果，引起了社會各界對農(nóng)業(yè)污染的關(guān)注[7]。生態(tài)環(huán)境保護措施由污染治理向生態(tài)補償轉(zhuǎn)變，盡快建立自然資源有償利用規(guī)則成為了中國社會可持續(xù)發(fā)展呼之欲出的訴求[8]，首批對污染企業(yè)排污的生態(tài)補償管理制度于1995年在浦東率先落地，這項生態(tài)補償制度本質(zhì)是對新、改、擴項目征收排污費用，對一般污染企業(yè)征繳總投資的0.1%—1%的補償費用，對重污染項目將征繳高額排污費用[9]。20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期，學(xué)界不斷呼吁森林、草原、流域生態(tài)補償制度設(shè)立，提出了各自的構(gòu)想，并對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定價理論進(jìn)行了詳細(xì)梳理[10-11]，這些工作為之后中國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)實踐奠定了理論基礎(chǔ)。1998年長江特大洪水引發(fā)了社會各界對生態(tài)環(huán)境問題的重視，有分析認(rèn)為導(dǎo)致特大洪災(zāi)的主要原因是長江流域森林亂砍濫伐導(dǎo)致水土流失造成的[12]，促使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)由呼吁到實踐快速轉(zhuǎn)變，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)首先在天然林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)方面得以落地，主要采取形式是基于財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償，但是最初的天然林保護生態(tài)補償政策并不規(guī)范，補貼額度、標(biāo)準(zhǔn)比較隨意，較為規(guī)范的生態(tài)補償制度出現(xiàn)在退耕還林還草工程中，我國生態(tài)補償制度正在進(jìn)一步完善[13]。這種基于財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)制度在之后的10余年日趨完善，先后覆蓋了森林、流域、濕地、草原、礦山等領(lǐng)域，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)財政總投入從2001年23億元增加到2013年910.3億元，增長速度較快[14]。（三）階段三：2000—2017年，生態(tài)縱向補償機制構(gòu)建與完善中國政府對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)工作的重視程度逐漸增強，2008年國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，增強了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)國家支持力度，基于財政支付的生態(tài)補償制度日趨完善?；谪斦D(zhuǎn)移支付的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)具有橫縱向行政生態(tài)補償兩種模式。（1）森林補償主要形式根據(jù)公益林所有權(quán)屬性進(jìn)行縱向補償，國有公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為75元/公頃，集體和個人所有公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為150元/公頃[15]。（2）福建較早地探索構(gòu)建流域橫向生態(tài)補償制度的可行路徑，福州市政府每年分別向三明市和南平市撥付500萬元水污染整治專項資金。東陽與義烏之間也建立類似的制度安排，東陽以4.1元/立方米的價格向義烏出售國家Ⅰ類飲用水標(biāo)準(zhǔn)的水資源[16]。浙江、安徽兩省于2012年探索橫縱向流域生態(tài)補償機制，新安江是中國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點。兩輪試點探索已經(jīng)完成，考核指標(biāo)是根據(jù)跨省界斷面水質(zhì)中總氮、氨氮、總磷、高錳酸鹽指數(shù)4項指標(biāo)進(jìn)行測算，中央財政出資3億元，兩省地方財政各出資1億元，共同支持該項目實施。若水質(zhì)達(dá)標(biāo)，浙江向安徽支付1億元，反之安徽向浙江支付1億元，無論考核結(jié)果如何，中央財政3億元全部撥給安徽省，第一輪試點完成后斷面水質(zhì)監(jiān)測達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)三年達(dá)到補償條件（2012年、2013年、2014年的P值分別為0.833、0.828、0.823），在二輪試點過程中浙江省進(jìn)一步加大了補償力度，若P0.95，浙江再補償安徽省1億元[17]。（3）草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維護主要采用縱向補貼方式，中國在8省區(qū)落實禁牧、草蓄平衡獎勵和績效評價獎勵制度，禁牧區(qū)每年每畝7.5元，5年為一個補助周期。禁牧區(qū)以外的草原由“草地承包權(quán)”向“草地放牧權(quán)”轉(zhuǎn)變，對履行草蓄平衡義務(wù)牧民按照每畝2.5元給予獎勵。具體做法是根據(jù)草原的承載能力核定載蓄量，以社區(qū)為單位，將“放牧權(quán)”合理分配給牧民，社區(qū)牧民相互監(jiān)督。對防止草原退化成效顯著、工作突出的省區(qū)給予草原生態(tài)保護建設(shè)和草牧業(yè)發(fā)展專項資金獎勵[18]。（4）中國自1992年加入國際濕地公約，目前已有46處國際重要濕地，濕地保護最核心的問題之一是“人鳥爭食”，傳統(tǒng)的補償方式是以受償面積大小為依據(jù)，例如江西省潘陽湖，禁止農(nóng)民網(wǎng)鳥、破壞濕地，以每畝每年80元補貼農(nóng)戶，以補償農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)濟損失，這類補償方式難以對濕地保護質(zhì)量產(chǎn)生有效激勵[19]。為了提高濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)質(zhì)量，鄱陽湖南磯濕地制定并落實“點鳥獎湖”政策。濕地管委會聘請專業(yè)觀鳥團體對湖區(qū)內(nèi)越冬候鳥數(shù)量進(jìn)行調(diào)查，清點各承包湖面各類候鳥的數(shù)量，并依據(jù)候鳥種類制定不同的獎勵標(biāo)準(zhǔn)，例如鶴、鸛等瀕危鳥類每羽50元獎勵，天鵝，白琵鷺等二級5元，其它“三有保護”鳥類每羽1元，清點完成后，按照標(biāo)準(zhǔn)核算總額，根據(jù)點鳥情況由南昌市林業(yè)撥專款獎勵相應(yīng)承包人。該措施落實后，候鳥棲息環(huán)境整體得到改善，水鳥數(shù)量分布更加均勻。保護區(qū)與漁民、漁民與候鳥都建立了良好關(guān)系。“點鳥獎湖”的實施創(chuàng)新了生態(tài)補償方式，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)由按照湖泊面積核算向按照候鳥數(shù)量核算轉(zhuǎn)變[20]。（5）礦山治理。礦山生態(tài)環(huán)境治理資金設(shè)立于2003年，由中央財政直接撥款，鼓勵礦山環(huán)境治理，并對其進(jìn)行相應(yīng)補償，例如河北省按照治理面積對礦山生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行補償，標(biāo)準(zhǔn)為1.15萬元/畝。2006年財政部、國土資源部、環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見（財建[2006]215號）》，意見指出新建或已投產(chǎn)礦山企業(yè)必須制定礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的具體措施，并預(yù)提一定比例礦產(chǎn)銷售收入作為礦山環(huán)境治理修復(fù)保證金。2017年廢止了保證金制度，進(jìn)一步設(shè)立礦山恢復(fù)基金，要求企業(yè)全面承擔(dān)礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，并要求相關(guān)企業(yè)設(shè)立礦山修復(fù)基金賬戶，礦山環(huán)境修復(fù)成本按照開采年限產(chǎn)量比例進(jìn)行分?jǐn)?，進(jìn)一步增強礦山企業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任意識[21]，礦山生態(tài)環(huán)境治理由單一的財政支出向政企共擔(dān)，再向企業(yè)全面承擔(dān)的方式轉(zhuǎn)變。（四）階段四：2018年至今，多元生態(tài)補償制度創(chuàng)新從中國生態(tài)補償實踐歷程可以看出，20世紀(jì)中后期，中國社會發(fā)展模式是利用生態(tài)為經(jīng)濟增長提供便利，21世紀(jì)后中國社會發(fā)展模式發(fā)生了顯著的變化，產(chǎn)生了用經(jīng)濟補償生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的傾向，如何維護與改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受到了各界的關(guān)注，而這種傾向性始于政府主導(dǎo)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)過程中。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有很強的公共性，政府是唯一掌握大部分公共資源并且具有立法執(zhí)法權(quán)力的部門，理應(yīng)在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)方面走在最前面，在長期的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)路徑探索中，中國政府在立法、出資、教育等方面都做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，“政府主導(dǎo)，財政出資”的生態(tài)補償模式難以避免存在補償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低、互動機制不完善等局限性，中國已經(jīng)開始生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)多元化模式探索。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)多元化的關(guān)鍵是主體、資金、方式多元化，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)資金擺脫對財政的依賴，更多依靠企業(yè)、賢達(dá)、民眾的共同發(fā)力，激發(fā)全社會的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)潛在動力。近些年，中國多元化生態(tài)補償機制探索方面做了大量的嘗試，其中典型成功模式梳理如下：1.政府引導(dǎo)，生產(chǎn)者參與的私有品產(chǎn)業(yè)生態(tài)化（1）“人放天養(yǎng)”模式。江西、江蘇、安徽等地通過政府制定強制管理法規(guī)，嚴(yán)禁投放飼料、肥料、魚用化學(xué)激素，通過有獎舉報、違規(guī)罰款等途徑，清退網(wǎng)箱、無照漁船等不符合規(guī)定的人工水面養(yǎng)殖捕撈行為，全面實施“人放天養(yǎng)”，這一舉措在各地帶來了良好的環(huán)境與經(jīng)濟效益，江西仙女湖、安徽太平湖、江蘇長蕩湖經(jīng)過“人放天養(yǎng)”后，水質(zhì)得到顯著提升，水質(zhì)改善帶來了漁業(yè)產(chǎn)量、品質(zhì)、價格同時上升，漁業(yè)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)之間形成了良好的耦合機制[22]。（2）林牧結(jié)合養(yǎng)殖模式。江西、重慶等地養(yǎng)殖企業(yè)在政府引導(dǎo)下，通過資金與技術(shù)支持，將畜禽養(yǎng)殖規(guī)模與林業(yè)承包規(guī)模相匹配，充分利用畜禽糞污，通過沼氣池厭氧發(fā)酵，將畜禽高效飼養(yǎng)與傳統(tǒng)的苗木種植以及廢棄物綜合利用有機地結(jié)合起來，沼氣用來發(fā)電，沼液用來澆灌苗木，沼渣用作有機肥，實現(xiàn)畜禽糞污高度資源化和無害化。畜禽養(yǎng)殖場將畜禽養(yǎng)殖、苗木種植、生物能源利用、漁業(yè)養(yǎng)殖等相結(jié)合，打造田園綜合體，構(gòu)建糞便資源化循環(huán)利用模式，廢物利用產(chǎn)生生態(tài)效益，同時產(chǎn)生經(jīng)濟效益。江西撫州樂安、重慶巫山養(yǎng)殖業(yè)采用林牧結(jié)合方式，有效解決了糞便處理難題，減少了畜禽養(yǎng)殖對環(huán)境的污染，同時畜牧、林業(yè)均產(chǎn)生了可觀的收入[23]。（3）生態(tài)信譽構(gòu)建與分享模式。新安江流域通過流域環(huán)境治理，提高了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量，在域內(nèi)形成了良好的生態(tài)信譽，帶來了流域內(nèi)農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)品的溢價與增值，生態(tài)信譽分享進(jìn)一步激發(fā)了民眾參與新安江流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)的內(nèi)生動力。政府通過法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定，在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建綠色生產(chǎn)與環(huán)境保護相關(guān)機制，引導(dǎo)民眾參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)，通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)改善帶來良好的生態(tài)信譽分享機制，進(jìn)一步增強民眾參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)的內(nèi)生動力[24]。2.政府引導(dǎo)，企業(yè)、民眾共同參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化（1）生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場構(gòu)建模式。2007年，財政部、環(huán)保部和發(fā)改委批復(fù)江蘇、浙江、天津等11個地區(qū)開展排污權(quán)交易試點，具體做法是，基于總量排放控制約束，每五年對排污單位進(jìn)行排污量核定，并通過定額出讓、公開拍賣等方式構(gòu)建排污權(quán)有償售賣的交易機制，排放超額必須購買，排放余額可以有償轉(zhuǎn)讓。類似的還有碳匯市場、水權(quán)交易市場等，生態(tài)系統(tǒng)是一個開發(fā)性的系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)不易界定，生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場推廣具有一定的難度，但隨著計算機、衛(wèi)星、大數(shù)據(jù)的發(fā)展，生態(tài)產(chǎn)權(quán)界定將成為可能，可以預(yù)期生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場構(gòu)建將會越發(fā)完善，這是提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)利用效益有效途徑。（2）“生態(tài)銀行”模式。2018年底，福建省南平市順昌縣被正式批準(zhǔn)為福建省“生態(tài)銀行”主要試點區(qū)，由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)是順昌縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，選擇林業(yè)產(chǎn)業(yè)作為“生態(tài)銀行”試點的主要領(lǐng)域?！吧鷳B(tài)銀行”經(jīng)營模式與商業(yè)銀行相似，即分散化輸入、集中式輸出。福建省南平市為構(gòu)建“生態(tài)銀行”，主要采取了以下措施。第一，通過資源整合，統(tǒng)籌土地用途，促使資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。南平市通過成立自然資源資產(chǎn)管理局，基于主體功能區(qū)規(guī)劃框架，國土空間開發(fā)適宜性評價，尊重現(xiàn)實情況，統(tǒng)籌規(guī)劃土地用途，協(xié)調(diào)相關(guān)管理部門解決統(tǒng)籌耕地與林地規(guī)劃。構(gòu)建易于流通、權(quán)責(zé)明確、邊界清晰的生態(tài)資源資產(chǎn)管理機制，為資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。第二，吸收分散林地，整合與統(tǒng)籌規(guī)劃林業(yè)資源，提高資源利用效率。在自然資源權(quán)屬清晰與規(guī)劃明確的基礎(chǔ)上，順昌國有林場通過成立順林生態(tài)資源運營有限公司主導(dǎo)該項目市場化運營，國有林場以7000畝林地合作入股作為基礎(chǔ)，兼并村民1000余畝林地，并為林農(nóng)提供入股、托管、租、賣，共4類參與方案。實現(xiàn)對分散化的生態(tài)資源進(jìn)行整合與規(guī)劃，集中轉(zhuǎn)化為具有一定規(guī)模的優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)集合，提高資源潛在使用效率。第三，打造優(yōu)質(zhì)林業(yè)資源資產(chǎn)，招商引資，提高林業(yè)資源經(jīng)濟效益。以整合自然資產(chǎn)作為基礎(chǔ)，提高森林資源質(zhì)量，打造受市場歡迎的產(chǎn)品包，引導(dǎo)運營商投資、開發(fā)、運營，從而將資源轉(zhuǎn)變成資產(chǎn)和資本，提高林業(yè)資源資產(chǎn)的經(jīng)營效益，從而促進(jìn)地方社會經(jīng)濟發(fā)展與民眾增收。與“生態(tài)銀行”運作模式相類似還有水基金運作模式，龍塢小水庫水基金由萬向信托、顧問委員會、大自然保護協(xié)會共同管理，資金來源于林戶與有影響力的投資者（如阿里巴巴等）。萬向信托基金通過與林業(yè)大戶簽訂合同，農(nóng)戶托管了300畝龍塢水源地匯水區(qū)竹林，實現(xiàn)了對林地的統(tǒng)籌管理。該項目只用了1年時間，實現(xiàn)了從當(dāng)?shù)厮|(zhì)氮、磷、溶解氧四類達(dá)標(biāo)，到磷、溶解氧一類達(dá)標(biāo)，只有氮還需要改善。同時，通過生產(chǎn)、銷售生態(tài)竹筍、建立學(xué)生環(huán)境教育基地、承辦全民馬拉松等形式，有效將環(huán)境效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益。同時聘請著名設(shè)計師傳授農(nóng)民編織技巧，通過編織品出售，將部分收益捐給基金項目進(jìn)行當(dāng)?shù)厮幢Ｗo，使得經(jīng)濟運轉(zhuǎn)具有可持續(xù)性。（3）生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)模式。傳統(tǒng)的環(huán)保行業(yè)以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，有著天然的排他性，限制了生態(tài)價值。而生態(tài)產(chǎn)業(yè)服務(wù)，打破了傳統(tǒng)環(huán)保行業(yè)“壁壘”，通過“生態(tài)+”模式，改變了“政府投資、企業(yè)建設(shè)”的傳統(tǒng)模式，走向“多方合作、開放共贏”新局面，生態(tài)價值呈現(xiàn)幾何性增長。通過光伏等生態(tài)修復(fù)技術(shù)實現(xiàn)土地增值，盈利模式由傳統(tǒng)EPC為主的生態(tài)修復(fù)變得更加多元化，獲取生態(tài)工程技術(shù)服務(wù)收入、修復(fù)土地增值收入、土地開發(fā)變現(xiàn)收入、股權(quán)分紅收入、土地招商收入等。項目落成后，生態(tài)產(chǎn)業(yè)服務(wù)商將手握特許經(jīng)營權(quán)，通過導(dǎo)入及運營文創(chuàng)旅游、節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)融合發(fā)展以及綠色產(chǎn)業(yè)的盈利分紅。億利“庫布其沙漠生態(tài)太陽能光伏光熱治沙發(fā)電綜合示范項目”是一個成功的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)案例。據(jù)測算，1GW生態(tài)光伏電站每年可發(fā)電5.27億度，節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤44.2萬噸，減排二氧化碳117萬噸，防風(fēng)固沙面積可達(dá)4000公頃，生態(tài)效益明顯。同時，市場化激發(fā)了生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)活力，民營企業(yè)頻頻參股生態(tài)服務(wù)企業(yè)，不少生態(tài)修復(fù)企業(yè)也進(jìn)行重組。2016年下旬，新奧集團旗下新奧能源、智能能源、能源研究院、能源化工、太陽能源被重組為“生態(tài)”板塊，以往不同的業(yè)務(wù)單元開始協(xié)同作戰(zhàn)轉(zhuǎn)型綜合能源服務(wù)。張家口市人民政府與億利集團于2014年3月簽訂“崇禮申奧綠化工程”合作框架協(xié)議，沿G6高速公路兩側(cè)到崇禮冬奧會場址，通過在貧瘠土地上安置太陽能光伏板與種植樹木，從而實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟效益雙收，此類“種電+種樹”的生態(tài)光伏模式，就是生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一種形式。生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，就是通過規(guī)?；鷳B(tài)修復(fù)，實現(xiàn)城市土地、農(nóng)業(yè)土地、工業(yè)土地的增值，導(dǎo)入節(jié)能農(nóng)牧體驗產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)。（4）綠色金融模式。綠色金融是為應(yīng)對氣候變化、改善生態(tài)環(huán)境和提高資源利用效率等有益于生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟活動提供的各類金融服務(wù)。例如江西省試行可將公益林補償收益權(quán)作為質(zhì)押貸款進(jìn)行融資相關(guān)政策，即林業(yè)經(jīng)營主體通過質(zhì)押合法取得的公益林補償收益權(quán)，可獲得貸款。貸款額度上限不超過公益林補償年收入的15倍。貸款期限應(yīng)與林業(yè)生產(chǎn)周期相適應(yīng)，貸款利率由相關(guān)銀行自主確定，但其上浮幅度最高不超過貸款基準(zhǔn)利率的50%。實行貸款利率優(yōu)惠制度，對符合林業(yè)貸款貼息條件的經(jīng)營者給予貼息。福建三明也構(gòu)建了相似的綠色金融支持體系，為苗木種植提供融資服務(wù)[25]。3.公益組織帶頭、民眾參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)公益眾籌（1）資金眾籌模式。自2012年南昌市五星墾殖場陸續(xù)出現(xiàn)白鶴，2016年秋白鶴棲息數(shù)量達(dá)到1000多只。由于白鶴以蓮藕為食，嚴(yán)重影響蓮藕產(chǎn)量，2017年農(nóng)戶決定改種水稻。為了能夠為越冬白鶴提供充足的食物，南昌市野生動植物保護協(xié)會通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)起募捐，共籌集資金200萬元，利用眾籌資金承包500畝藕田，并投放藕種7.5萬公斤，從而建立全國第一家集教育、科研、觀光為一體的民間白鶴棲息地，實現(xiàn)了眾籌生態(tài)補償資金的創(chuàng)新[26]。（2）人力眾籌模式。浙江杭州西湖出現(xiàn)了鴛鴦，鴛鴦生存對環(huán)境的要求很高，游客抓捕鴛鴦也極易導(dǎo)致鴛鴦的死亡，為了監(jiān)督、制止游客抓捕鴛鴦的行為，愛鳥人士自愿組織鴛鴦巡護隊，通過攝影、拍攝、勸阻等方式對游客不文明行為進(jìn)行制止，自愿者有剛上幼兒園的兒童，也有退休愛好攝影的老人，攝影愛好者會將西湖鴛鴦通過照片或視頻形式發(fā)至互聯(lián)網(wǎng)，分享西湖鴛鴦的生存動態(tài)并對西湖鴛鴦的保護進(jìn)行宣傳[27]。4.企業(yè)責(zé)任擔(dān)當(dāng)、民眾參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)社會捐贈（1）碳普惠模式。發(fā)達(dá)國家城市居民完全能耗的碳排放量占城市總排放量的30%—60%[28-29]，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提升，如何控制消費領(lǐng)域能源消耗與碳排放增長變得十分關(guān)鍵。廣州、江西等地為有效激勵民眾低碳減排行為，推行了碳普惠制。碳普惠制是通過搭建碳普惠制公共服務(wù)平臺，市民下載具有碳普惠功能的APP并實名注冊，就能建立一個屬于自己的“個人綠色賬戶”，實現(xiàn)將綠色生活實踐轉(zhuǎn)換為“碳分”再到“碳幣”，虛擬“碳幣”在購買綠色產(chǎn)品，發(fā)生綠色消費時可進(jìn)行折扣轉(zhuǎn)換，從而實現(xiàn)對個人綠色行為的計量與激勵。碳普惠制通過公共資源激勵、商業(yè)折扣激勵、社會公益激勵等途徑引導(dǎo)個人綠色低碳行為;通過構(gòu)建“碳普惠聯(lián)盟商家”，引導(dǎo)一些品牌企業(yè)參與，推動扶持綠色企業(yè)發(fā)展，商家通過加入聯(lián)盟，實現(xiàn)了對自身品牌形象的再次升級，并可以積極拓展產(chǎn)品銷路，加快企業(yè)做大做強的步伐，針對加入“碳普惠聯(lián)盟”且“碳幣折算”較多的商家，會給予一定的政策扶持，激發(fā)商戶參與碳普惠制的積極性。（2）“碳普惠+碳匯市場”模式。螞蟻森林是支付寶客戶端中激勵民眾低碳減排的服務(wù)功能，用戶通過在線繳納水電煤氣費、步行、公共交通出行等低碳減排行為，獲得相應(yīng)水滴積分，利用水滴積分澆灌支付寶中的虛擬樹。虛擬樹長大后，用戶可以在現(xiàn)實中選擇某個地域種下一棵實體的樹，相應(yīng)費用由公益組織、環(huán)保企業(yè)等螞蟻生態(tài)伙伴們承擔(dān)。截止至2018年5月底，螞蟻森林的參與者已經(jīng)多達(dá)3.5億人，種植和維護真樹5552萬棵，種植面積超過76萬畝，螞蟻森林和合作方阿拉善SEE基金會通過出資為螞蟻森林用戶種樹的方式購買用戶的碳減排量，待碳匯市場機制成熟，攜帶購買的碳減排量參與碳交易，達(dá)到經(jīng)濟效益與環(huán)境保護共贏[30]。（3）生態(tài)美超市模式。2018年黃山市新安江流域全面推廣生態(tài)美超市，轄區(qū)內(nèi)群眾以戶為單位，每戶均可申請辦理超市會員卡或建立“綠色賬戶”。會員卡（“綠色賬戶”）作為轄區(qū)群眾儲蓄積分、兌換物品、參與生態(tài)文明實踐活動及享受“生態(tài)紅利”的憑證，農(nóng)戶可到超市查詢自己的綠色賬戶積分情況。農(nóng)戶通過垃圾回收、自愿者服務(wù)、庭院美化評比等方式增加綠色賬戶積分，并利用綠色賬戶積分兌換油、鹽、醬、醋、牙膏、洗衣粉等生活用品。生態(tài)美超市讓農(nóng)村環(huán)境得到了極大的改善，垃圾無處可尋。生態(tài)超市實行“政府補助為主、社會資助為輔、集體投入補充”資金投入模式，享受到生態(tài)效益的旅游公司、地產(chǎn)公司、康養(yǎng)企業(yè)會對生態(tài)美超市項目出資捐贈，打通了生態(tài)效益共享的終端環(huán)節(jié)，讓農(nóng)戶能夠共同分享生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)所來的生態(tài)紅利，增加農(nóng)戶生態(tài)服務(wù)建設(shè)內(nèi)生激勵。實現(xiàn)了“生態(tài)經(jīng)濟反哺生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)進(jìn)一步增加生態(tài)經(jīng)濟溢價”的良性循環(huán)[31]。三、結(jié)論與政策含義1.結(jié)論（1）中國環(huán)境保護實踐首先出現(xiàn)在工業(yè)領(lǐng)域，并逐漸向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域與生活領(lǐng)域拓展，共經(jīng)歷工業(yè)污染治理、生態(tài)補償呼吁與嘗試、生態(tài)縱向補償機制構(gòu)建、多元生態(tài)補償制度創(chuàng)新，共4個階段。主要發(fā)生如下3個方面變化：第一，生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域得到拓展，改革開放前主要集中于工業(yè)污染治理，改革開放后農(nóng)業(yè)污染治理逐漸得到重視，同時污染治理由生產(chǎn)領(lǐng)域拓展至民眾生活領(lǐng)域;第二，生態(tài)環(huán)境保護實踐逐漸由外生動力驅(qū)動污染治理事后措施向內(nèi)生動力驅(qū)動的生態(tài)補償事前保護演變，生態(tài)補償實踐參與主體呈現(xiàn)多元化，由政府主體到政府主導(dǎo)企業(yè)參與，再到政府引導(dǎo)，企業(yè)、民眾、組織等社會各界廣泛參與，并且呈現(xiàn)一定的國際合作趨勢;第三，生態(tài)補償資金來源呈現(xiàn)多元化，生態(tài)補償對財政資金的依賴性有所降低，更多的社會資本得到撬動。（2）生態(tài)產(chǎn)品市場制度日趨完善。生態(tài)價值實現(xiàn)機制逐漸完善，生態(tài)補償效益的經(jīng)濟價值比重增加，隨著生態(tài)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)，生態(tài)價值實現(xiàn)機制得到完善，生態(tài)補償能夠獲得相當(dāng)多的經(jīng)濟效益。生態(tài)補償由依靠經(jīng)濟系統(tǒng)補償單向輸入向生態(tài)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展盈利的雙循環(huán)轉(zhuǎn)變，生態(tài)資源管理方式由生態(tài)產(chǎn)權(quán)管理向生態(tài)資源利用權(quán)管理轉(zhuǎn)變，生態(tài)紅利分享機制日趨完善。（3）生態(tài)補償技術(shù)支撐發(fā)揮關(guān)鍵作用。衛(wèi)星生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)、網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)在生態(tài)補償實踐過程中的應(yīng)用技術(shù)逐漸成熟，生態(tài)補償?shù)靡詫崿F(xiàn)，促使生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)融合發(fā)展。例如網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)降低個人綠色賬戶記賬成本，使得碳普惠制度構(gòu)建成為可能?！胺N電+種樹”的生態(tài)光伏技術(shù)兼顧生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟效益，使得生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)形成互補，生態(tài)產(chǎn)業(yè)得以可持續(xù)發(fā)展。諸如此類的生態(tài)技術(shù)改變了生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)間傳統(tǒng)的互動關(guān)系，推動生態(tài)補償實踐發(fā)展。（4）目前雖然我國政府引導(dǎo)的縱向補償力度較大、相關(guān)機制較為完善。但生態(tài)補償市場機制、多元化主體參與機制與國際合作機制需要加強。我國生態(tài)補償實踐對政府及財政資金的依賴性依然較大，生態(tài)價值實現(xiàn)機制仍不完善，導(dǎo)致生態(tài)補償參與主體、資金多元化動力有待提升。同時生態(tài)產(chǎn)業(yè)多元化經(jīng)營組織需要培育、國際合作水平有待提高。2.政策含義（1）生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是以經(jīng)濟手段贖買生產(chǎn)者超過環(huán)境容量的污染權(quán)，污染程度如何度量、補償金額如何測算、補償方式如何履行等均需要以法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)作為前提。因此，完善環(huán)境法律、強化行政管理和制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這是生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)性工作。（2）目前，我國生態(tài)補償對政府財政支出依賴性較強，生態(tài)產(chǎn)品市場構(gòu)建是生態(tài)價值實現(xiàn)的關(guān)鍵途徑。生態(tài)補償不僅要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，同時也要實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，完善生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場，促使生態(tài)補償由依靠經(jīng)濟系統(tǒng)補償單向輸入向生態(tài)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展盈利的雙向循環(huán)轉(zhuǎn)變，完善生態(tài)價值實現(xiàn)機制，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)融合發(fā)展。（3）重視生態(tài)技術(shù)對生態(tài)補償?shù)闹巫饔?，加強生態(tài)技術(shù)的研發(fā)投入，充分利用生態(tài)技術(shù)優(yōu)勢，降低生態(tài)補償實現(xiàn)成本，改善生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)的互動方式，創(chuàng)新生態(tài)補償實現(xiàn)模式，增強生態(tài)補償實踐的可行性。（4）營造公平且包容性較強的生態(tài)紅利分享機制是提高生態(tài)補償多元化參與水平的重要前提。生態(tài)補償?shù)募顧C制和管理制度構(gòu)建過程中，應(yīng)兼顧當(dāng)?shù)鼐用裆嫲l(fā)展和就業(yè)機會，充分利用生態(tài)紅利增強多元主體參與生態(tài)補償?shù)膬?nèi)生動力。積極開展生態(tài)補償國際合作，發(fā)揮相對優(yōu)勢，培育壯大生態(tài)補償服務(wù)組織，中國與其它國家相互促進(jìn)助推生態(tài)補償實踐發(fā)展。[Reference][1]華國鋒.華國鋒同志在全國環(huán)境保護大會上的講話[J].環(huán)境保護科學(xué)，1977（1）：1-4.[2]王宗杰.在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃理事會第三屆會議第一委員會上中國代表團副團長王宗杰同志的發(fā)言[J].環(huán)境保護，1975（3）：4-5.[3]谷牧.谷牧同志關(guān)于召開全國環(huán)境保護工作座談會的指示要點[J].環(huán)境保護科學(xué)，1977（1）：5.[4]曲格平.曲格平同志在全國環(huán)境保護座談會上的講話要點[J].環(huán)境科學(xué)動態(tài)，1978（1）：5-16.[5]周富祥.運用經(jīng)濟手段保護和改善環(huán)境[J].經(jīng)濟管理，1979（7）：23-26.[6]李鵬.環(huán)境保護是中國的一項基本國策——李鵬副總理在中國第二次環(huán)境保護會議上的報告（Summary）[J].世界環(huán)境，1984（1）：3-7.[7]蔡道基，江希流，蔡玉祺.化學(xué)農(nóng)藥對生態(tài)環(huán)境安全評價研究——Ⅰ.化學(xué)農(nóng)藥對土壤微生物的影響與評價[J].農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，1986（2）：9-13，22.[8]李克國.建立補償制度促進(jìn)生態(tài)保護工作[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2001（2）：1-4.[9]本刊記者.生態(tài)補償費制度在浦東實行[J].浦東開發(fā)，1995（10）：47.[10]李克國.生態(tài)環(huán)境補償政策的理論與實踐[J].環(huán)境科學(xué)動態(tài)，2000（2）：8-11.[11]石憶邵.關(guān)于江河源頭地區(qū)構(gòu)建生態(tài)補償機制的探討[J].科技導(dǎo)報，1999（10）：37-39.[12]伍新木，熊明寶.災(zāi)后對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護問題的再認(rèn)識──集中論述大河流域林木資源的保護問題[J].長江論壇，1998（6）：7-9.[13]李周.國土治理政策的評價[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2001（9）：35-39.[14]謝高地，曹淑艷.生態(tài)補償機制發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢[J].企業(yè)經(jīng)濟，2016（4）：32-35.[15]財政部，國家林業(yè)局.中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法[EB/OL].（2009-11-23）.http：///xdly/5189/content-928148.html.[16]叢瀾，徐威.福建省建立流域生態(tài)補償機制的實踐與思考[J].環(huán)境保護，2006（19）：29-33.[17]聶偉平，陳東風(fēng).新安江流域（第二輪）生態(tài)補償試點進(jìn)展及機制完善探索[J].環(huán)境保護，2017，45（7）：19-23.[18]尹曉青，李周.內(nèi)蒙古深化草原產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)展與評述[J].城市與環(huán)境研究，2016（4）：38-49.[19]孫博，謝屹，溫亞利.中國濕地生態(tài)補償機制研究進(jìn)展[J].濕地科學(xué)，2016，14（1）：89-96.[20]郭恢財，胡斌華，萬青，等.“點鳥獎湖”——鄱陽湖南磯濕地保護區(qū)社區(qū)參與共管雙贏模式的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟，2016，38（10）：69-73.[21]財政部.關(guān)于取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見[EB/OL].（2017-07-20）.http：///hudong/2017-07/20/content_5211988.htm.[22]中國環(huán)境報.江西新余仙女湖實行最嚴(yán)護湖禁令[EB/OL].（2016-11-14）.http：//www.shuichan.cc/news_view-302311.html.[23]中國勞動保障新聞網(wǎng).樂安縣：巧打綠色生態(tài)“致富牌”[EB/OL].（2018-03-21）.http：///mobile/180321091648600.html.[24]沈滿洪，謝慧明.跨界流域生態(tài)補償?shù)摹靶掳步Ｊ健奔翱沙掷m(xù)制度安排[J].中國人口·資源與環(huán)境，2020，30（9）：156-163.[25]楊碧玉.我省公益林補償收益權(quán)可質(zhì)押貸款[N].江西日報，2019-05-12（1）.[26]李周.鄉(xiāng)村生態(tài)宜居水平提升策略研究[J].學(xué)習(xí)與探索，2019（7）：115-120.[27]李濤.西湖鴛鴦屢遭“黑手”[N].北京青年報，2019-05-23（A7）.[28]DUARTER，MAINARA，SANCHEZ-CHOLIZJ.TheimpactofhouseholdconsumptionpatternsonemissionsinSpain[J].Energyeconomics，2010，32（1）：176-185.[29]LENZENM，WIERM，COHENC，etal.AcomparativemultivariateanalysisofhouseholdenergyrequirementsinAustralia，Brazil，Denmark，IndiaandJapan[J].Energy，2006，31（2-3）：181-207.[30]郗芙蓉，楊雪.新媒體時代公益?zhèn)鞑サ穆窂教剿鳌浴拔浵伾帧睘槔齕J].傳媒，2020（7）：78-80.[31]崔晶，畢馨雨.跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的策略選擇與學(xué)習(xí)路徑研究——基于跨案例的分析[J].經(jīng)濟社會體制比較，2020（3）：76-86.DevelopmentofEcologicalEnvironmentProtectioninPRCinthePast70Years：EvolutionfromPollutionControltoEcologicalCompensationWang

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